共享公共服务的演进逻辑与展望空间

◎卓文昊 （厦门市竣成管理顾问有限公司，福建厦门361005）

一、供给侧视角下的共享公共服务

党的十八大报告有六个地方提到“共享”，“共享”凸显以人民为中心的理念，突出公平正义的价值取向，强调发展成果由人民共享。发展成果是一个结果性的概念，但是在实际操作中，发展成果又要从投入做起，也就是说，实现共享的过程体现起点与结果相统一的逻辑。政府履行各项职能，为社会提供各类公共产品，让人民群众共享发展成果。与政府其他职能相比较来说，政府为社会提供的公共服务，可以让人民群众更直接、更具体、更广泛地共享发展成果。公共服务特别是医疗卫生、教育、就业和社会保障等基本公共服务涉及的都是民生领域，共享公共服务契合社会主义主流价值观，满足人民群众不断增长的多元化公共服务需求。提供公共服务不但直接让人民群众共享发展成果，而且，在这个过程中人民群众提高了教育文化、医疗健康的水平，本质上也就提升了人力资本水平，进而可以提升参与社会竞争、获取收入的能力；人民群众提高了社会保障水平，降低了参与社会发展的社会风险和机会成本，减轻各种因素造成的不利影响，可以帮助人民群众特别是那些处于相对弱势的群体也能够同等地获取新的发展机会，实现参与创造与分享成果的双重机会公平。也就是说，共享公共服务的过程，既是一个发展成果的共享，也是一个发展能力的共享、发展机会的共享。以投入为起点实现结果取向，与近年来强调的供给侧命题相一致，依此形成的共享公共服务基本模式大体可分为总量供给与结构供给两种类型。

（一）增加公共服务总量供给，提高共享水平

如何才能促进民生事业发展？这就要求政府进一步转变职能，协调处理好发展公共经济与提供公共服务的关系，协调处理好经济发展与促进民生的关系，明确提升公共服务水平对经济发展的基础支撑作用。在经济快速发展的条件下，进一步加大对社会事业的投入强度，不断提高教育、文化、医疗卫生等公共服务水平。把公共服务职能放在更加重要的位置，重视公共服务的总量供给，推进公共服务供给侧改革。改变传统财政中经济建设投入占比过高的状况，深化财政管理体制改革，完善公共财政制度，加大财政在公共服务领域的投放力度，建立基本公共服务投入经费正常增长机制，强化政府在基本公共服务领域的兜底保障功能，实现公共服务与经济发展同步增长，为公共服务的可持续发展提供经费保障。加强公共服务的财政资金保障，解决公共服务供求矛盾，努力为人民群众提供充分、公平和便捷的公共服务，保障人民群众的生存发展权益。

在中央与地方财政事权和支出责任划分改革的背景下，政府特别是地方政府要严格遵行《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，明确基本公共服务的受益范围，切实履行城乡社区事务、社会治安等区域层面的基本公共服务和教育、医疗卫生、社会保障、跨区域基础设施建设等属于自身职责的基本公共服务，切实承担自身的支出责任，动态调整、依法规范、运转高效。

当然，政府是公共服务供给的基本主体，但不是单一主体，财政是公共服务供给的主要资源，但不是唯一资源。政府要拓展公共服务供给资源，破解公共服务财政资源困境，探寻公共服务多元化的供给路径，改变以往政府在公共服务领域包办的局面，寻求政府、社会和市场协同合作，从单一供给主体转向多元化的供给主体。坚持政府主导，鼓励企业和社会组织等社会力量积极参与，充分发挥社会力量参与公共服务供给的作用。

