推进基层公共法律服务体系建设面临的突出问题及对策建议——以湖北省利川市为例

●朱剑慧 伍 艳 肖文辉

党的十九大报告指出，要加强预防和化解社会矛盾机制建设，正确处理人民内部矛盾。湖北省恩施州利川市如何以人民调解、法律援助的优势带动法律公共服务整体发展，因地制宜地推进公共法律服务体系建设，是全面依法治市亟待解决的重大问题。为此，我们在利川市范围内进行了调研，总结和梳理建立健全市乡村（社）三级公共法律服务体系存在的问题，并在此基础上提出有针对性的对策建议。

一、推进基层公共法律服务体系建设存在的突出问题

1.公共法律服务体系建设统揽作用发挥不充分

一是公共法律服务体系硬件建设刚起步。市级公共法律服务中心建设正在进行，乡镇也只有柏杨坝建起了公共法律服务站，村（社区）公共法律服务室建设还没起步，与恩施州先进市县相比，利川市在市乡村三级服务体系建设方面比较滞后，与其在全州中的重要地位与作用不相符合。由于利川市乡镇很多农村山高路远、交通不便，乡镇与村社两级公共法律服务中心建设远远不能满足人民群众的需要。尽管制定了市直单位与乡镇的法治建设绩效考核标准，但有些考核指标难以落地，也还未上升到公共法律服务体系建设的高度，而且各地对公共法律服务建设的重视程度不一。

二是公共法律服务体系建设保障力度不够。推进公共法律服务体系建设，离不开人、财、物等方面的必要保障。目前利川市尚未对这些重要的保障问题进行深入研究，对个别公共法律服务的财政支出与公共法律服务体系建设的要求差距较明显。从政府购买服务来看，利川市乡镇法律顾问团一年预算为150万元，乡镇再出一点来解决乡村法律顾问费用问题，尽管在全州处于较高水平，但法律顾问事项较多、要求较高，律师积极性不高，导致乡镇法律顾问团缺少知名律师。

三是公共法律服务体系建设推进速度不够。由于缺乏公共法律服务体系建设规划、部署、督查、考核和激励机制，利川市公共法律服务体系建设工作还处在起步阶段，司法行政部门基本上处于“单兵作战”的境地，效果不佳。从法治建设绩效考核标准的实践操作来看，也存在检查的工作人员不懂公共法律服务、打关系分导致打分不平衡的情况，对推进法治建设的促进作用难以彰显。

2.公共法律服务的工作体系不健全

一是缺乏覆盖乡镇的公共法律服务综合平台。各乡镇的公共法律服务资源分散在机关事业单位和社会组织，尤其集中于司法所与法律顾问团，缺乏整合调度，难以形成公共法律服务合力。利川市取得明显成效的人民调解与法律援助工作，也存在调解量大、供给不足、超负荷运转的困境，迫切需要与其他司法服务方式相配套，形成完整完善的市乡村三级公共法律服务体系。

二是缺乏贴近农村基层的公共法律服务便民“超市”。主要原因是全市乡镇（街道）司法所基本上都是“人少事多”，一般的乡镇法律顾问团有2名律师、3名社会工作者，街道办事处略多一点，能达到5名律师，但与目前日益增多的法律诉求和法律援助要求相比远远不够。中央部署的农村社区司法行政工作室建设工作在利川市尚未起步，导致基层公共法律服务平台缺乏有力的依托。

三是缺乏全市统一的公共法律服务网上平台。利川市司法行政系统建立的网站，由于管理不统一、资源不集约，制约了网上法律服务能力建设和质量、效率的提高。如何统筹市级的12348中国法网接入与平台建设等公共法律服务渠道、形成全市统一的公共法律服务网，成为一大难题。

3.公共法律服务的资源分布不均衡

一是法律服务市场供不应求。目前利川市有律师39名、基层法律服务工作者21名，需要为全市近100万市民提供法律服务。专业法律服务人员无法达到小康指标中律师万人比2.3的要求，边远乡镇农村更是少见律师足迹。

