权力清单制度的理论缘起、现实实践与政策建议

毛 戎常 城

（新乡学院a.土木工程与建筑学院；b.马克思主义学院，河南 新乡453003）

权力清单制度主要是将政府的各项行政权力，包括种类、数量、边界、运作等以目录清单的形式公之于众，其本质和目的是规范行政主体的行政权力，将权力置于阳光之下。权力清单制度的推行，是党的十八大以来全面深化改革的一项重要举措，也是贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，创建人民满意的政府的具体行动。本文首先梳理中国权力清单制度的理论缘起及其现实实践，然后在此基础之上提出相关建议。

一、中国权力清单制度的理论缘起

任何制度都有其理论基础。权力清单制度理论发轫于西方，从发展脉络来看，廉价政府理论开创了权力清单制度的逻辑起点，有限政府理论奠定了权力清单制度的理论基础。

最早提出廉价政府理论的学者是英国人洛克。洛克生于17世纪30年代，是著名的政治思想家、哲学家。在他的传世之作《政府论》虽然没有明确提及廉价政府理论，但在论述到公民私人财产与政府经费关系时指出，“人们联合成为政府和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是保护他们的财产”，“政府没有巨大的经费就不能维持，凡享受保护的人都应该从他的产业中支出他的一份来维持政府”［1］。洛克主张政府课税，必须得到纳税人的准许，如果依仗手中的权力而非得到纳税人的批准，那就破坏了成立政府的目的。美国人潘恩认为，政府保障公民基本权利只是最基本要求，用最少的税收办最多的事情，创造出最大效益，才是英明的政府。“任何即使是看起来能保障我们安全的形式，只要是代价最小和得益最大，那就是我们一切人都愿意接受的”［2］。亚当·斯密、马丁·路德等亦先后从各自的角度探讨了廉价政府理论。亚当·斯密主张政府应该类似于“商品”，需要做到“物美”而“价廉”。马丁·路德则提出创办廉价教会、廉价政府。真正将廉价政府理论发挥到极致的是马克思，“马克思批判地继承了西方古典自由主义关于廉价政府建设的思想，在总结巴黎公社实践经验的基础上，提出廉价政府必须是人民的、负责的、低成本的和节约型的政府”［3］。

洛克不仅是廉价政府理论的创始人，也奠定了有限政府理论的思想基础，第一次对有限政府理论展开了系统阐释。洛克在《政府论》中对有限政府的内在设置、外在约束以及政府权力的约束体制等多方面展开了阐释，“对政府权力进行限制的同时，还应该提示有限政府不是权力被紧紧限制的弱政府，政府应该保留必要的权力，才能有效发挥政府为公众谋福利的功能”［4］。限制，但必须保留基本的职能，可谓是洛克有限政府理论的核心与本质。有限政府理论与保守主义思想息息相关，保守主义主张有限政府，而激进主义则喜爱不受限制的政府。孟德斯鸠对有限政府理论亦作出了重要贡献，他的三权分立学说是对有限政府理论的丰富和完善，他认为，“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了。如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。如果同一个人或是由重要人物、贵族或平民组成的同一个机关行使这三种权力，则一切便都完了”［5］。不得不说，有限政府理论还对现实政治影响深刻。从世界近现代史的发展变迁来看，西方国家的政治制度基本上都采用了有限政府理论。

需要指出，权力清单制度理论虽然发轫于西方，但是这一制度在中国的实践并非完全照搬西方理论，它是西方理论与中国具体国情相结合的产物。经过十几年的实践，中国学者进一步拓展了权力清单制度的理论维度，为该理论的发展创新提供了中国智慧。