在公共服务的供给方式方面，以提升公共服务供给绩效为目标，以需求为导向，明确不同类型的公共服务需求程度差异，运用公众偏好的显示技术方法和整套的公众参与、协商和反馈机制，寻求供给与需求的良性匹配机制，转变以往“自上而下”式的工作决策机制，通过自上而下的服务供给和自下而上的需求表达相结合的过程，比较充分地了解公众需求偏好，实现精准供给，避免公共资源的浪费。理顺公共服务供给与生产的关系，坚守政府供给的底线原则，按照《“十三五”规划建议》的要求，“创新公共服务提供方式，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办;能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与”。政府要不断优化公共服务的供给方式，积极发挥市场机制的作用，降低投资准入门槛，通过引入采购招标、出售租赁、合同承包等竞争机制，鼓励各类社会组织积极参与基本公共服务。在新的领域探索用者付费机制，扩大适用范围，进一步拓展公共服务供给方式。在资金供给渠道方面，可以通过 PPP（Public-Private-Partnership，PPP）等模式的示范效应，不断探索公共服务项目投资方式的新途径，不断加强政府资本与社会资本的合作机制，在政府与市场相结合的资金投入模式上有新的作为。

（二）调整公共服务供给结构，优化共享机会

在公共服务总量供给不变的情况下，基于再分配更加注重公平的基本导向，有所侧重地调整供给方向和供给对象，同样的供给资源可以起到更好的共享效果，起到优化共享机会的作用。多年来，政府一直在强调和推行公共服务均等化，把它看成是全面建成小康社会的一个重要指标。实际上，均等化就是一种结构优化的共享公共服务。共享公共服务不仅需要理论倡导，还需要操作保障、具体落实，如何使那些发展水平能力处于劣势的人们也能有比较平等的机会享受公共服务，需要政府的制度设计。缺什么就补什么，哪一方面薄弱，就往哪一方面倾斜。均等化扩大了公共服务的覆盖面，为弱势群体提供过去没有的机会，重点关注长期以来的短板，保证社会成员不会因社会分化而掉队，缩小社会差距、优化社会结构，凸显公平正义的价值理念。

学界和政府已经达成共识，即有限的财力用在刀刃上，确保财政资金重点投放，助推共享发展。财政投入的公共服务均等化必须重点关注以下三个方面：一是改善城乡偏向。打破传统的城乡公共服务二元结构模式，缩小城乡差距，朝着建立和完善城乡一体化的公共服务保障体系不断努力。限于政府的能力，目前阶段要完全解决农村地区公共服务均衡供给问题，完整建立城乡统筹的公共产品供给模式等还是不太现实的，但是在思想上消除那些涉农的歧视性观念，在政策层面和制度层面积极出台一些操作性的具体举措，在实务层面不断扩大和提高农村居民享受公共服务的服务范围和水平，这应该是经过努力就可以做到的。二是改善区域偏向。不断缩小区划之间、省际以及同一省份不同地区之间的公共服务差距。调整财政结构，加大转移支付力度，加大对中西部地区、落后地区的财政支持。把更多财政资金投向以往公共服务薄弱的农村、少数民族地区、革命老区、贫困地区。比如，以往薄弱地区在文化公共服务的设施方面非常落后，新时期就必须在基层博物馆、图书馆、文化馆、影剧院等建设上加大投入力度。三是改善群体偏向。要关注低收入群体与高收入群体，农村居民、城镇居民与城镇职工，公职人员与普通群众，公办机构与私营企业的差异，要特别重视老年人、未成年人、农民工、残疾人、重病患者等特殊群体的公共服务权益保障。这部分人群在获取基本公共服务方面有更多的困难，是均等化实施过程中的重点服务对象，既要量力而行，又要重点保障。

