政党治理视角下十八大以来的党内集中教育活动

●侯赞华

党内集中教育活动是中国共产党加强自身建设的优良传统和提高党的创造力、凝聚力、战斗力的重要方式。在政党治理的视角下，党内集中教育活动是中国共产党进行政党治理的有效实践。本文运用政党治理理论考察十八大以来的党内集中教育活动，以期为中国国家治理体系和治理能力现代化研究提供一个有益的分析视角。

进入21世纪以来，伴随着治理理论在中国的传播，治理理论被引入到政党政治的研究领域，形成了政党治理理论。特别是2013年中国共产党十八届三中全会以来，在国家治理体系和治理能力现代化的背景之下，政党治理成为国家治理的重要研究领域。基于政党治理与国家治理、政府治理和社会治理之间的区别考虑，本文以政党内部作为政党治理的场域，将政党治理界定为政党内部的治理活动与过程。

一、十八大以来的党内集中教育活动：中国政党治理的创新发展

以中国共产党为主导的政党治理，是中国政党治理的显著特点和中国国家治理体系的核心要件。中国共产党自成立之日起就高度重视政党治理，坚持“党要管党、全面从严治党”，逐步构建起了政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设、制度建设和反腐倡廉建设“七位一体”的治理模式。党内集中教育活动是中国共产党针对中国革命、建设和改革过程中的具体形势和自身发展状况，有计划、有组织地在全党集中一段时间开展的学习教育实践活动。十八大以来，中国共产党陆续开展了党的群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育、“两学一做”学习教育，创新和发展了中国政党治理的理论与实践。

（一）活动理念：确立党内教育科学化理念

十八大以来的党内集中教育活动确立了党内教育科学化的理念，从而使这一活动本身呈现出明显的科学性特征。从党内集中教育活动的具体操作环节来看，首先，科学限定教育活动的时间、范围和内容。在教育活动的开展时间上，活动之初就明确了时间期限。比如将党的群众路线教育实践活动的时长限定为2013年7月至2014年7月，历时一年，不仅符合教育规律，也增强了活动进程的可控性；在教育活动的范围上，基本限定在政党内部，以党员为主体，以县处级以上干部为重点，明确教育活动的覆盖范围和具体对象；在活动内容上，主要根据政党当时所面临的形势与任务，围绕当时的中心工作，确定活动的主题和需要重点解决的问题。其次，加强组织协调，将普遍要求和分类指导相结合。中央在部署安排集中教育活动时，既有针对党的各级组织和全体党员提出的共性要求，又具体结合不同层次和行业党组织、党员自身的特点、活动的不同阶段等进行分类指导，充分考虑到各种差异性，提出适合各自特点的目标要求和办法措施，提高了治理的针对性和有效性。另外，更加注重制度建设，以制度建设巩固政党治理绩效。十八大以来的党内集中教育活动更加注重建章立制，强调要结合政党治理、解决现实问题和活动中产生的治理创新实践等，废止和修订不适用的制度，制定新的制度，以制度建设强化治党效果。如在党的群众路线教育实践活动中，建立并出台了包括接待制度、待遇制度、会议活动制度、干部联系群众制度、经费管理制度等一系列具体而明确的制度要求，推动了党内集中教育活动长效机制的构建，提高了政党治理的科学化、规范化和法治化，促进了政党治理能力与水平的提升。

