中国特色社会主义法治建设的逻辑起点：学习习近平总书记关于“党法关系”的重要论述及其思考

●温 聪

党的十九大报告强调：“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面。”党法关系的问题关系到党的领导地位和社会主义法治的权威，是依法治国的核心问题，是中国特色社会主义法治建设的逻辑起点。习近平同志坚持和发展了马克思主义关于党法关系的理论，在总结长期以来党法关系的历史经验教训、立足依法治国和制度治党实践的基础上，围绕认清党法关系问题的性质、站稳党法关系问题的立场、处理党法关系问题的关键三个方面对党法关系的问题进行了深入阐述，从逻辑上理顺了党的领导与社会主义法治的关系。

一、认清党法关系问题的性质：“党和法的关系是政治和法治关系的集中反映”

理顺党的领导和社会主义法治的关系，首先要明确党法关系问题的性质。习近平同志强调：“党和法的关系是—个根本问题，处理得好，则法治兴、党兴、国家兴；处理得不好，则法治衰、党衰、国家衰。”长期以来，在我国社会主义民主法治建设的过程中，关于党法关系的问题一直都是理论争论的热点。特别是社会上关于“党大还是法大”的种种争论莫衷一是。一些人认为，党是领导一切的，当然也包括宪法和法律，过分强调法治作用会削弱党的领导，影响党的执政地位；一些人认为，在一个现代民主国家中，宪法和法律具有至高权威，包括中国共产党在内的任何组织和个人都不能超越宪法和法律，过分强化党的领导会阻碍中国的民主法治建设进程。还有一些“网络大V”、“公知”借机炒作，说什么“党法不能两立”、要“把党关进法的笼子”，从而混淆视听，其真正用意是否定党的领导，乃至否定社会主义制度。“一个政党执政，最怕的是在重大问题上态度不坚定，结果社会上对有关问题沸沸扬扬、莫衷一是，别有用心的人趁机煽风点火、蛊惑搅和，最终没有不出事的！”对于“党大还是法大”这个似是而非的问题，习近平同志旗帜鲜明地指出：“‘党大还是法大’是一个政治陷阱，是一个伪命题。”这一判断从根本上为“党大还是法大”的问题定了性，为长期以来喋喋不休的争论画上了休止符。

当然，强调“党大还是法大”是一个伪命题，不是为了淡化问题、逃避问题，而是直面问题、解决问题，引导大家正确认识党法关系的性质。“对这个问题，我们不能含糊其辞、语焉不详，要明确予以回答”。习近平同志认为，一些党员领导干部缺乏基本的法治观念，做决策办事情不能依法依规，甚至存在以言代法、以权压法、徇私枉法的现象，把党和人民赋予的权力作为自己胡作非为的挡箭牌，才使社会上一些群众产生“党大还是法大”的疑问。对此，他明确指出，说“党大还是法大”的问题不存在，是针对党的执政地位和领导地位、把党作为一个执政的整体而言的，但是对于每个具体的党组织和党员领导干部而言，必须无条件地恪守宪法法律，“就不能以党自居，就不能把党的领导作为个人以言代法、以权压法、徇私枉法的挡箭牌”。在党委议事决策的过程中也要划清党法关系的界限，不能以党代法，“我们有些事情要提交党委把握，但这种把握不是私情插手，不是包庇性的插手，而是一种政治性、程序性、职责性的把握”。实际上，相对于“党大还是法大”的问题，“权大还是法大”才是人民群众所真正所关注的核心。对此，习近平同志深刻指出：“权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民。”他要求各级党政组织和党员领导干部必须要正确认识到，手中的权力是党和人民赋予的，必须把权力关进制度的笼子，在法治的轨道上行使权力，从而彻底解决“权大还是法大”这一真命题，破除“党大还是法大”这一伪命题。