二、共享经济视角下的共享公共服务

共享经济有多种解释内涵，本质上共享经济强调资源的有效利用，以不浪费、不闲置资源为基本特征，要求提高资源的使用效率，降低资源的使用成本激发资源的潜在活力。闲置资源只是名义上的资源，使用才是有效的资源。资源有自然性资源和服务性资源等多种类型，共享经济倡导不求所有、但求所用的新经济模式，更强调服务性资源在资源配置中的作用，强调使用权在资源配置中的作用。倡导在不改变投入供给情况下，改变服务的方法来提高效率。或者说，在不增量的情况下盘活已有的存量，通过改变存量来提高效率，实现尽可能多的服务。在资源开发的过程中，不仅重视自然性资源一次开发、原初性开发，还要更加重视服务性资源的二次性开发。在总量服务不变的状态下，通过挖掘整合资源，特别是挖掘整合服务性资源，每个资源使用对象都能受益，实现“正和”。服务作为一种行为方式，需要耗费资源，服务过程要受成本制约，提升服务水平要进行成本核算，如果通过成本分摊能够降低服务成本，就可能产生提升服务水平的动机和空间。降低成本有许多路径，其中，实现资源的有效整合，即使不增加资源，通过有效地开发闲置资源，每个使用者共同分担服务成本，提高分享的程度降低均摊成本，也可以实现资源绩效管理。

企业管理运用中的共享服务主要是从扩大经济规模效应，提高资源配置效率，提高服务质量，降低服务成本方面讲的。美国学者布赖恩·伯杰伦的《共享服务精要》是一本较为经典的论著，他认为：“共享服务是一种将一部分现有的经营职能（business function）集中到一个新的半自主的业务单元的合作战略。这个业务单元就像在公开市场展开竞争的企业一样，设有专门的管理结构，目的是提高效率、创造价值、节约成本以及提高对母公司内部客户的服务质量……共享服务模式本质上是关于人力、资本、时间以及公司其他资源的优化。”［1］3-11共享服务的应用范围十分广泛，推广性很强，适用于各种具体领域。共享服务可以在不改变资源总量的情况下实现互利共赢，“尽管基于共享服务模式中的业务关系可以通过并购外部企业来建立，但是共享服务的核心还是以互利的方式转变和集中现有资源”［1］3-11。根据文献分析可知，国内对共享服务的探讨始于20世纪末，2002年开始有一定的批量关注，2014年后形成真正的研究热点。关于企业管理共享服务应用的研究主要集中在企业财务共享服务方面，这一时期出版的几本著作也都是这个领域的，如2014年中国财政经济出版社出版的《财务共享服务案例集》，2016电子工业出版社出版的《中国财务共享服务中心典型案例》等。企业财务共享服务可以从现有的资源体系中剥离出来，通过各种方法将这种单项性、非核心领域的功能集中使用，实现资源优化，降低使用成本。目前，国内研究状况、研究重点从一个侧面证明了布赖恩·伯杰伦的观点。

共享经济视角下的共享公共服务也有两种类型：

（一）C2C（Consumer to Consumer）的共享类型

在市场领域，Airbnb和顺风车是比较典型的代表。在公共服务领域，这种案例也很多。加大公共服务设施的开放力度，不断提升共享水平，国内已有很多实践做法。例如，安徽省为进一步提升资源配置效益，提高创新创业能力，正在推行科研院所仪器设备资源开放共享计划，在仪器设备所有权和经营权进行分离的基础上，建立专业化的服务机构，统一管理财政资金购置的仪器设备，试行集中式的社会化服务等多种方式。一些学者还专门就这方面的问题进行理论探讨，2016年，魏利青等人在中国农业出版社出版了《开放实验室大型科研仪器共享服务体系的构建》一书。又如，建立行政服务中心是我国转变政府职能，在体制机制上的一个重要创新举措。经过多年的摸索实践，行政服务中心已进入整合公共服务资源交易活动的阶段。政府在通过市场手段对土地资产交易、建设工程交易、政府采购、药品集中采购、产权交易等重点领域的公共资源进行配置的过程中，为公民、法人和其他组织提供的公共服务是一项系统复杂的工程，事关利益格局，需要统筹规划。整合公共服务资源交易活动也就是共享服务的过程。整合活动可以规范机构设置，有效利用机构资源；按照总体布局、总体装备的原则，统一建立设施设备，尽可能包容各种交易活动在服务对象、服务方式、服务手段上的特点，一次建设，各方受益。统一建构的信息系统，可以大幅提升公共服务信息共享度，消除以往的“信息孤岛”状态，尽早在那些关联度比较高的信息渠道方面实现完整意义上的网络互通和资源共享。统一建设专家库，促进各个部门之间的信息沟通和共享。此外，按照公开透明、阳光操作要求进行公共服务资源整合交易活动，公平竞争、活动规范，可以消除以往行业垄断而造成的腐败现象。可以在最大限度上解决以往决策、执行和监督一体化而造成的“裁判员”和“运动员”混淆的误区。

