新时代下行政服务中心职能转变再探

◎李晓燕 （南京理工大学公共事务学院，江苏南京 210094）

◎杨夕冉 （宾夕法尼亚州东斯特劳兹堡大学文理学院，美国东斯特劳兹堡 18301）

党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，规定了新时代党和国家机构改革的重大战略，这是自改革开放以来，机构整合力度最大、部门利益冲击最强、机构职能配置更优的改革，这是撬动地方政府职能转变的号角。作为承担各级地方政府行政审批事项的行政服务中心，首当其冲，主要内容是加快职能转变，扭转简政放权不彻底、事项办理分割不清晰、“一门办理”不落实、审批环节和标准不统一的局面，真正把以人民为中心的发展思想落到实处，具有现实的必要性与时代的紧迫性。

一、方向确认：新时代下政府机构改革的原则提炼

改革开放40年，我国政府机构改革不断推进。党的十八大以来，明显特征是政府机构改革的日趋整合优化，行政审批项目下放不断到位。党的十九大报告提出，要转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。党的十九届三中全会进一步对地方政府职能转变做出具体规定，行政服务中心作为地方政府转变职能的窗口，必须在新时代下紧跟政府职能转变步伐。

（一）简政放权促进职能转变

简政放权，是全面深化改革的“先手棋”。党的十八大以来，政府机构简政放权成效显著，国务院各部门取消和下放的行政审批事项占比超过40%，减少各类职业资格超过70%，外资项目95%以上由核准制改为备案制。在地方，简政放权力度甚至超过中央，办事手续明显简化，突出表现在工商登记变“先证后照”为“先照后证”，大大压缩前置审批程序，其中通过“多证合一、一照一码”改革，为企业注册登记减少了手续、缩短了时间。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》对深入推进简政放权提出进一步要求，其中特别强调减少微观事务管理权限和具体审批事项，凡是市场机制能够有效调节的经济活动，一律取消审批［1］，从而最大限度地减少政府对市场资源的直接配置。简政放权落实到行政服务中心，表现为窗口管辖事项减少、报批手续简便，这是贯彻党的十九大及十九届三中全会精神的具体行为，是体现地方政府体制改革的行动实践。

（二）合并同类倒逼职能整合

新一轮政府机构改革的一个亮点，就是将职能“合并同类项”，解决“政出多门”问题。旧体制建构在计划经济平台上，由于社会事务简明，政府各部门的职能设定也相对简单，呈现一种线性关系，在部门职能独立设定的情况下，各平行部门之间基本没有什么联系，或者根本不需要有什么联系，各管各的事、各操各的心。随着市场经济的推进，本来简单的社会事务逐渐复杂起来，本来没有联系的事务逐渐也联系起来，针对社会事务关系的变化，似乎同一件社会事务与多个部门的职能有关，于是，出于应对与应付，出现多个相关部门从不同的角度插手同一件事情的现象，且长时间存在，虽然互相掣肘、互相牵制，但一直没有解决。尽管大家都认识到机构重叠已经不适应新形势下的政府治理，应当将同一事项的审批与管辖职能整合，但是由于利益管辖，至今仍然没有改变职能重叠，改革一直没有到位。

然而，人们早已达成共识，即在行政服务中心平台上，最大限度地实现了同一事项由一个窗口牵头、由一个部门负责的办事流程，在事实上跨出了优化政府职能配置的步伐，从客观效果上避免了政出多门、办事推诿、遇事扯皮的体制弊端。但是问题在于，行政服务中心只是在面对民众期盼的眼光中逐步整改办事流程，只是在应急处事中逐步调整后台结构，只是在满足服务民众需求的积极与自觉中，逐渐意识到职能整合的紧迫。这一次国务院组建自然资源部，整合国土资源部、国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部、水利部、农业部、国家林业局、国家海洋局、国家测绘地理信息局的同类职能，从顶层设计中着眼于山水林田湖草整体保护、系统修复和综合治理的统筹需求，从而整合了长期分散在多个机构的共同的生态环境保护职能，统一归并在生态环境部［2］。这种顶层设计与行为引领，将大大加快政府机构整合，推进政府大部制建构，从而倒逼政府职能改革的有机性与统一性，对提高政府适应新时代市场经济发展需求大有裨益。显然，在新时代下，中央政府职能部门“合并同类项”改革，是优化机构设置和职能配置的重要告示；行政服务中心的实践成就，则在地方政府层面，为大部门体制改革提供现成示范。

