论全面从严治党背景下的权力规范

张宝林焦石文

（1.新乡学院；2.新乡医学院，河南 新乡453003）

习近平同志在中共第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上指出：“实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须把我们党建设好。”［1］在中共第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话中，习近平同志进一步强调：“‘打铁还需自身硬’是我们党的庄严承诺，全面从严治党是我们立下的军令状。”［2］在中国，党政军民学，东西南北中，中国共产党是领导核心。办好中国的事情，关键在党，关键在党要管党、从严治党，深刻揭示了中国共产党的领导地位和崇高使命，体现了中国共产党自我革命的高度自觉和责任担当。党的十九大报告提出了中国特色社会主义进入新时代后全面从严治党的总要求。健全党的权力规则体系，规范权力运行，加强对权力的制约和监督，是全面从严治党管党的根本。

一、推进全面从严治党必须规范权力运行

自中国共产党成立开始，在革命年代和社会主义建设的各个阶段，党的建设一直挺在前面，从未有丝毫放松，积累了丰富的经验，从严治党思想也在这一过程中逐渐形成。中国特色社会主义进入新时代，党的建设面临的时代任务也发生了转变，全面从严治党也体现了新的特征。作为新时代全面从严治党的根本任务，规范权力运行就成为推进全面从严治党的关键所在。

（一） 全面从严治党思想的形成

从党的发展历史来看，从严治党是我们党长期形成的优良传统。从从严治党的传统到习近平总书记提出全面从严治党，既是历史的传承，又是党建理论的创新发展。中国共产党建立初期，就不断加强思想建设、组织建设、纪律建设、作风建设。新中国成立后，中国共产党进一步探索加强党建的新途径。改革开放后，党的建设开启了全新的实践探索，党的建设理论不断丰富。1980年，党的十一届五中全会通过了《关于党内政治生活的若干准则》。从党的十三大以后，我党的文献中“从严治党”的提法不断增多。1992年，党的十四大通过了《中国共产党章程(修正案)》，明确提出“党的建设必须围绕党的基本路线，坚持从严治党”，首次将从严治党写进党章。2002年，党的十六大新修订的党章又进一步强调指出“党要管党，从严治党”。党的十八大以来，全面从严治党思想逐渐形成和丰富。2014年10月，习近平在党的群众路线教育实践活动总结大会上强调“加强党的作风建设、全面推进从严治党”，并对全面从严治党提出了八点要求。2014年12月，习近平在江苏考察调研时进一步提出：“我在党的群众路线教育实践活动总结大会上突出强调了从严治党问题，提了八个方面的要求，总的意思就是教育实践活动结束并不意味着作风转变结束，而是进入到从严治党的新起点。”［3］这标志着全面从严治党思想的形成。从此，全面从严治党被提到前所未有的新高度。党的十九大报告强调，要坚定不移全面从严治党，不断提高党的执政能力和领导水平。

（二）新时代全面从严治党思想的基本特征

首先，改革开放进入新时代，作为“四个全面”布局的一个组成部分，其具有的战略性是全面从严治党的首要特征。“四个全面”战略布局是我党在中国特色社会主义新时代治国理政的总方略，是实现“两个一百年”奋斗目标和伟大复兴中国梦的重要保障。东西南北中，党政军民学，党是领导一切的。中国共产党肩负着重要的历史使命，全面从严治党是推进中国特色社会主义伟大事业的必然要求。坚持全面从严治党，保持党的先进性和纯洁性，使党始终成为中国特色社会主义事业坚强领导核心，从而为全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国提供根本保证。其次，全面从严治党具有系统性。“全面从严治党、实现中国梦可以在‘四个伟大’和‘四个全面’战略布局的框架当中来思考”［4］。从“四个全面”战略布局之间的辩证关系来看，它既强调全面从严治党的政治保障性地位和党在中国特色社会主义事业中的核心作用，又强调“四个全面”统筹推进。从全面从严治党的内容来看，它强调党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和制度建设全面加强，共同推进，尤其强调党的思想建设和制度建设紧密结合。从全面从严治党覆盖的主体来看，它既运用重点论，强调抓“关键少数”尤其是党的高级干部，又运用全面的观点，强调加强基层党组织建设，全面从严治党要做到覆盖到每一名党员。最后，全面从严治党具有持久性。从我党的发展历史来看，党的建设贯穿各个阶段。从我党所处的地位和肩负的历史使命看，中国共产党是国家执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心，必须不断加强和完善党的领导，以加强党的长期执政能力建设、先进性和纯洁性建设为主线，毫不动摇地把党建设得更加坚强有力。从实践要求看，全面从严治党已成为中国共产党加强自身建设的新常态。从发展目标看，全面从严治党不是我们推进党的建设的阶段性举措，而是具有长远性和长期性的战略部署。随着党的建设与时俱进，只有保持全面从严治党永远在路上的状态，才能真正把我党建设成为勇于自我革命、经得起各种风浪考验、朝气蓬勃的马克思主义执政党。