（二）B2C（Business to Consumer）的共享类型

这种类型以Mobike等共享单车为典型代表，共享单车属于中国式创新。当下，共享单车正在演绎它独有的中国故事，不断释放它跨越式发展的重要理论价值。当然，作为一种新生事物，共享单车目前还处于一个初始的自然性资源投入供给阶段，一旦达到基本的供给规模之后，共享单车的发展重点就是分享率和出行频度等内容了。

共享经济视角下的共享公共服务与供给侧视角下的共享公共服务对比，前者强调开发资源、整合资源的作用，在不增加资源总量的情况下有效利用资源，提供服务效率。在这个过程中，资源使用者不但享受成果效益，而且参与其中，甚至全程参与，共同活动实现效益，降低服务成本，提高资源配置效率，是一种参与式共享。相比起来，共享经济视角下的共享公共服务更具有时代感。党的十九大报告有七处说到“共享”，涉及经济、社会、政治和国际方方面面，党的十九大的共享观十分强调共建共享，每一处都同时并用共建（共商、共治），强调参与式共享。

C2C与B2C对比，二者都是对于资源的有效利用与开发，防止资源的闲置与浪费。但是，前者有比较确定的共享目标，共享主要通过点对点的方式实现。共享过程发生在同一个时间空间，相对处于比较静态的状态，是在横向共享结构中进行的一次性资源优化配置。后者共享目标不太确定，共享可以通过点对面的方式，可以发生在不同的时间空间，总体上更具有动态特征。共享过程在纵向共享结构中通过链条衔接，多次循环，实现资源优化配置，在均摊成本、降低成本和提升服务等方面更有优势。

三、共享公共服务的发展空间

在新时代，重新审视共享公共服务可以发现，整体发展观为共享公共服务赋予时代的特征，大数据为完整实现共享公共服务进一步提供可能，在共治中实现共享呈现一条新的拓展路径。

（一）整体发展观中的共享公共服务

党的十九大报告提出整体性共享观，把共享放在与创新、协调、绿色、开放并列的整体性五大发展理念中，五项要素之间互相促进，形成有机联系。共享公共服务正是在这样一个时代潮流中获得新的内涵。共享公共服务模式的演进过程，从供给侧到共性经济的演进本身就是一个创新的过程，符合创新的发展潮流。如果说供给侧视角下的共享公共服务强调结果导向，强调起点与过程的统一，那么，共享经济视角下的共享公共服务更多地体现过程的作用，更多地把共享公共服务看成方法与手段，强调创新性的思维和方式，强调管理性创新，通过这种创新机制提高服务水平，通过共享促进发展。如前所述，财务共享服务是当前企业共享服务的一个非常重要的应用领域，财务会计职能如何向管理会计职能转变，从传统的重视微观层面的核算到重视宏观层面的管理决策转变，如何在完成价值保持的同时提升财务工作的价值空间，实现价值创造，财务共享服务正是在互联网、大数据背景下进行的财务管理模式创新。在整合视角下的公共服务共享与开放几乎是共生而成，共享必须在开放的状态下实现，开放是基础，共享是过程，服务是目标结果。结构型的资源整合是这样，以互联网、大数据为特征的信息平台共享更是如此，理论研究与实务操作有许许多多的案例可以证明这一点，例如，学者马海兵2015年在世界图书出版公司专题出版了一本在政治工作数字资源开放平台建设中研究开放、共享与服务的著作。据报道，深圳市在国内率先在汇总和开放全市公共部门数据的基础上，通过信息化手段构建信用信息征管用一体化管理共享平台，促进守信激励和失信惩戒机制的形成。2017年，当时的国家卫计委开始牵头建设全民健康保障信息化工程，在医疗卫生内部，健康医疗、疾控和人口等机构的业务紧密协同，信息开放共享，同时，人力资源和社会保障部所属的社会保险事业管理中心的医保统一结算过程的大类信息分类也纳入平台，实现标准化和规范化运作。自2018年开始，武汉市为出租人和承租人提供便捷的住房租赁信息发布服务，并开放性地提供全方位金融支持和服务。共享公共服务，特别是资源整合的共享公共服务强调节约成本，有效利用资源，不浪费资源、不闲置资源，贯穿绿色发展的理念。有些形式的共享公共服务，如共享单车，通过最后一公里的解决方案，既缓解交通拥堵的压力，又减轻城市环境污染问题，是一种非常典型的和谐绿色出行方式，体现了社会治理的多元功能，提供了利国利民的增值服务。在五大发展理念中，共享与协调同样是密不可分的。协调就是理顺关系，当然，协调并不只是简单地平均分配，在特定的关系模式中，特定的场合、特定的时段强调某个侧重点更需要协调。在前已述，要满足供给侧的共享公共服务，在总量供给时必须协调好发展公共经济与提供公共服务的关系，在结构供给时必须协调好基本的公共服务与特殊区划、地区、群体的公共服务关系。