既然“党大还是法大”是一个伪命题，那么党法关系的实质到底是什么呢？党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）强调：“党的领导是中国特色社会主义最根本的特征，是社会主义法治最根本的保证。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。”这一论断从根本上抓住了党法关系的要害。在此基础上，习近平同志从法治与政治的关系角度进一步说明了党法关系的性质。他认为，一国的法治文明总是一定政治意志的反映，受到特定政治意识形态的影响，公法领域内的争论只是政治争论的延伸，党法关系实质上是政治和法治关系的集中反映，没有脱离政治的法治，“每一种法治形态背后都有一套政治理论，每一种法治模式当中都有一种政治逻辑，每一条法治道路底下都有一种政治立场”。中国的法治建设具有自身独特的历史条件和社会特点，如果按照西方法治建设的惯性思维来思考中国的政治与法治关系问题，难免会形成路径依赖，进而产生水土不服的情况。因此，我们不能简单地套用西方的政治思维和法治模式，而是要坚持走中国特色社会主义道路，探索适合中国国情的、具有中国特色的社会主义法治理论、制度与文化。对此，习近平同志进一步强调：“我们要坚持的中国特色社会主义法治道路，本质上是中国特色社会主义道路在法治领域的具体体现；我们要发展的中国特色社会主义法治理论，本质上是中国特色社会主义理论体系在法治问题上的理论成果；我们要建设的中国特色社会主义法治体系，本质上是中国特色社会主义制度的法律表现形式。”这一论断从中国特色社会主义的视域下探讨了法治建设中国化的问题，为从根本上认识具有中国特色的党法关系提供了坚实的理论基础。

二、站稳党法关系问题的立场：“社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治”

美国著名政治学家萨缪尔·亨廷顿认为，一个国家，特别是一个身处现代转型期的国家，面对复杂而艰巨的任务，必须有一个强有力的权威存在，否则将会出现“帆众而锚缺”的状况。“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。与西方资本主义代议制不同，中国共产党的领导是从长期以来的革命斗争中逐步确立起来的，坚持中国共产党领导是中国特色社会主义的最本质特征。在这种特殊的历史渊源和政治背景下，充当“权威”的重任毫无疑问地落在了中国共产党的肩上，对中国法治建设的领导当然也不例外。法治中国的构建是一条崎岖而又漫长的道路，必须强化党的权威地位，形成“政党为中心的法治模式”。同时，政党权威的保证和领导作用的发挥又要求党必须要依靠社会主义法治，通过制度治党完成自身的“法治化”进程，提高党的建设法治化水平。对此，习近平同志一针见血地指出：“坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有之义；党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。”

一方面，社会主义法治必须坚持党的领导。古人云：“有道以统之，法虽少，足以化矣；无道以行之，法虽众，足以乱矣。”对于中国特色社会主义法治建设来说，这个“道”就是要坚持中国共产党的领导，始终确保中国共产党在中国特色社会主义法治建设中的权威地位。正如习近平同志所说，全面推进依法治国能否有效实施，“最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力，具体讲就是要坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论。”首先，党的领导确保社会主义法治建设的根本性质。我国宪法明确规定了社会主义制度是我国的根本制度，强调中国共产党领导是中国特色社会主义的最本质特征。社会主义法治首先姓“社”，只有高举中国特色社会主义旗帜，坚持中国共产党的领导，才能始终保持中国特色社会主义法治建设的社会主义性质。正如习近平同志所强调：“我们必须牢记，党的领导是中国特色社会主义法治之魂，是我们的法治同西方资本主义国家的法治最大的区别。离开了中国共产党的领导，中国特色社会主义法治体系、社会主义法治国家就建不起来。”其次，党的领导确保社会主义法治建设的根本方向。法是统治阶级共同意志的体现，社会主义法治建设必须保障人民基本权利，保证人民当家作主，以实现人民的共同意志和根本利益，这是社会主义法治建设的根本方向。中国共产党始终贯彻全心全意为人民服务的根本宗旨，以实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益为目的，决定了其能够在坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一中始终确保社会主义法治建设的根本方向。最后，党的领导确保社会主义法治建设的目标实现。社会主义法治建设是一个系统而庞大的工程，如果没有一个强有力的领导权威，建设社会主义法治体系和法治国家的目标则不可能实现。中国共产党在国家政治生活中处于纵览全局、协调各方的领导核心地位，具有强大的思想优势、理论优势、政治优势、组织优势，决定了其有能力通过全面推进依法治国带领中国人民实现中国特色社会主义法治建设的基本目标。必须清醒地看到，习近平总书记关于“社会主义法治必须坚持党的领导”论述实质上阐明了中国法治建设的领导主体和根本动力的问题，是中国法治的首要规范和理论基点。在中国特色社会主义法治建设的道路上，任何关于法治建设的问题都必须从中国共产党法治领导的基础地位出发，否则将不可避免地染上“脱离中国实际政治形势的幼稚病”。