（三） 规范权力运行是推进全面从严治党的关键

党的十八届六中全会审议通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》明确指出：“监督是权力正确运行的根本保证，是加强和规范党内政治生活的重要举措。”中国共产党一直强调要把规范权力运行作为从严治党的关键环节，这与权力本身的特性密不可分。从根本上来说，公权力来自人民个人权利的让渡，是人民意志的代表和体现。但在实际的运行过程中，权力主要掌握在部分人手里，再加上权力自身的支配性和扩张性，一旦失去了制约和监督，往往会偏离正常的运行轨道。“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”［5］。因而，“在权力运行这个关键环节，对权力进行制约和监督，可以及时直接地纠正权力偏离正常运行轨道，有利于促进党内和谐，增强党的凝聚力”［6］。

中国特色社会主义进入新时代，改革进入攻坚期和深水区，全面建成小康社会进入决胜阶段，全面从严治党对于保证上述目标和任务的完成具有决定性意义。当前，我们党面对的任务之重前所未有，矛盾风险挑战之多也前所未有。规范权力运行，实现国家治理体系和治理能力现代化，切实维护人民利益，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是党团结和带领人民实现中华民族伟大复兴的必然要求，事关党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。面对新形势新任务，我们要进一步加强党的建设，规范权力运行，提升治理能力，更好地统筹国内国际两个大局，更好地维护和利用我国发展的重要战略机遇期，使我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序，实现我国和平发展的战略目标。

二、当前权力运行过程中存在的问题

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在持续的反腐败斗争中，查处的高级干部数量是过去无法相比的。从大量的案例中可以看出，当前权力运行过程中出现的问题依然没有得到根本性扭转。总结起来，主要表现在以下几个方面。

（一） 权力过于集中现象还普遍存在

长期以来，在权力结构和权力运行中，较多地强调了权力集中，尤其是集中在个别部门和主要领导干部身上。一方面，有的部门的人权、事权、财权都过于集中，这种权力运行状况，容易打乱机关正常的运转程序，造成决策失误、以权谋私、权钱交易等现象。另一方面，权力过于集中极易导致权力滥用。在现实案例中，一些掌握着权力的单位和个人在行使权力时，没有牢固树立正确的权力观，把服务人民的职责作为谋取小集团利益的资本，把组织的要求和群众意愿置之度外。有的党员干部不正确履行职权，对直接管辖范围内发生的明令禁止的事，甚至违法违纪行为不制止、不查处，给国家和人民群众造成严重损失。

（二） “官本位”的影响还未完全消除

我国经历了漫长的传统社会，积淀下来的种种陋习特别是“官本位”等级观念至今难以彻底消除。这种封建特权思想的存在，在主观意识上为权力滥用提供了很大的自由空间。在传统社会，“官本位”的特征非常明显，突出表现就是跑官要官与买官卖官。历史上的许多封建王朝，在国家经济遭遇到困难之际，常常会公开标价出卖官位，以增加国库收入。当然，在众多捐官者中，也不乏精明干练之士，但总体上来看，多属庸碌之辈。另外，“官本位”还表现为以权谋私，官官相护。在传统社会，官员们大都信奉“有权不使过期作废”的道理，因此，传统社会的官僚们总是把手中的权力当作谋取私利的工具，这一现象在当前也不少见。在“官本位”思想的影响下，官员们往往唯上、唯财、唯亲。长期下来，就会形成极为恶劣的政治氛围，这也是当代中国社会创新能力不足的一个原因。

（三） 权力监督制约体系还不够完善

就当前来看，一套真正有效的从权力运行、权力监督到权力制约的制度体系还没有形成。比如，“一府两院”享有监督权，这种监督权更多地表现在理论上，事实上的监督却很难实现。制度体系本身对权力运行的监督存在“局部缺失”，这就为权力运行提供了滥用空间。尽管有很多政策、制度和严格的管理措施，但是在执行过程中出现脱节，在惩处违纪违法案件中，往往就案办案、单纯办案，没有充分发挥惩处在预防权力滥用中的作用，没有做到把查办案件与教育补课、专项补纠、管理补漏结合起来，使得权力滥用现象屡禁不止。

三、全面从严治党背景下规范权力运行的实践路径

办好中国的事情，关键在党，并且要坚持党要管党，从严治党。从严治党的核心就在于严肃党内政治生活，而规范权力运行则是严肃政治生活的关键环节。按照党的十九大报告提出的新时代全面从严治党的总要求，在当前以及今后一个时期，规范权力运行要坚持推进权力运行法治化，不断强化权力运行的制约和监督，从而构建公共权力运行的新秩序。

