新时代互联网治理发展逻辑与路径探索

丁文阁

(北京语言大学 马克思主义学院，北京 100083)

党的十九大报告明确提出，要建设网络强国，加强互联网内容建设，建立网络综合治理体系，营造清朗的网络空间。强化互联网治理，既要积极吸收我国长期以来对互联网治理的成功经验，又要认真审视新时代新形势下互联网治理面临的国际利益博弈和战略意图。本文试图针对当下互联网治理面临的焦点，科学剖析互联网治理的时代逻辑，全面剖析互联网治理面临的难题，合理构建互联网治理的路径，以期对互联网治理有所益处。

一、加快推动互联网治理正当其时

(一)推动互联网治理是顺应国际规则重构大势、把握战略主动权的需要

没有规则，就没有话语权，国际规则直接影响着各国间的利益分配。虽然当前我国信息通信和互联网产业发展速度惊人，但优势更多体现在商业模式创新和市场容量方面，网络设施、网络技术、网络安全等技术方面与发达国家仍有较大差距，我国互联网技术创新模式更多的是模仿和追随，技术创新、技术保障以及自主可控方面还很匮乏。而发达国家一直惯用标准和规则等手段，建立“护城河”，增强行业竞争力，近些年在网络治理和使用规则制定方面多有布局。中国要建成网络强国，需在三方面做出努力：一是在更高层面上参与甚至领导相关国际规则制定，以防未来受制于人；二是充分利用当前互联网发展优势，在国际规则制定中发挥更大作用，不能做被动接受者、追随者；三是以我为主，主动出击，积极推动更多的中国互联网企业、中国力量出现在国际舞台上，不断奏响中国最强音，提供“中国方案”，占据规则重构制高点，推动制定公平合理、于我有利的互联网发展规则。

(二)推动互联网治理是顺应全球经济社会格局演化、提升制度性话语权的需要

纵观人类社会发展史，没有任何一种技术形态能够像互联网一样，在较短时间内爆发式增长，并深刻影响和重构世界经济和社会秩序。在世界性结构改革的大浪潮中，互联网给中国提供了一个难得的“弯道超车”重要战略机遇期。我国互联网基础设施发展迅速，据中国互联网络信息中心(CNNIC)发布的《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2017年12月，我国网民规模达7.72亿，普及率达到55.8%，超过全球平均水平(51.7%)4.1个百分点，超过亚洲平均水平(46.7%)9.1个百分点。从连续几年报告数据来看，我国网民规模继续保持平稳增长，基于互联网的模式创新层出不穷，此外，线上线下服务融合明显提速，以“互联网+”诱导的一系列产业新生态和应用新模式给公共服务、社会治理等线上化步伐加快，中国现已成为全球电子商务和数字化支付的领头羊，孕育了全球三分之一的独角兽公司，[1]全球十大互联网企业中有四家是中国企业。全球最大的23家非上市金融科技公司有9家来自中国。这些新生态、新应用已经成为网民规模增长的巨大推动力。

(三)推动互联网治理是顺应国内经济社会发展新常态，加快推动经济社会发展的需要

国际金融危机后，各国都在寻找经济增长和社会发展新动力，互联网无疑是其中之要。从严格意义上来讲，互联网应归属于高新技术范畴，其发展动力来源于主要相关技术的创新，继而诱导了新兴技术的不断衍生。从不同维度来看，新兴技术特别是信息技术的进步又可以通过互联网迅速转化为撬动经济增长和结构优化升级的重要手段，并借助互联网的高效传递性为提升经济效益提供重要支撑。互联网对社会发展的显著作用亦然。互联网已成为人们获取信息、沟通联络的主要途径，是人们娱乐、购物、教育、经济、工作、学习、生活的重要组成部分。[2]当下，我国对网络和信息化重视程度空前，无论国家倡导的信息化发展战略、国家大数据战略、“互联网+”行动计划，还是最近几年新兴的数字经济，都促进了基于互联网衍生的新一代信息技术与经济社会各领域深度融合提速，一大批新技术、新产业、新业态、新模式雨后春笋般涌现，客观来看，在优化经济和社会结构、促进产业转型升级等方面的作用日益凸显。客观地讲，互联网已成为驱动生产方式变革的新动力和中国经济社会转型升级的新引擎。