（二）大数据背景下的共享公共服务

新时代大数据如潮而来，大数据为实现共享公共服务提供新的生机。大数据技术的战略意义不只在于掌握庞大的数据信息，而在于对这些含有意义的数据进行专业的处理，通过分析预测得到事件的发展规律和趋势［2］。在共享公共服务供给侧方面，依靠大数据的数据处理技术，依据人口、年龄、地区、收入、消费水平以及相应的公共服务机构和设施分布情况等基本数据构成，能够了解公共服务供给发展强弱状态、发展高低程度的基本构面，为共享公共服务的总量供给和结构供给提供基本的信息，及时发现公共服务供给过程中的遗漏与盲区，保证全覆盖；及时找到短板，准确实时定位公共服务的重点供给对象，确保公共服务资源向贫困地区、困难群体倾斜，实现公共服务的精准供给，实现公共服务人人共享，推动公共服务均等化进程。同时，大数据可以在公共服务资源，特别是优质资源有限的情况下，最大限度地发挥优质资源的利用效率，尽可能提高优质资源的共享覆盖面。例如，如何使大城市、发达地区优质的医疗资源惠及其他地区，这是考量民生、体现公平的现实问题，运用大数据技术，通过互联互通的四级人口健康信息平台的共享服务，通过网上预约分诊、微信挂号、远程医疗、医保联网异地结算等具体的政策、技术和方法，在一定程度上可以回应这个问题。

资源整合视角下的共享公共服务目的是优化服务流程、避免资源浪费、降低服务成本，提高供给效率，大数据运用在这方面有比较明显的优势。基于相对完整的信息，大数据技术可以比较系统地了解影响公共服务的成本因素，克服单项业务系统的碎片化局限，形成比较精准可靠的成本核算方法。要在动态的过程中满足差异化、个性化、多样化的公共服务需求，要在不确定的状态下提供精准公共服务，关键是要解决信息不对称问题，只有大数据的包容性、互通性技术，借助云计算、互联网、物联网等平台，才能满足供给与需求的信息随机匹配，实现资源的有效整合和信息互联，避免供给盲区与供给过剩同时存在的现象。这是大数据区别于其他方法工具的最大优势，只有大数据才能为完整实现共享公共服务提供可能。也就是说，大数据不仅是一种海量规模的数据状态，还是一种积极的创新思维方式、一种推动社会治理的有生力量。