（三）放管结合推进优化服务

2017年，国务院政府工作报告提出推进政府职能转变，必须深化简政放权、放管结合、优化服务改革，强调政府要把“放管服”改革作为政府职能转变和行政体制改革的抓手；2018年，国务院政府工作报告明确提出深化“放管服”改革。何谓“放管服”改革？“放”就是简政放权，“管”就是放了权并不等于放手不管，“服”就是服务，就是对于取消和下放的审批项目，政府要担负起服务与监管职责。加强监管是改革的重任，“双随机、一公开”是监管的具体策略。所谓“双随机”是指监管时要随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员；“一公开”是指抽查情况及查处结果及时向社会公开，从根本上落实监管到位。监管是传统的被动服务模式，要想更新和丰富监管旧模式，就是要形成主动式的服务机制，这需要利用现代信息技术开辟的新型服务平台，实行“互联网+政务服务”，结合本地实际，实现网上办理申请事项，不能网上办理的事项，则到现场，通过部门整合和窗口设置，做到审批“只进一扇门”“最多跑一次”。实践的尝试总是带有强劲的生命力，实践还常常附带无情的冲击力，要想真正做到“只进一扇门”“最多跑一次”，一个重要前提是必须打破原有的信息孤岛，拆除过时的部门藩篱，只有真正实现政府各部门之间信息系统的互联互通，才能真正解决民众办理申请事项中遇到的烦恼，展现政府办事的效率。除此之外，还需要清理和规范原来群众办理申请手续中的各类证明，凡是没有法律依据的证明要求一律取消，凡是要求提交的证明一律有明确清晰的格式和内容规范，不能各行其是，一个窗口一个样、一个大厅一个样。作为直接面向公众的服务平台，行政服务中心如何“放管结合，优化服务”，是明晰改革重点、促进改革步伐的关键，其中有三个要点环环相扣，做到“放”得明确，“管”得严格，“服”得满意：第一，“放”就是释放权力空间，减少政府管制范畴，并很快形成明晰的权力边界，从此不得超越、不得萎缩，不得不明不白，不得随意任性。第二，“管”就是按照市场规律管，按照社会发展规律管，不是按照长官意志管，不是按照情面管，更不能主管随意任性地管、粗暴地管，而是要管得有根有据，管得不折不扣，也要管得有情有义、有始有终。管理就是通透管理，管得彻底，决不中途绕道或半途而废；管理就是理性管理，管得明白，决不走样、不变形；管理就是责任管理，管得规范，决不变味、不离谱，即使已经放出去的审批项目，也要增强监管职责。第三，“服”就是提高服务水平、提升服务质量。行政服务中心的实践为什么得到民众的普遍满意，关键是运行要公开与透明，窗口与民众要直接对话与互动，直接面对就等于直面监管，并将这种直面监管变成主动的服务机制，在服务中准确把握民众的意愿与需求，在互动中完善服务机制。现代化信息技术开辟了新型服务机制，从本地实际出发，通过“互联网+政务服务”，实现网上办理申请事项，不能网上办理的事项，做到“只进一扇门”“最多跑一次”，通过政府运行机制的改革，实现为民众服务的满意度最大化。

二、问题梳理：行政服务中心实践中的不足

行政服务中心在简化行政审批环节、便民利民服务、提高行政效率上取得了明显的成绩，然而，在新时代背景下，对照党的十九大和十九届三中全会要求，行政服务中心在运行中暴露不少问题，如果不解决这些问题，很有可能成为推进改革持续深化的屏障。