(四)推动互联网治理是贯彻落实党中央重大战略部署的需要

没有网络安全就没有国家安全，没有信息化就没有现代化。在信息技术迅猛发展的全球环境下，信息化特别是以互联网技术诱导的新兴技术生态体是国家综合实力和现代化程度的重要标志，是转变经济发展方式的战略举措，是新形势下实现科学发展的重要手段。互联网治理已成为当前最热门的国际性话题。[3]习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会上，从战略高度明确了网信事业的发展思路、目标和重点，强调要以网信事业推进国家治理体系和治理能力现代化。十八届四中全会提出，“加强互联网领域立法、推进政务公开信息化，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设”。十八届五中全会提出了“网络强国、‘互联网+’行动计划、国家大数据等战略要求”。因此，信息技术迅猛发展的环境下，大力推进互联网治理，成为新时期发展的客观需要，更是贯彻落实党中央、国务院战略决策的重要行动。

二、我国互联网治理存在的问题

(一)互联网治理目标不清晰

目标是行动的根本指引。尽管我国一直以来都非常重视互联网的治理，特别是在互联网管理、网络信息安全、网络舆情管控和引导等不同角度出台了一系列政策和举措，[4]但是对互联网治理究竟要达到什么目标没有明确的定位和清晰的描述。互联网治理目标的清晰度与其顶层设计密切相关。很显然，互联网治理目标不清晰直接导致目前不能科学高效地规划和构建互联网治理顶层设计，进而无法对互联网治理政策和体制做出制度化规范化的安排，也没有形成完善的互联网治理宏观战略和实施路径。

(二)互联网管理体制机制不顺

当下，我国的互联网管理体制机制尚存在固有的弊端，从调研情况来看，主要体现在四个方面。一是互联网管理部门权责分散、职能交叉严重，互联网治理碎片化问题凸显。[5]当前我国的网络治理职权的分配是将政府部门的职权直接延伸到互联网，这种现实社会管理体制在网络管理领域的简单克隆难以适应互联网的特点，直接造成管理效率低下、效果不好。二是管理职责和管理手段脱节，缺乏有效的协同治理机制。互联网治理包罗万象，主要分为三类：网络数据资源和内容的监管；网站接入管理；网络监控技术的研发与运用。从当下发展现状审视，这些管理职能大多分散在不同部门，结果显而易见，掌握数据资源和信息手段的部门不负责网上信息管理，而后者又不掌握数据资源和技术手段，管、用两张皮现象凸显，致使管理效率低下。三是公私合作机制不完善。互联网建设与发展不是政府部门唱独角戏，而是需要广泛吸收社会资源和社会力量，网络运营商、接入服务商、内容提供商、应用服务提供商等都是互联网的构建者和力量贡献者，是互联网治理必须借助的重要力量。美、欧、日等发达国家都明确鼓励全国性的合作，充分调动社会资源探索网络共治的实施路径，与此相比，我国已经严重滞后。四是行业自律不足。互联网行业自律组织的自律机制也不完善，主要通过倡议、指导等软性机制对行业进行影响，缺乏警告、惩戒等硬性自律制度，与行政、司法等相关机构也没有建立长效联系，不能发挥自律与他律协同的效果。

(三)互联网治理法律体系有待完善

政府治理对网络的不适应导致了互联网治理的“失序”。[6]目前我国已形成包括法律、司法解释、行政法规、部门规章、地方性法规和规章等在内的多层次的互联网治理法律法规体系，但是仍然存在一些比较突出的问题。主要表现在以下三个方面，首先，以部门规章和行政法规为主，国家层面法律法规严重不足。数据统计显示，当下部门规章或地方性法规占互联网法律法规的近九成，其缺陷突出表现在两方面，一是法律效力等级普遍较低。法律效力是影响法律实施效率和效果的基本保障。地方层面的规章和地方性法规缺乏必要的国家法律作为依据，处罚力度难免会受到一定影响，实施效果难以达到期望值。二是部门规章难免会存在相当程度的重复立法，甚至产生冲突性规则。其次，立法内容多为原则，可操作性不高。很多法律法规条文的规定比较抽象，缺乏明确的执行标准。管理部门在实践过程中，往往难以作为管理的依据，导致互联网治理有法律却无办法。最后，立法缺乏前瞻性。我国的互联网立法多是在现行法律法规无法对网络空间出现的问题进行规范之后，才开始进行相关问题的研究，寻求立法进行规范。面对快速发展的互联网，立法比较被动，容易出现法律空白。

(四)互联网技术控制能力存在不足

近年来，全球发达国家对网络空间这一新兴领域高度重视空前，尤其是在网络空间发展权、主导权和控制权三方面争夺激烈。虽然我国的互联网技术取得了长足进展，但目前我们对互联网控制力尚未引起足够重视，互联网话语权堪忧，在关键核心领域仍然与美国、欧洲、日本等信息化强国和地区存在一定差距，对互联网的技术控制能力仍然不足。虽然以中国互联网公司百度公司、阿里巴巴集团、腾讯公司为代表的互联网企业已经在互联网应用领域超前部署，处于世界一流水平，但与美英日等发达国家相比差距明显。前一阶段中国基于互联网的应用开发多数是企业自发的商业行为，发展形态比较单一。从发展现状来看，多数为某个领域、几家企业单点开花，国家层面统筹协调和顶层设计力度不足，使得国家对互联网掌控权、控制力不足，从长远看不利于提升国家信息优势和整体竞争力。