（二）活动目的：以党内集中教育活动强化党员的政治认同

党员政治认同是指党员在政治生活中从思想和情感上对政党的归属感，具体表现为党员对政党的身份认同和对政党的价值理念等的认可、接受并自觉遵循。政治认同是把党员凝聚在一起的重要力量，是政党具有凝聚力和战斗力的重要保障。党内集中教育活动是增强党员对政党的认同感和归属感的重要方式。党员对党的理论的接受是一个逐步深入的过程，在这一过程中，党员首先需要了解政党的基本理念和行动方案的内容，了解其理论依据与现实依据。这就要求政党首先要对党员进行理论灌输并不断重复这一过程，形成“理论轰炸”的态势，到了一定程度，就会影响并引导被灌输者的倾向，并逐渐形成对党的理论的信仰。党内集中教育活动就是以对党员进行集中教育的方式，把党的基本理论与最新理论发展成果普及到党员之中，使党员信奉并接受党的理论，了解党在新阶段的部署安排，塑造并影响党员的个人理念，使之契合于党组织的要求。十八大以来，中国共产党形成了一系列治国理政的新理念新思想新战略，为统一全党思想，陆续开展了一系列集中教育活动，其目的就是通过这种不断自我强化的方式，阶段性地重复灌输，形成对全党的理论引导和价值渗透，持续地把马克思主义及其中国化的最新成果输出给党员，使党员认可、接受党的理论并将之作为自己的行动引领，自觉地执行党在各阶段的行动方案，以最大程度地凝聚共识，团结力量。

（三）活动逻辑：以党内集中教育活动提升政党组织的政治回应性

政党作为一个组织系统，需要不断地与外部环境进行交换，才能持续提升自我净化能力，维持组织结构的平衡。良好的政党治理是一个适应并主动回应外部环境、不断实现自我调适和更新的过程。回应性是中国共产党的优秀政治传统。在党的发展历程中，每当革命或建设行进到重要阶段、全党面临新的形势和任务、出现一些较为突出的问题时，都会通过在全党开展集中教育活动的方式，回应外部需求，进行自我调适。因此，党内集中教育活动是中国共产党面对内外要求而不断作出政治回应并进行适应性调整的过程，这是党内集中教育活动发展的历史逻辑。十八大之后，中国共产党围绕执政环境的变化及时进行适应性调适，适时地根据具体情况的变化，分别确定集中教育活动的任务和主题，明确需要解决的重点问题并做好阶段性工作分解。这种党内集中教育的方式，不仅有效回应了社会需求，成功处理了面临的各种政治社会问题，还提升了组织自身的回应性和灵活性，确保了政治合法性资源的扩充与政治秩序的平衡和再生产。

二、政党治理体系与治理能力现代化：党内集中教育活动的提升

中国政党治理的目标指向是构建中国特色的现代政党治理体系，提高政党治理能力与水平，实现政党治理的现代化。虽然十八大以来的党内集中教育活动在逐步走向制度化、规范化、科学化，但在治理体系与治理能力现代化建设方面仍存在进一步提升的空间。

（一）发展党内集中教育活动的民主性

党内集中教育活动发展到现在，更多的是中国共产党开展的一种自上而下的、单向度的治理行动与过程。党中央在集中教育活动中处于绝对主导地位，自上而下进行任务分解，形成“一级抓一级，层层抓落实”的集中教育模式。这种教育模式在维护中央权威、保证活动有效性的同时，也引发了党员各项民主权利如何更好地实现、如何提高治理的民主性等一些问题。政党治理的经验已经表明，民主是现代政党治理的重要基石。党员是党内集中教育活动的主体，在党内集中教育活动中，尊重党员的主体地位，不仅是发展党内民主的体现和要求，更是现代政党治理的题中应有之义。因此在党内集中教育活动中，首先，要进一步尊重党员的主体地位，优化党员、各级组织及干部和领袖的权利关系，发展党内民主，保障落实与充分实现党员的各项民主权利，不断增强党员对自身角色与身份的认同，使党员在党内生活中真正发挥主体作用。其次，调动党员的参与热情，把促进党员的自我发展作为教育活动的重要目标，使党员真正从活动中受到教育、得到收益、提高自身。在教育活动的过程中，要重视提高党员的知识、能力和素质，让其感到参与活动的“有用性”，感受到自我发展的乐趣，以增强教育活动的内生动力。否则，如果只有空洞的口号和简单的说教，教育对象就会失去参与的主动性和积极性而陷入被动参与，就会使活动缺乏有效开展的动力，更谈不上取得良好的效果。另外，要增强政党治理的互动性，构建沟通交流的平台与载体，推动和加强党内各级党组织之间、各级领导与普通党员之间的互动交流，提高政党内部的互动性，以交流信息、沟通情感、共享资源，使党内集中教育活动在民主的道路上不断提高与深入。