二是农村法律服务“空白地带”多。受到多种因素影响，以面向乡镇、农村为重点的基层法律服务工作者少，较多的农村地区成为法律服务资源配置的“空白地带”。乡村因为“鸡毛蒜皮”式的小事引发的邻里纠纷、打架斗殴、家庭矛盾、小偷小摸、赌博纠纷、婚姻矛盾、经济纠纷、土地流转等民事纠纷数量多、种类多，要求法律服务人员既要懂法又要明理还要懂农村社会生活，而现实生活中既懂专业又善做农村工作的法律服务人员较少，稍有不慎易导致一些小矛盾、小纠纷“小事拖大、大事拖炸”。

三是乡镇社区人民调解员队伍建设滞后。在多数乡镇特别是经济发展滞后的地方，人民调解员队伍职业化、专业化建设推进缓慢，不能完全适应依法治理、依法调解的新常态。人民调解员的培训也跟不上业务的需要，尤其是跟不上日益复杂的琐碎的农村基层社会矛盾调解的需要。要让被调解的双方或多方服气，对人民调解员的要求是相当高的。聘请的一些老党员老同志可能懂理懂情，但对法律可能就存在不了解的情况；即使懂法律，但对微信、网购等新事物又不太懂。因而打造专业化的人民调解员队伍是势在必行。

4.公共法律服务的产品不丰富

一是公共法律服务平台建设滞后。目前利川市公共法律服务工作虽然整体走在全州前列，但仍亮点不突出、特色不明显。市级公共法律服务中心、乡镇公共法律服务站、村级公共法律服务室建设仍处于起步阶段，落后于恩施与宣恩等市县。

二是法治宣传教育的覆盖面和实效性参差不齐。全民守法工作发展不平衡，部分群众学法、守法、尊法、用法的意识不强，多数乡镇的社会矛盾纠纷、违法犯罪和信访问题发生率下降的幅度不明显。农村尤其是偏远农村，村民参加集中学法的积极性不高，村干部组织难度较大；从城镇来看，城镇化建设、生态环境保护、征地拆迁中存在着利益交织。人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长，这就需要我们扩大法治宣传的覆盖面、提高法治宣传的实效性。

三是政府购买法律服务产品的投入不足。利川市虽对法律援助、人民调解、法律顾问团等公益法律服务事项给予了专项补贴，但补贴标准与市场价格差距较大，同时多数乡镇与村社法律顾问工作缺乏经费保障，难以充分调动法律服务市场主体的参与热情。如果与市场价格看齐，则政府购买的公共法律服务的财政投入不足；如果较大幅度低于市场价格，购买的公共法律服务的数量与质量又难以保证。这种二难抉择在很大程度上制约了利川市公共法律服务建设的步伐。

二、推进基层公共法律服务体系建设的几点建议

1.实现公共法律服务体系建设进入党委政府的“四个纳入”

一是纳入政府主导的公共服务体系和民生实事项目。做好市乡村三级公共法律服务体系建设，按照全省统一安排，市乡必须在年内完成建设任务，村一级公共法律服务室建设逐步铺开，3年内达到全覆盖。建成运行规范、服务均等、保障有力、群众满意的市、乡镇（街道）、村（社区）三级公共法律服务体系。

二是纳入党领导司法建设的重点规划工作议程。加快编制利川市现代法律服务业和公共法律服务体系建设的专项规划，确保工作推进科学、规范、有序。在人员编制方面加大市乡公共法律服务机构的编制支持力度与司法职业培训力度，加大案例教学，使培训贴近现实、满足需要，打造一支符合新时代社会需要的公共法律服务人员队伍。

三是纳入市财政预算和政府购买公共服务产品目录。根据经济社会发展水平，动态调整财政预算标准和政府购买价格，尽管公共法律服务的政府购买不能完全参照市场价格，但仍然需要逐步提高公共法律服务人员的薪酬福利待遇，同时增强敬业精神与奉献精神。通过分析公共法律服务体系建设的成效，在成效评估的基础上逐步减少“维稳”经费而转移到公共法律服务体系的完善上，实现信访与维稳的法治化。