（三）在共治中实现共享

新时代为共享公共服务提供诸多新的机会，同时，也面临许多新的挑战。实现共享有许多新的路径，其中，在共治中实现共享是时代的命题。我们可以以共享单车为例来探讨它的发展空间。共享单车是否具有公共服务的属性，这个问题有争议。假如我们界定公共服务不是单纯地从提供主体的角度，而是从提供服务的外在性质，从服务内容的重复使用、共同使用方式等综合性的角度进行衡量，至少在一定程度上我们可以说，共享单车具有公共服务的属性，或者说，共享单车是用市场化手段提供的公共出行服务，是一种具有公共性的混合物品。显然，选择这个案例进行分析，对于在更大范围内推进共享公共服务具有积极启示意义。共享单车为市民出行提供便捷，但随之而来的乱停乱放、随借随扔、过度投放、拼命扩张等乱象也引发社会热议，人们进而提出共享单车能否无偿享用公共资源，无偿占用公共空间等问题。对于暴露的问题应该如何看待？如何解决？任其“野蛮生长”肯定不行，政府简单地一管了之也不是积极的应对办法。我们需要认真反思，我们需要的是建立在信任、规则与秩序这块基石上的共享发展良性环境，我们需要的是企业、政府和社会共同参与公共服务的共治共享思维。

毋庸置疑，企业应该选择健康运营的管理模式，不断进行管理升级，重视质量风控，加强运营力量特别是大量增加线下运维力量，提升维护能力。管理不能滞后，企业要承担管理维护的最主要责任，不能做甩手掌柜，不能“只管生不管养”，积极配合城管、交管部门做好教育、引导和治理工作，尽最大努力减少违停现象。同时，企业不能简单地把注意力放在投放数量、规模的状态，应该借机进行技术创新与经营模式创新，向制造业服务化的新高度转型。通过智能化的新技术提高共享单车的服务频次和分享率。最重要的是，企业应该利用海量数据的比较优势，建立大数据人工智能平台，除了一般性的掌握基本信息以外，重点在供需预测和停放预测方面发挥作用。通过整合地域、时间、天气、运力、车型、人群等诸多影响因素，加强对特定地点未来某一时间的共享单车供给、用户需求、车辆使用频次、停放状况等预测评估，为运营提供指导。运营企业之间、企业与政府之间积极尝试开放共享数据，包括数量数据、位置数据、资源数据和流动数据等，进一步提升运营效率。

基于共享单车具有公共服务属性的基本认识，在总体上，政府应该把共享单车的出现看成是城市管理升级换代、城市治理变革求新的一次机遇。政府要明确与运营企业进行合作的意识，提供共享的城市慢行空间，探讨引入PPP公私合作模式进行合作治理的具体路径。一些城市尝试由政府和企业协商划定共享单车停车区就是一个积极的探索。共享单车在世界范围内都是一个新生事物，政府规划滞后是自然的。面对这种情况，政府必须利用各种可能的方式抓紧补课，政府要有明确的公共交通资源与绿色出行相匹配的意识、明确的自行车路权观念，合理规划增加非机动车道和非机动车停车位等。当然，为了保证共享单车的有序健康发展，政府必须加强规范性、标准化管理，在共享单车投放数量、投放方式、停放区位、安全性能、故障处理等方面有明确要求。目前，国内已有多个城市出台相关文件。

此外，共享单车的共治共享还需要社会的积极参与，可以尝试通过社会信用积分等多种方式鼓励。“公众不仅是反映需求和接受供给的主体，更应该主动参与决策过程，反映诉求、提供建议，并关注和监督其能否把公共服务的需求落到实处”［3］。

［1］布赖恩·伯杰伦.共享服务精要［M］.燕清联，译.北京：中国人民大学出版社，2004.

［2］刘德权，苏荷.基于大数据的城市环境治理对策［J］.哈尔滨商业大学学报：社会科学版，2016，（6）：53-61.

［3］郭鹏，等.共享单车：互联网技术与公共服务中的协同治理［J］.公共管理学报，2017，（7）：8-10.