此外，互联网空间防护核心技术自主可控能力有限，以长城防火墙为代表的网络空间保护设施目前虽然对防护我国网络疆域发挥了重大作用，但从目前网络攻击及其带来的危害来看，在有效维护我国网络疆域独立性、安全性方面仍任重道远。

三、加强互联网治理的对策建议

当前，互联网已经融入社会生活的方方面面，在政治、经济、社会、文化、国防等领域都发挥着不可替代的重要作用，是当今社会生产力快速发展的加速器。我国也在互联网发展浪潮中受到了广泛而深入的影响，我国网民数量世界第一，接近人口总数的一半，人们日常工作生活的几乎所有领域都在经受着互联网带来的巨大变化。加强互联网治理，建设充满发展活力的网络和健康积极的网络文化，充分发挥互联网对社会发展的正面作用，消除其负面和不利影响，是维护社会稳定与和谐，实现全面建成小康社会和全面深化改革各项目标的现实要求。

(一) 建立国家主导、多方协同的治理机制

通畅有力的互联网治理机制是构建新时期互联网治理体系的根本保障。面对互联网技术和应用的飞速发展，我国网络安全战略要求完善互联网管理领导体制，加强统筹规划，增进管理机构的高效性和权威性。从上文分析来看，可重点从以下三方面着手。

1.理顺政府内部互联网管理组织架构。第一，要调整互联网管理的组织结构，建立集中互联网管理主要权责，既具有权力和职责，又掌握相应技术手段的互联网管理机构。第二，要明确不同部门的分工，避免职能交叉和职能空白。第三，应建立跨部门网络治理信息共享和协同机制。

2.建立有效的公私合作机制。通过法律法规明确政府和企业在互联网治理中的责任和合作协调机制，将互联网企业纳入网络空间治理体系，充分调动社会资源，形成网络空间治理的合力。

3.充分发挥行业自律作用。应健全和完善行业协会和相关机构的组织体制，加强行业机构和行政、司法部门的联系，建立预警、警告等惩戒性行业自律机制。

(二)加快完善互联网治理法律体系

依法治国、依法行政是党治国理政的重大原则之一。加强互联网立法，让互联网治理有法可依，是我国互联网治理体系建设的当务之急。

1.加强对现有法律的立法和司法解释。通过法律解释，既可保持法律规则体系的相对稳定，又能增强现行法律的可适用性，有效弥补互联网治理领域存在的法律真空。

2.加强互联网专门法律法规的研究和立法。尽快主动出台具有广泛适应性的互联网信息安全、信息内容管理、网络行为约束等方面的互联网治理基础性法律，扭转网络立法被动应对问题的不利局面。

3.应尽快对互联网相关法律、法规、规则以及其他规范性文件进行清理，对已经无法适应依法治理互联网需要或难以落地作为互联网管理依据的法规要及时修改或废止，减少法规之间的抵触、冲突，保证互联网治理法律体系的统一。

4.加强互联网法律配套体系的建设。为确保法律的有效落实，应对配套的行政部门职能、组织结构进行相应调整，同时辅以配套的其他法规制度进行衔接，避免出现有法律，却没有相应的行政部门和配套法规去落实的情形。

(三)加强网络信息内容的治理

1.提高党在网络空间的意见表达能力，有效引导网络舆情。网络宣传要创新模式和形态，充分利用网络扁平快的内在规律，最大程度宣介正能量。培养一批了解网络传播规律，能准确把握好网上舆论引导时机的正面领袖，提高党在网络空间的意见表达能力。

2.对网络舆情进行分类管控。根据网络舆情的影响程度对其分类进行管控。对涉及国家政治安全和意识形态的网络舆情，应严格控制，绝不放松，如果危害到国家政治安全，必须采取强硬态度，坚决予以打击。对涉及社会稳定、社会和经济秩序的网络舆情，应采取多种手段，管控和引导相结合。对涉及企业和公民个人合法权益的网络舆情，应倡导行业和个人自律，对危害企业和公民个人合法权益的网络事件，提倡通过法律途径予以解决。

3.网络信息内容的技术控制。技术控制能力的建设应重视预防和事前处理，现有的技术控制手段主要是舆情发生后的处理，虽然可以有效处理，但是会对政府公信力造成负面影响。这种负面因素长期积累可能带来的问题不可忽视。