（二）增强党内集中教育活动的制度理性

制度体系和制度的理性化建设是政党治理体系现代化构建过程之中的关键环节和重要内容，它在一定程度上甚至决定政党治理方向、结构和绩效。首先，作为中国政党治理体系的核心主体和建构中国政治格局的内生性力量，中国共产党具有制度供给的重要任务。这就要求中国共产党在构建党内集中教育活动制度体系的过程中，一方面要运用科学的执政理念和执政方式，适应政党治理体系现代化的现实需要，改革各种不适应实践要求的制度法规和体制机制；另一方面，完善党内集中教育体制机制，出台一系列新的制度法规，加快构建科学的党内集中教育活动制度体系和体制机制，为党内集中教育活动提供完备的法律依据和科学的治理规则。其次，注重党内集中教育活动法规制度同党内其他法规制度和国家法律法规之间的有效衔接。加快构建包括领导制度、组织制度、监督制度、绩效考核制度等在内的党内集中教育活动制度体系，推进党内集中教育活动的规范化。最后，强化制度规则意识，有效塑造制度的权威性和严肃性，增强制度的执行力，将制度优势最大限度地转化为实际治理效能，使集中教育活动的所有环节都体现出法律的至高无上性，确保法治原则成为集中教育活动的行为准则和实现机制，提高政党治理的科学性、规范性和理性化程度。

（三）提高党内集中教育活动的有效性

政党治理要求政党要重视自身的有效治理问题，要将成本和收益作为衡量治理绩效的重要标准。所谓有效治理就是指政党在治理的过程中投入少而成效多并取得了持久、深远的治理效果。虽然党内集中教育活动本身具有活动效力有限性的特征，即中国共产党中央层面在布置党内集中教育活动的时候，在开展初衷与预期目标中就已经明确表明，党内存在的问题不能寄希望于一次集中教育活动的开展。如在十八大之后开展的党的群众路线教育实践活动开展初期，习近平同志就坦言：“这次活动为时一年，具体到一个单位也就3个月，不能要求一下子就把党内存在的所有矛盾和问题都解决了。”但即便如此，在社会主义市场经济体制下，党内集中教育活动作为中国共产党进行政党治理的重要途径，具有重要的经济学意义，即要使党内集中教育活动持续开展，就要有投入与产出的考虑，就要注重教育活动的有效性和活动绩效的取得。在当前的党内集中教育活动中，以文件执行文件、以会议落实会议的现象仍然比较突出，形式主义、官僚主义仍一定程度上存在并成为增加成本的重要因素。因此，在党内集中教育活动过程中，一方面，要注重树立“成本意识”，充分调配并善于掌握和运用教育对象需要的各种资源，注意评估消耗与收益，以最少的投入获取最大的产出。另一方面，要充分利用技术型政党治理模式和电子党务快速生成的契机，大力运用现代信息网络技术，推进党内集中教育的技术现代化，构建线上与线下的二维沟通协商平台，提高党员参与集中教育活动和党务管理的积极性、主动性和创造性，有效整合集中教育活动的各类信息资源，减少活动资源的消耗与浪费，以降低活动成本，提高活动绩效。

政党治理是国家治理体系的重要组成部分，政党治理体系和治理能力的现代化直接影响国家治理体系和治理能力的现代化，没有政党治理的现代化就谈不上国家治理体系和治理能力的现代化。开展党内集中教育活动，必然要以实现治理体系与治理能力现代化为目标，大力构建中国特色的现代政党治理体系，提高政党治理能力与水平，以实现中国共产党政党治理的现代转型。