四是纳入依法治市目标管理和市乡村三级领导班子年度考评体系。切实健全公共法律服务体系建设的责任机制，确保工作落地落实。将公共法律服务体系建设考核纳入市直单位与乡镇的法治建设绩效考核，并设计科学合理的考核评价指标。

2.以法律服务标准化建设公共法律服务工作的“三级平台”

一是构建三级公共法律服务工作网络。市级层面重点以法律服务市场主体为依托组建公共法律服务专家团，各乡镇（街道）以司法所为依托建立公共法律服务站，村、社区通过政府购买法律顾问和逐步建立司法行政工作室为依托形成公共法律服务窗口。三级工作网络之间通过信息化建设提供远程支持，为群众提供窗口化、综合性、一站式服务，打造法律服务“超市”。

二是构建全市统一的公共法律服务网上平台。利用信息网络连通市、乡镇（街道）、村（社区），广泛实行网上咨询、网上办理、网上审核、网上监督，向人民群众提供在线和落地公共法律服务。三级公共法律服务工作网站链接中国法网平台与政府电子政务平台。公共法律服务是一项大的系统工程，具体工作由市司法行政部门来做，由市委政法委负责领导与协调，由市监察委员会负责监督督查，由市人大常委会负责评估，并纳入每年度的人大工作报告之中。

三是法律服务平台前移。成立市级公共法律服务中心，目前已在司法局一楼开工建设，预计年内可投入使用，各个乡镇与街道办成立公共法律服务站，可设在司法所，也可进驻乡镇（街道）便民服务大厅，建立村社公共法律服务室（司法行政工作室），统一进驻村社党员服务中心。重点抓好乡镇（街道）公共法律服务站的场地建设与司法服务人员的配置，实现“一站式服务”。

3.增强政府公共法律服务产品供给的“五种能力”

一是进一步提高法律援助服务能力。加强法律援助站点建设和信息化建设，结合各地实际打造半小时、一小时“法律服务圈”。加大法律援助经费保障力度，按照省财政厅、省司法厅出台的法律援助补偿标准，市财政按每年的实际援助数量预算经费，为“应援尽援”提供保障。积极探索推行“合同制”“点援制”法律援助服务，建立多元化、可选择的法律援助供给模式，切实提高法律援助服务质量。

二是进一步提高法律咨询服务能力。加快推进利川市12348法律咨询专线的数字化、智能化改造，依托公共法律服务专家团队的智力支撑，形成覆盖全市、便捷高效的法律咨询平台，及时满足各地特别是边远地区人民群众的法律咨询需求。

三是进一步提高法治宣传能力。强化城乡公共场所及村（社区）普法阵地建设，把法治宣传纳入公共文化教育服务体系，加大中小学法治教育力度。建立媒体普法服务体系，实施公益法治广告投放计划，增加普法专栏和专题节目，并利用新媒体开展多样化的法治宣传服务。紧紧围绕推进依法治市建设，深化“法律进村”“律师三进”活动，扎实开展“依法行政示范单位”“民主法治村（社区）”“普法模范”“先进公共法律服务站”等创建活动，加强法治宣传建设。

四是进一步提高矛盾纠纷化解能力。做实矛盾纠纷层级调解工作。规范和健全各级人民调解委员会，加快推进市乡村行业性、专业性人民调解组织建设，推动调解组织向城乡社区、自然村、小区、楼院延伸，切实把握新时期矛盾纠纷的规律性，重点做好常见性、多发性的纠纷调解工作，积极参与经济社会建设领域突出的民生纠纷调解工作。

五是进一步提高公共法律服务购买能力。市乡两级应认真落实政府购买公共服务管理办法，切实将法律援助、人民调解和法律服务（法律顾问）等公共法律服务事项纳入政府购买公共服务产品目录，建立健全政府购买价格形成机制，切实保障法律素养提升工程、法律援助惠民工程、律师服务助民工程、公证服务便民工程、司法鉴定利民工程、人民调解安民工程、公共服务质量工程，最大程度满足全民法律服务需求。