（一）定位不明：行政服务中心职能模糊

行政服务中心现有的成就，基本体现在职能组织与协调上。现有的行政运行的职能，除了职权核心、权力聚集的职能、专业性较强的或暂时不适宜的职能，其他大部分审批事项都转移到行政审批中心。这些转移来的职能，使行政服务中心的相关窗口实际享有审批决定权、审批分流权、审批督办权。这些职权来自原行政机关的委托，并在行政服务中心的审批流程中得以运行。问题在于，并不意味着原行政审批机关的审批职权丧失，这样，新的问题就产生了。现有行政服务中心审批窗口基本做到了流程无阻碍、服务“无缝隙”，但并不代替地方政府相关职能实现了统一与整合，窗口的审批业务最终还需要到原单位办理，窗口仍然只是“收发室”。进一步讲，随着社会事务不断复杂化、高科技化，政府部门的职能设定也会越来越专业化，这就对现有行政服务中心架构提出拷问，复杂事项的办理、高科技含量的面对，审批流程是不是需要不断分割？审批机关是否要不断调整？环保、建筑等行业审批事项显露出来的首尾难顾困境，行政服务中心的协调显然无法独当一面。按理说，当初行政服务中心的建立，就是为了协调和整合这些“碎片化”的审批流程，可是，客观上行政服务中心既受同级职能部门领导，也受上级相关机关指导，在这样双重体制下，行政服务中心的协调功能能够维持多久，令人担忧。如果再加上审批背后隐含的复杂利益纠葛，很有可能在新的审批事项面前，又可能出现协调有隙、配合困难。新时代带来新事物，新事物构成新审批，新审批产生新问题，无疑会对行政服务中心的协调功能提出新的挑战。

（二）标准不一：简政便民工作规范性不足

简政放权在行政服务中心得到集中的体现，通过权力简化与下放，减少政府负荷，放松政府管制，减少行政审批项目。简政放权不是取消行政审批，必要的行政审批是维护市场主体合法权益与公平经营的“守门神”，是经济社会持续发展的“稳定阀”。简政放权主要是指在行政服务中心，通过“减政”实现便民，通过简化行政程序，减少申请者负担，杜绝荒唐的所谓证明。问题是简政在便民服务的规范上存在不足，具体表现在：一是简政放权前提模糊。很多行政服务中心都没有证照、证明等相关查验模块，往往在审批中不得不重复收集相关证明材料，使简政放权的初衷在具体收集证照中抵消并埋没。二是简政放权内容虚化。很多行政服务中心没有实施清单化管理，没有负面清单规定，也没有及时向社会公布，即使公布了也不完整，使得民众不知内里、稀里糊涂。三是便民服务标准不一。不少行政服务中心在减政便民的具体措施上各有套路，特别是对审批保留的各项证明规范化不够，同一地市下辖的县区行政服务中心，在办理同类事项保留的证明不一样，办理同一件事的标准也不一样。四是简政放权与服务的关系不明确。不少行政服务中心将便民服务作为政绩，把简政放权作为宣传口号，把说的与做的视为两张皮，互不相关、互补连接，没有将简政放权与便民服务归结为政府角色的回归，也没有将简政放权与便民服务统一在体制改革的轨道中。

（三）设计不周：简政放权的民众知情权尚显欠缺

简政放权是改革向前推进的契入点，是党中央、国务院的重大决策，事关人民群众的切身利益，必须积极主动地向民众做好告知工作。告知不等于宣传，告知具有具体性、细则性特点，宣传具有广泛性、鼓动性特点，告知民众简政放权的改革，不能满足宣传的一般效应，应该帮助民众及时了解事关他们切身利益的行政审批信息。民众到窗口一般处于被动状态，对于窗口接受申请以后如何流转、如何把握审批条件与标准，当事人往往没有知情权，由于参与不够，有可能导致公共服务导向的偏离。近年来，地方行政服务中心推出很多便民惠民项目，但是，因为民众不知情，也没有感觉福祉降临。例如，有民调机构从个人网上报税情况发现，尽管网上报税平台已经开通，但是个体网上申报率还较低，普及程度不够高。主要表现为税收政策变化的途径不断增多，但纳税人反映对这些变化途径不熟悉。行政服务中心不重视简政放权信息的告知，其实反映了政府普遍存在的“对上负责，对下不负责”的惯性，似乎只要落实了上级的简政放权安排，主要任务是让上级部门知道他们执行了就够了，至于民众知不知道并不重要。因此，他们应付上级检查的多，面向民众的告知工作的少；让上级部门知道的多，让群众了解的少；向上级部门汇报的多，与群众交流的少。

