强化审计职能转变 提高政府投资审计质量——湖北省恩施市政府投资审计情况调查

●廖建华

政府投资审计是一种重要的现代治理力量，对于提高政府投资效率、防范化解投资风险、促进廉洁政府建设具有重要意义。如何提高政府投资审计质量，关系到审计工作的最终成效，尤其需要引起重视。湖北省恩施市近几年来紧紧围绕深化“放管服”改革工作要求，从强化审计职能转变入手，不断理顺审计工作的体制机制，提高审计人员履职尽责能力，优化审计工作制度环境，有力促进了政府投资审计质量的提高。最近，恩施市审计局组织调研组对政府投资审计职能转变及政府投资审计情况进行了专题调研。

一、审计职能转变的路径创新

1.转角色：变“全面参与”为“依法监督”。过去恩施市所有政府投资审计项目均由审计局牵头组织结算审计，工作量大，疲于奔命，且易滋生“以审代结”“以审代补”乱象。为此，恩施市政府下发《关于进一步规范政府投资审计工作的通知》，明确审计机关不再包揽政府投资项目的结算审计工作，由市审计局面向社会公开遴选30家社会审计中介建立中介备选库，各建设单位自行在备选库中委托中介机构开展工程结算审计。审计机关工作重心回归到审计监督上来，重点抓好涉及民生、环保、教育等重大建设事项的审计，并对中介已审项目开展抽查复核。同时进一步明确，审计机关和审计人员要依法独立行使审计监督权，不得参与工程项目建设决策审批、征地拆迁、工程招标、质量评价、工程结算等行为。这一角色转变合理框定了审计机关职责边界，有利于审计监督利剑作用的发挥。

2.转方法：变“单一把关”为“全程把控”。在以往审计工作中，审计机关的视角均聚焦于政府投资项目工程造价审计，认为只要监管好工程价款结算审核，政府投资项目就不会失控，其它事项可管可不管。要确保政府投资项目审计质量的提高，开凿审计监督深度，就必须要从造价的“单一把关”向项目实施的事前、事中、事后全方位把控转变，要从代替建设单位实施项目管理、账务结算的“运动员”向对项目实施全方位监管的“裁判员”转变。一是强化事前审计。依法对政府投资项目投资估算、招标清单和控制价、招标文件条款、正式承包合同等方面进行审计，及时发现不规范、不合理之处，提出可行性建议。二是推行全过程监督。由过去单一的资金把关，改为对项目的立项、招标、现场管理、资金结算、使用绩效等全过程的审计监督，确保资金安全。三是狠抓整改落实。凝聚“不抓整改审计为零”的共识，既要会“看病”又要会“治病”，及时开出药方。审计报告发出后，由专人专班实时跟进，对整改不积极或效果不佳的单位，报请政府督察室通报问责。同时，将听取审计整改情况纳入人大听证工作计划，形成制度。各建设单位管理意识不断加强，管理水平明显提高。

3.转机制：变“单打独斗”为“共同治理”。近年来，恩施市审计局坚持面向社会依法聘请具备相应资质的专业人员参与到地方政府投资审计工作，基本维持公职人员3名、专业坐班人员7名、非坐班人员5名左右的人才配置。对以政府购买服务方式公开遴选的社会中介机构，其委托标准实现从50万向500万元规模过渡，逐步形成分层审计制度。审计中介机构派遣专人以“坐班”形式开展全市政府投资项目的复审工作，在加大审计力量的同时也加强了对质量及风险的控制。随着职能的转变，审计机关不再单独负责结算审计，从而深层次调动社会力量参与审计监督，形成多方参与、共同治理的局面。

4.转作风：变“宽松自省”为“严肃自律”。以党风廉政建设为抓手，狠抓审计机关作风建设。一抓思想教育。认真组织审计人员学习党章和相关法纪法规，观看警示教育片，开展谈心谈话，不断纯洁思想，打牢根基。二抓审计纪律。每个审计组进点前，都要接受廉政谈话提醒，并签订廉政审计承诺书。审计过程中，审计组宣读审计纪律，张贴监督电话，接受各界监督，审计机关不定期进行廉政巡查。审计项目结束后，及时进行廉政回访，强化廉政风险防控。三抓质量意识。把提高审计质量、防范审计风险作为审计工作重点来抓，不断强化审计人员质量意识，要求做到“事实100%清楚，定性100%准确，处理100%合法”。恩施市审计局连续9年被评为党风廉政建设先进单位。

二、审计职能转变的障碍与困扰

1.审计专业人才和物力配置紧缺。随着审计机关回归审计监督主业，政府投资审计项目数量变少，但对质量要求更高。诸如精准扶贫、公共交通、环境保护等重点领域，牵涉面广，矛盾多发频发，审计人员不仅需具备工程造价的专业知识，还须掌握经济管理、法律法规等有关内容，并具备良好的沟通协调能力。而现行审计人员大部分都是建筑专业出身，综合知识储备相对不足，提出问题解决问题能力有限。另一方面，物力配置不足也应引起重视。长期以来，经常使用的工具以钢卷尺、轮式测距仪、激光测距仪为主，仅能满足基本的测量，对于一些精度要求较高的工作则明显力不从心。对于结算审计，无论是全面承担还是抽查审核，人力物力始终是必备的技术支撑而不可或缺。