(四)加强对我国网络疆域的技术管控

保障互联网治理的有效性，必须通过技术手段维护我国网络疆域的相对独立。互联网是各个国家的网络相互连接形成的。虽然在互联网上不存在物理上的网络国界线，但是国与国之间的网络仍然存在一定的相对独立性。维护国家网络主权首先要确保对“网络国界”内的绝对控制。目前我国主要通过“长城”防火墙来维护我国网络疆域的相对独立。有必要研究新的技术手段，替代防护效果已大大降低的“长城”，对我国网络通向国际互联网的出口进行管控，保护我国网络国界线。

组织制定若干重大科技专项计划是针对性推动核心技术发展的重要利器。我国有必要联合国内各领域、行业优势部门，集中人力、物力和财力，统筹配置相关技术资源，调动多方面积极性，力争在若干重大领域取得突破。应聚焦网络安全紧迫技术需求和重大科学问题，重点围绕网络空间重大关键共性技术攻关、重大战略产品开发和重大科技工程建设三条主线规划和实施。由此，方能逐步推动和提升我国互联网信息保护、网络防御等技术能力和水平。

同时，我国应出台相应的产业鼓励政策，加快核心技术创新和成果转化进程，扶持民族网络安全产业进入价值链高端，打造全球价值链。技术要发展，必须要使用。核心技术研发的最终结果，应聚焦在市场产品、技术实力和产业实力三个层面。国家应当支持信息科技企业联合组建创新平台，共同研发核心技术，鼓励企业依靠技术创新通过市场机制获得利润，进一步扩大规模成立企业集团，努力推动我国民族产业逐渐向全球产业价值链的高端环节升级；加强中央统筹产业规划，避免地方政府过度竞争、盲目投入，避免我国战略性新兴产业陷入低端环节；加大基础设施方面的资金投入，发展有自主知识产权的网络信息技术和基于汉语的操作系统及软件应用，建设立足本土、全球领先的根服务器和域名体系，降低对外依赖所造成的风险；[7]促进国有企业与私有企业的合作，合力打造一批既能满足国家网络安全需求、又能产生盈利的网络安全龙头企业。

(五)积极参与互联网治理国际合作

互联网治理本身就是一个全球性话题，互联网和网络空间本来就不存在显著的国与国之间的界线，具有天然的全球性特征。世界信息技术强国正在凭借其技术优势，大力谋求国际互联网治理的主导权和控制权。我国应在努力维持互联网和网络空间相对独立性的同时，积极推动互联网治理国际合作，参与规则、标准的制定，提升话语权，为我国自身互联网的治理营造良好的外部环境。可重点在以下方面寻求国际对话与合作：在联合国安理会的框架下推进各国在网络安全治理方面的军事合作，建立协调一致的网络“国际维和”部队，促进各国军队的联防联治，健全打击网络犯罪司法协助机制，从而有效地应对网络恐怖主义和网络跨国犯罪的威胁；限制发展大规模杀伤性网络武器，对“先发制人自卫措施”提出合理性质疑，尽最大努力维护网络空间的和平稳定；推动信息技术标准、政策规范透明化发展，深化同各国的双边、多边网络安全对话交流和信息沟通，推进互联网地址、根域名服务器等基础资源管理国际化；支持我国学者、研究机构和产业领袖的海外学术交流和访问活动，支持我国优秀网络空间安全人才加入各相关国际组织，同时吸引其他国家的人才进入我国信息安全相关产业；推动“一带一路”建设，加强对发展中国家网络安全技术普及和基础设施建设的援助，提高信息化互联互通水平，树立“负责任的大国”形象，全面提升中国在网络安全领域的国际影响力和话语权。

[参 考 文 献]

[1] 华强森,成政珉,王玮,等.中国数字经济如何引领全球新趋势[J].科技中国,2017，(11).

[2] 杨欧毅.互联网对经济发展和社会生活的影响[J].中国经贸,2016，(21).

[3] 孙宇.互联网治理的模型、话语及其争论[J].中国行政管理,2017，(5).

[4] 网络安全课题组.论网络治理与信息安全的法律保障体系[J].电子政务,2014，(7).

[5] 赵玉林.协同整合:互联网治理碎片化问题的解决路径分析——整体性治理视角下的国际经验和本土实践[J].电子政务,2017，(5).

[6] 于施洋,童楠楠,王建冬.中国互联网治理“失序”的负面效应分析[J].电子政务,2016，(5).

[7] 王祎.国际网络安全话语权博弈及中国进路[J].重庆工商大学学报(社会科学版),2015，(2).