（四）步调不齐：“放管服”改革仍未到位

“放管服”改革是一场牵一发而动全身的深刻改革，不仅涉及机构调整和职能重新配置，还涉及管理模式的再造以及工作方式的转型。作为“放管服”改革的重要平台，近年来，各行政服务中心在协调职能、简化流程、优化服务方面，取得了很大的成绩，但在“放管服”改革上，对管理制度、工作方式，却没有相应转变，具体表现为：一是一些放权措施虽然出台却没有落地。例如，很多审批事项的各种审批材料、程序环节仍然没有真正简化，审批周期虽有所缩短，但还是比较长，只是“万里跋涉”变成“千里跋涉”。此外，对于一些办理事项，个别部门的标准和要求互为前置，导致群众无所适从、不知所措。二是权力下放方向有所偏差。例如，有些需要下放市场和社会的项目，却没有向外下放，只在是政府内部下放，只是上级部门下放到下级部门。有些需要政府进一步继续承担责任的权力，却直接下放给社会组织或市场主体，甚至连带责任一起“丢了出去”。三是职能转变缺少默契和配合。一些涉及多个部门的审批权限上，往往出现这个部门放了，而那个部门仍然紧紧抓在手里，涉及多个环节的审批事项，大部分环节放了，个别关键环节却仍然不放。可见，职能转变、下放权力、公共服务是一个整体，如果整体上不协调、不一致，必然导致改革和张弛无度，难以真正推进。另外，地方行政服务中心在加强监管职能，创新监管方式，加快监管体制创新上亦没能同步跟进，一些取消以及下放的事项缺乏监管，在优化审批服务、提高审批效率、强化社会服务上还有不少问题，不利于激发市场和社会的活力和创造力。

三、路径探索：新时代下行政服务中心改革对策

改革是政府面临的永恒话题，在新时代背景下，政府改革更具迫切性和必要性。党的十九大报告为政府改革提出总要求，十九届三中全会决定对政府改革进一步明确了方向、规划了路线图、具体了实施措施。行政服务中心只有顺应中央号召，加快改革步伐、实现职能转变，从服务民众出发，进一步探索改革的形式与重点。

（一）自觉接受党对行政服务中心改革的领导

取消、下放和整合行政审批项目和服务项目，是新一轮政府机构改革与职能重新配置的重点，党中央和国务院的专门部署，制定了配套措施、明确了任务分工、确定了时间节点。这就给各级地方行政服务中心的改革指明了方向，并且明确了具体要求。显然，如果没有党对这一工作的统一领导，进一步的改革就无法实现。当前，地方党委统领行政服务中心改革实践，关键是进一步确立改革理念，把握改革方向，坚定改革步伐。具体来说，第一，要把改革的紧迫性当成重大的政治任务来抓，就是强化时间观念，明确在规定期限内完成的各项具体任务，确保改革使命一件一件真正完成；第二，要把职能定位当成重大的政治任务来抓，该取消的取消，该下放的下放，该整合的整合，该加强的加强，确保职能重新配置方案得到真正落实；第三，要以贯彻落实党的十九大精神为基点，坚决执行以习近平同志为核心的党中央的改革部署，营造改革氛围，严肃改革纪律，以敢于担当的工作作风，不折不扣地将党中央各项决策落到实处，增强改革的系统性、整体性和协同性，使各项改革形成总体效应；第四，落实部门职能的整合力度，这一轮改革职权转型程度高，流程设计步骤新，都将涉及深层次部门利益之间的平衡与协调，也将触及人员分流以及编制再定，这在很大程度上关系到行政服务中心改革的要害，只有加强党对这一工作的统一领导，才能确保改革稳定、人心不散、队伍不乱、工作不断。

（二）推动民众知情权上做到“上知、下知、己知”