2.相关制度和法律法规尚不完善。实际工作中所依据的相关规定常相冲突，造成审计工作两难。如常见的合同审计问题，很多合同存在明显对建设单位不利的条款，如计量单位前后不一致、内容重复计取等。对于这类纠纷，法院审理时往往抛开审计及事实，仅依据《合同法》及双方签订的合同作为判决依据，通常以施工单位胜诉而告终。即便是通过政府行政手段得以解决，也与依法审计精神相背离。此外，随着政府投资审计业务向社会大幅放开，如何加强对审计中介的监管是一大难题。目前县市层面尚缺乏相应的法定监督依据和行业规范，所能依靠的管理制度要么缺乏针对性，要么缺乏操作性，难以满足现实需要。

3.审计外部环境还需进一步优化。一是部分建设单位对审计工作缺乏理解。他们将审计简单理解为对造价的控制，在接受审计时积极性、主动性不足，甚至误认为例行审计是对其工作的质疑和不信任，直接把这种工作关系转嫁到审计与施工两方，增加了审计难度。二是相关职能部门对审计工作的支持配合有待进一步加强。在政府投资审计工作中，经常需要从相关行业主管部门调取数据，因顾忌会触及其自身利益，不少职能部门在提供审计所需的信息资料方面尚存在不及时、不全面的现象。三是跨部门联动机制尚不完善。尚未与财政、发改、纪检监察等部门形成稳定的联动平台，信息共享方面还有待持续深入，审计工作约束力亦有待进一步提高。

三、新时代审计职能转变的对策建议

1.坚决守住“依法审计”这条生命线。一是加强法制宣传教育。结合党风廉政建设，把审计人员学法用法作为重点，引导大家始终牢记和坚持“法无授权不可为、法定职责必须为”，自觉形成对法律的信仰和对法治的崇尚，培养习近平总书记所说的“审计精神”。二是严格杜绝越权执法。根据国家、省有关指导意见，进一步细化政府投资审计的职责、对象及有关工作要求，严格恪守审计职权的边界，形成明晰的边界意识。当遇到不同层级的规范要求存在冲突时，优先适用法律等上位法，坚决杜绝违规介入工程建设项目结算的现象。三是切实依照程序审计。进一步完善覆盖审计计划、组织实施、调查取证、报告编制、处理处罚、审计移送等审计全过程的程序规定，建立全过程审计制度，探索形成一套合法合规、成熟有效的现代全过程审计模式。

2.坚决强化“规范监管”这一关键点。重点加强对社会中介参与审计工作的规范管理。制定和完善对社会中介参与审计工作的监督管理办法，具体明确参与的方式、流程、审计重点、收费标准及相关工作要求，做到有章可依。同时，建立公开透明的中介备选库遴选机制，尽快建立社会中介备选库。定期按比例抽查复核中介已审项目，引导建立规范有序的行业自律机制。另一方面，聚焦政府投资审计职能转变，进一步优化审计机关自身的监管职能。尽快对审计局投资中心与投资科的权责进行划分，明确投资中心专门从事重大项目审计，投资科则专司审计复核工作，形成各有侧重、交叉监管的合理分划。

3.坚决用好“信息公开”这个好抓手。做好审计信息公开、完善审计结果应用是发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用的“最后一公里”，必须加以重视。一是加强审计结果公告。把审计结果公告作为审计机关信息公开的核心事项来抓，在依法依规的基础上，加大政府投资审计结果公告的力度，丰富审计结果公告形式，接受更加广泛的社会监督，充分发挥审计结果倒逼作用，提高审计的威慑力。二是加强审计信息公开。抓好审计信息的撰写与宣传力度，积极宣传审计工作好的思路、做法和经验，让社会知晓审计成果，形成全社会支持审计、理解审计、信任审计的良好氛围。三是加强审计案件宣传。借鉴纪检监察宣传方式，编写真实的审计相关典型案例，在官方网站、官方微信及相应的媒体平台上进行公开，发挥震慑警示和教育引领作用。

4.坚决补齐“势单力薄”这块大短板。一是健全部门联动机制。以审计整改为抓手，探索建立人大与审计联动、政府专项督查督办、审计与纪检监察联合巡视、一把手约谈、特约审计员监督的工作机制，形成“五步联动”。二是强化人才队伍建设。通过公开招录，培养、引进一批专业素质强的审计人才，并将之纳入区域紧缺专业人才目录库，给予一定保障倾斜。建立人才培养长效机制，定期组织对审计人才的业务培训和廉洁警示教育，实行以老带新一对一帮扶，促进人才快速健康成长。三是完善软硬件设施配套。加大财政保障力度，配置一批全站仪、GPS等先进仪器设备，搭建互联共通的政府投资审计大数据网络管理平台，全面改善软硬件设施配套，实现审计工作信息化。