二、中国权力清单制度的现实实践

权力清单制度在中国的实践，肇始于2005年，先由地方“试水”，然后再在中央政府的强力推行下在地方普及。

2004年，河北省原对外贸易和经济合作厅副厅长兼河北省机电产品进出口办公室主任李友灿贪腐受贿一案震惊全国。李友灿利用其手中权力，将河北省汽车进口配额通过河北汽车（集团）有限公司转让提供给北京森华创业汽车贸易有限公司总经理丁宁。2001年8月至2003年4月，李友灿利用1249个汽车配额非法牟利现金4723万元人民币。另外，李友灿还向唐山冀东机电设备公司索贿高尔夫轿车一辆。鉴于受贿数额特别巨大，李友灿一审被判处死刑，剥夺政治权利终身，并被没收个人全部财产。李友灿为何能够在不到两年的时间疯狂聚敛巨额财富？权力，是其中最重要的因素。从程序来看，河北省汽车进口配额指标是由领导班子集体研究，但实际上，真正的决定权完全掌握在省机电办主任李友灿之手，“李友灿说给哪个企业就给哪个企业，说给多少就给多少。集体研究流于形式，实际变成了李友灿的‘一言堂’”［6］。

李友灿一案对河北省委产生了深刻影响，经深思熟虑，2005年河北省委决定率先在国土资源厅、商务厅及邯郸市试点并推行权力清单制度。权力清单制度开始在中国生根发芽。在河北省委的推动下，邯郸市成为中国实践权力清单制度的第一个城市。2005年4月，邯郸市经过三轮审核，涉及70余个部门，推出合计2515项权力的清单目录，一时成为全国的焦点。邯郸市的做法，不仅是河北省在反思李友灿腐败案的基础上探索打造阳光政府的重要举措，而且还是邯郸城市发展的客观需求。除了制定一个整体的市政府权力清单，邯郸市还别出心裁地制定出中国首份市长权力清单，而且编撰了权力运行的流程图。

权力清单制度始自地方，能够在中国实现普及则缘自中央政府由上而下的推动。2013年和2014年，党的十八届三中和四中全会连续两次提到权力清单制度。党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，深化改革涉及15个领域，60项具体改革，其中明确指出应强化权力运行制约和监督体系。2014年至2017年，习近平总书记主持中央全面深化改革领导小组召开38次会议，审议及审议通过200多份重要文件，涉及改革的各个领域。为了贯彻中共十八届三中、四中全会提出的“推行政府权力清单制度”的改革任务，自2014年开始，多个地方政府遵循“清权、减权、制权、晒权”等程序建立起较为详细的责任清单目录，甚至创建了相关数据库。部分省级部门大幅削减行政职权，削减幅度竟达50%，对于职责交叉的权力进行明确分工，进一步厘清职责。2016年1月29日，《人民日报》刊文指出全国省级政府部门权力清单全部公布。至此，中国权力清单制度建设初步完成。

三、中国权力清单制度发展的政策建议

权力清单制度自2005年探索实践以来，积累了不少有益经验，中央还出台了相应的指导意见。但是，它作为新生事物，还处于成长阶段。笔者不揣浅陋，现就这一制度的发展建设提出以下建议。

首先，权力清单制度建设需与新时代的宏观背景紧密相系。新制度建设若想拥有生命力，必须妥善处理好局部与整体之间的关系。权力清单制度建设发展，需要深刻领悟党的十九大精神，符合新时代的时代要求，积极贯彻全面深化改革的具体举措，以政府职能转变为中心构建政府权力清单制度，实现权力在阳光下运行。

其次，权力清单制度建设亟待补齐相关的法律制度短板。依法治国是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容，是全面建成小康社会的基本路径。由于缺乏配套法律法规建设，制度很容易变形走样，违背初衷。权力清单制度建设，应该法律先行，不仅要将权力清单制度纳入到地方法规之中，充分体现人民的意志，还需丰富完善相关制度，保证政府能够有法可依，进而做到有法必依。

再次，权力清单制度建设应加强对政府违法违规行为的监察与追责。权力清单制度出台之后，如若政府出现违规行为如何处理？同时，如何规避政府既是规则制定者又是规则执行者的角色尴尬？这就需要在权力清单制度构建的过程中完善、健全对政府行为的监察和追责。没有严格的问责机制，权力清单很可能沦为一纸空文。为了实现这一目的，可尝试将权力清单制度内嵌于地方的协商式民主政治建设，与协商式民主建设工作形成有机联动。