行政服务中心是直面民众的平台，是服务民众的窗口，既需要上级部门的了解与指令，也需要广大民众的认同与支持，这需要将民众的知情权提到一定的高度。落实民众的知情权，第一，要实现“上知、下知、己知”的统一，其中，尤其需要做好“下知”工作。哪些审批事项取消了，取消后有没有备案程序，有什么要求；哪些审批项目下放了，下放到哪一级，下放后办事程序有哪些不同，都应该完完整整地告知民众。第二，告知职能转变后的环节与流程变化。以前一事多管的项目现在整合到一个部门了，如何整合的，之前是什么审批环节，整合后又应该怎么办理，这些都应该使民众耳熟能详。第三，告知申报流程。新增了哪些服务项目，这些服务项目对民众来说有什么益处，如何申请，哪些事项可以网上办理，是完全实行网上办理还是线上线下相结合；等等。行政服务中心与民众之间的信息互动与互通，不仅要让党的十九大精神入自己心，还要让党的十九大精神深入民心。保障民众的知情权，既是为了更好地落实监督权，也是为了推动地方政府积极作为。在学习并贯彻党的十九大精神过程中，行政服务中心要把宣传中央精神与服务地方民众结合起来，通过自身实际学习，联系具体工作，要主动走进基层、走进企业，主动深入民众，而不是把学习宣传贯彻党的十九大精神当作差事、流于形式。

（三）在突出改革重点的基础上协调推进

改革重点工作主要是在抓好简政放权的前提下，一是抓职能信息公开化。对外移、委托、撤销事项，一律进行目录动态管理并及时公布，并规范各级各类进驻事项的办理方式与程序。二是抓进驻单位的内设机构设置规范化。依据编制总数和机构不增应减的原则，制订进驻单位相应内设机构方案，明确机构名称，确定人员编制。三是建立和完善集中、统一的公共资源交易市场，加快公共资源交易平台建设，大胆探索其与行政服务中心一体化运行模式，打破行业和地区分割的局面，合理整合现有资源，打造一体化的公共资源交易市场。四是充分利用物联网、互联网、云计算等信息资源和技术手段，打造虚实结合的政务服务平台。加强统一规划，加大对行政服务中心的资金、人才和技术投入，建立设施先进、服务优质、线上线下相结合的行政服务中心，打破部门之间的信息壁垒，实现信息互联互通和资源共享［3］。真正实现市场能有效解决的事项交由市场解决、社会能自律管理的事项交社会组织管理、下级政府能自主解决的事项就交下级政府办理、国家明令取消的审批事项就坚决不染指。

（四）实体线上与虚拟线下协同推进

多少年来，行政审批总是在实体流程中进行，行政服务中心的主要工作就是实体审批，但是在互联网高速发展时代，民众越来越成为网络虚拟平台的主力军，必然对网络虚拟审批提出越来越高的要求。从长远的角度看，行政服务中心仅仅局限于实体审批是显然不够的，其长远目标应该是顺应民众需求，扩大虚拟审批业务，打造实体审批和网络审批一体化平台。要实现行政服务中心并联审批，一是要加快完善网上共享数据平台，实行各进驻服务中心部门审批系统之间的衔接和数据自动传送；二是要全程记录网上审批流程，及时对接实体审批，充分利用技术和平台，盘活各个部门的信息数据库资源；三是要充分利用网络平台，尽可能将审批事项前置，最大限度地开放行政审批和公共服务事项网上办理，打造“政务服务一张网”系统，开办全天候网上办事大厅，实现实体与网络的无缝对接；四是要加强“顶层设计”，全面贯彻电子证照办理、数据共享、网上身份认证等有关网络审批问题的统一规范，并出台相关实施细则，分计划、分阶段实现各级共享交换平台对接，保证信息资源能够跨部门、跨层级、跨区域互通和协同共享。

当下，全国各地行政服务中心纷纷实施“审批最多跑一次”“审批不见面”的改革尝试，这是以进一步的服务诚意推动行政体制改革的热诚创举，这是一场深刻而生动的不忘初心的自觉，涉及行政理念、行政作风的转变。既体现了我国地方政府自我革命、勇于担当的精神，也体现了地方政府服务意识、全局意识、协调意识，必将成为引领并推动新时代深化改革的表率与真诚。