另一方面，党的领导必须始终依靠社会主义法治。如果说“社会主义法治必须坚持党的领导”是我们党长久以来的一贯立场，那么“党的领导必须依靠社会主义法治”则是习近平同志首次提出的重大命题，这就“从根本上找到了转变和改善党的领导方式和执政方式的路径”。法治是当今世界政治文明的充分体现，是人类社会发展的必然规律，是国家治理现代化的核心要素，“如果脱离法治，国家治理将会失序，国家和社会的稳定将难以维系，执政地位将难以维持”。法治强调发挥人民在国家治理中的主体作用，通过将人民共同意志上升为宪法法律以实现良法善治，这契合了马克思主义政党的本质属性，是确保中国共产党长期执政的根本保证。在此意义上，习近平同志强调：“我国是一个有十三亿多人口的大国，地域辽阔，民族众多，国情复杂。我们党在这样一个大国执政，要保证国家统一、法制统一、政令统一、市场统一，要实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，都需要秉持法律这个准绳、用好法治这个方式。”法治是当今世界政治文明的充分体现，是国家治理现代化的核心要素，“如果脱离法治，国家治理将会失序，国家和社会的稳定将难以维系，执政地位将难以维持”。因此，党的领导必须依靠社会主义法治，这既是顺应世界历史潮流、遵循执政规律的客观要求，也是党始终赢得人民拥护、确保长期执政的根本保证。党的领导必须依靠社会主义法治，具体来说就是要依靠社会主义法治巩固党的执政地位，在宪法明确党的全面领导地位的基础上，通过国家法律及党内法规等多种规范形式进一步细化和完善关于党的领导的制度体系，为党的长期执政、合法执政提供规范化、常态化的制度保障；依靠社会主义法治完成党的执政使命，以中国特色社会主义法治建设推进国家治理体系和治理能力现代化，充分发挥法治总揽“四个全面”战略布局、对建设社会主义现代化强国和实现中华民族伟大复兴的引领和保障作用；依靠社会主义法治改善党的执政方式，彻底摒弃“人治”的惯性思维和习惯做法，将法治作为党治国理政的基本方式，“以法治的理念、法治的体制、法治的程序开展工作，推进依法执政制度化、规范化、程序化”，不断实现依法治国、依法执政、依法行政的有机统一。

处理好党的领导和社会主义法治的关系，最根本的就是要把握党的领导与社会主义法治的一致性，把两者统一于中国特色社会主义法治建设的实践中，做到“党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法”。具体来说，就是要在坚持依法执政的前提下做到“三个统一”与“四个善于”，同时，“依法执政，既要求党根据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”。把握党的领导与社会主义法治的一致性，还必须将法治的理念、思维、方式、方法融入管党治党实践中，通过制度治党推进党内治理的法治化进程，以党内治理的法治化引领和带动国家治理的法治化，充分实现依法治国、依法执政、依规治党的有机统一。

三、处理党法关系问题的关键：“努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局”

党内法规与国家法律是基于政党和国家的两套规则，两者既统一于中国特色社会主义法治体系，又有着不同的适用范围、调整对象和规范效力，在中国特色社会主义法治建设的进程中共同发挥着非常重要的作用。如何正确认识两者之间的关系，促进党内法规和国家法律间的相互衔接和协调，是党法关系面临的一个关键问题。习近平同志认为，在社会主义法治建设的进程中，国家法律和党内法规都发挥着不可或缺的互补作用，他强调：“在我们国家，法律是对全体公民的要求，党内法规制度是对全体党员的要求，而且很多地方比法律的要求更严格。我们党是先锋队，对党员的要求应该更严。全面推进依法治国，必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。”对此，应当从以下几个方面来理解。