（一）坚持推进权力运行法治化

运用法治方式、推动权力运行的法治化，是我国近年来探索国家治理现代化的经验总结。推动权力运行法治化，首先要坚持依宪行政和依法行政。党的十八大以来中央一直在强调，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，要实现建设社会主义法治国家的要求，必须发挥法治在国家治理和社会管理中的作用。“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政”［7］。其次是要培养法治思维。由于深受“官本位”思想的影响，中国社会的“人治”传统远强于“法治”传统，直到今天这种影响还未能完全消除。因此，培养各级领导干部以及全体人民的法治思维，是推进权力运行法治化的重要环节，这对于凝聚改革共识、推动社会和谐也具有重要意义。最后是要抓好执法环节，做到执法必严，违法必究。“要坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，不留‘暗门’、不开‘天窗’，坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为，使制度成为硬约束而不是橡皮筋”［3］173。在党的各项制度中，最根本的是党内法规制度。经过几十年的发展，中国的法治化进程已经取得了重大进步，立法和守法环节的问题已不太突出。但是，如果执法环节出了问题，权力运行法治化就会大打折扣。在权力运行过程中，必须牢记法律红线不可越、法律底线不可触，依法用权，违法必究。

（二）不断强化权力运行制约与监督

规范权力运行，强化制约和监督是有力保障，也是全面从严治党的制度要求。首先是要营造浓厚党内监督氛围，做好党内自我监督和互相监督。各级党组织和党员领导干部，既是监督主体又是监督客体。在实际权力运行中，必须坚持党务公开和政务公开的原则，使党的同志对权力运行过程有清晰的了解，做到监督有目标。公开被认为是推进法治政府建设的“生长点”，让权力在阳光下运行，就拆除了权力与权利之间的“隔心墙”。党内监督要坚守党性原则，遵照正常的渠道，实事求是地反映问题。其次是要拓宽民主监督渠道。公共权力是人民赋予的，必须为人民服务、对人民负责，接受人民的监督也就成为必然。习近平同志反复强调“党的根本宗旨是全心全意为人民服务，接受组织和人民监督天经地义”［3］265-266，并且，接受人民监督还要注意表达渠道的畅通，“让人民支持和帮助我们从严治党，要注意畅通两个渠道，一个是建言献策渠道，一个是批评监督渠道”［3］161。再次是要突出监督重点。党的十八大以来反腐败的经验教训表明，主要领导干部这一“关键少数”是重点人群，权力比较集中的部门是重点区域，各种传统节日是重点时间。最后是要加快推进和完善监察机制。2018年3月20日，第十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》，实现了政策反腐向制度反腐的转变，代表着我国监察体制改革进入到一个新的阶段。“让权力在阳光下运行”是中国共产党对权力运行规律的新认识、新发展，是对马克思主义执政理论的重要继承和创新。

（三）构建权力运行新秩序

回顾中国共产党带领全国人民取得革命胜利和进行社会主义建设的历史，我们看到：在革命战争年代，权力的合法性及其权威性主要来源于所取得的革命业绩；计划经济时期，权力的合法性和权威性更多地体现为权力管制，权力运行具有较浓的“威权”色彩；市场经济阶段，与前两个阶段的一元化特点不同，随着市场力量和民主监督力量的增强，权力主体开始体现为多元化趋势。概括来说，市场经济的逐步完善与社会组织的迅速发展，对党和政府提出了新的更高要求，要求传统政府的地位和角色实现现代转换。

历史证明，国家权力是个人权利的保护神，又是个人权力最危险的侵害者。因为，“一切有权力的人都容易滥用权力”［8］。具体到权力运行层面，在全面从严治党背景下，构建权力运行新秩序要解决好以下几个问题。其一，在权力获取渠道上，要强调提高执政能力与人民认同。国家的一切权力属于人民，国家的一切权力行使必须得到人民的认可，这是公共权力合法性的唯一来源。其二，在权力的获得方式上，要坚持“人民授权”和“公正获权”两个基本原则。在获取权力的过程中，首先要坚持“人民授权”，这是第一位的；其次要坚持平等竞争和公开选拔的原则，要保障凭能力获取权力，而不是凭特权取得权力。其三，权力的运行方式必须体现公共理念，而不能走向公权力的异化。因为党和政府行使的权力属于公共权力，配置与动用的资源属于公共资源，权力意志属于公共意志，代表与维护的利益是广大人民群众的公共利益，其服务行为属于公共服务，其目的是通过整合与凝聚，配置与运用好公共资源，实现各种合法利益集团的共生共进，最终建立起和谐的社会秩序［9］。其四，在权力的行使方向上要坚持人民主体方向。公共权力来自个人权利的让渡，公权力的行使目的也只能是保障人民的利益。坚持人民主体方向，意味着要把人民的根本利益放在首位，体现人民当家做主的历史地位，实现我们党立党为公、执政为民的理念。