首先，党内法规与国家法律统一于中国特色社会主义法治体系。十八届四中全会《决定》强调要“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系”，从而将党内法规制度体系纳入中国特色社会主义法治体系的范围。可以看到，国家法律和党内法规共存于中国特色社会主义法治体系之中，在根本价值取向上存在一致性。实际上，党制定党内法规，调整党内关系、规范党内生活，为党组织和党员提供行为遵循，目的是让党更好地为人民服务；党又领导人民制定宪法和法律，调整社会关系、规范社会秩序，为公民、法人和其他组织提供活动依据，目的是让人民生活更美好。因此，无论是党章、党内法规还是宪法、国家法律，都是党的路线方针政策的规范化、制度化和具体化，体现了党的意志和人民意愿的统一。在此意义上，习近平同志强调：“新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政”，“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义国家的有力保障”，充分体现了党内法规和国家法律的内在统一性。

其次，党内法规严于国家法律。在适用范围上，国家法律是一种普适性、基础性的规范体系，适用于包括党员、党组织在内的全体公民、法人和社会组织。而党内法规作为一种特殊性、相对性的规范体系，其对象仅限于中国共产党的党员和党组织，目的是规范党员和党组织行为，维护党的组织性、先进性、纯洁性。从标准尺度来看，作为规范执政党行为的体系，党的先锋队性质、党的执政使命、党员的先进性要求，都决定了党内法规比国家法律的标准要高、要求要严。习近平同志强调：“要坚持纪严于法、纪在法前，实现纪法分开”，不能“把公民不能违反的法律底线作为党组织和党员的纪律底线，降低了对党员的要求”，最后造成“违纪只是小节、违法才去处理”“要么是好同志、要么是阶下囚”的不良后果。他还指出：“修订党纪处分条例，要体现党规党纪严于国家法律的要求，突出党纪特色。重点对违反党的政治纪律、组织纪律、财经纪律、工作纪律和生活纪律的行为作出处分规定。”当然，这并不是说党内法规可以突破国家法律的规定，而是要在符合国家法律的前提下作出更严的规定，“不是说不要法了，而是法早就在挺着了、立着了”。因此，对于普通群众来说是“法无规定即可为”，对于党员干部来说还要“纪有规定不可为”。正如习近平同志所强调：“党章等党规对党员的要求比法律要求更高，党员不仅要严格遵守法律法规，而且要严格遵守党章等党规，对自己提出更高要求。”这实际上就要求各级党组织和党员要“把纪律和规矩挺在法律前面”，只有始终不越党纪的红线，才能确保不越国法的底线。

最后，注重党内法规和国家法律的衔接和协调。“没有连接的制度是死的制度，是没有灵魂的制度，是不能运行的制度。有机连接是制度的灵魂”。统一于中国特色社会主义法治体系中的党内法规与国家法律理应相互衔接、协调一致，共同构成组织严密的制度体系，以保证整个法治体系的有效运转。然而党内法规和国家法律之间还存在着边界模糊、权限不清、缺乏联动、法条冲突等不协调、不衔接、不一致等问题。对此，习近平同志指出：“要完善党内法规制定体制机制，注重党内法规同国家法律的衔接与协调”，并将此作为加强党内法规制度建设的具体要求写入了十八届四中全会《决定》。要实现党内法规和国家法律的衔接和协调，一是要加强党对立法工作的领导，及时将党的意志通过法定程序上升为国家意志；二是要坚持以“宪法为上、党章为本”作为党内法规制定的基本原则，“保证党内法规体现宪法和法律的精神和要求”；三是要做好党内法规的清理工作，建立党内法规的内部审查机制，重点解决党内法规和国家法律不协调、不衔接、不一致的问题，从而确保党内法规体系与中国特色法律体系这两个规范体系自洽周延、不相抵触，实现内在统一。