美国政府购买服务的制度经验对我国事业单位改革的启示

彭 力，黄崇恺

(1.中国社会科学院研究生院，北京 102488；2.英国杜伦大学 金融系，杜伦 DH1 3LE)

党的十九大报告中提出，要坚持把人民对生活的憧憬作为各项事业的努力方向。美好生活意味着获得更优质的科技、教育、文化、卫生等服务，这就需要事业单位承担并落实好这些重要任务。事业单位这种组织形式源于计划经济，是我国重要的非政府公共组织，主要为社会提供公共产品和服务。

官方定义上，事业单位是国家机关或其他组织使用国有资产成立的，是提供科教文卫等公益服务的组织[1]。也有学者将事业单位定义为除党政机关、人民团体和生产企业以外的从事非物质生产的非营利性社会组织[2]。这两种观点均表明事业单位具有鲜明的组织性和公益性，前者更强调其国有性质，更符合事业单位的历史沿革和本质属性，故本文采用官方定义。随着全面建成小康社会的进程不断加快和人民群众对公共产品与服务的需求日益提高，事业单位暴露出一系列体制和机制的弊端。当前，国家大力推进分类改革，对政企、政事、管办进行区别归类。社会事业能否继续蓬勃发展，取决于事业单位能否有效落实改革政策。

一、改革进度的缓慢及其原因

1993年出台的《关于党政机构改革的方案》早已提出要对事业单位进行去行政化和社会化。[3]随后的18年间，虽然不乏全面实行聘用制度、公开招聘制度和岗位管理制度等人事制度改革亮点，[4]但事业单位改革一直未得到实质性突破。直到2011年印发了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，政策才有了明确的时间表。造成改革缓慢的原因主要有两方面。

1.改革涉及面广。在分类改革前的2010年，全国的事业单位总数达到126万个，职工人数合计3100多万名。[5]改革后，截至2014年5月，全国的事业单位总数减少到111万个，事业编制合计3153万个。[6]可见，事业单位数量减少了，但人数基本没有变化。“职工人数”指的是财政供养人数、编制人数、年末在岗人数，虽然这两个有关人数的数据可能存在统计口径的差异，计口径的差异，但一定程度上，这两个数据不仅反映出改革没有减轻事业单位给国家带来的财政负担，也反映出改革涉及3100多万人的利益，阻碍力巨大。比如，2008年，国家选取了上海、重庆、广东、浙江和山西作为事业单位养老制度改革的试点地区。在这些地区，85%的人反对这项试点工作，这其中包括大部分科研人员、专家教授和部分公务员。[7]这足以看出，改革举步维艰。

2.改革任务艰巨。以事业单位养老保险改革为例。实行养老保险制度后，曾先后两次对机关事业单位的养老金双轨制进行改革尝试，但都以失败告终。20世纪90年代中期的第一次改革和2008年上海、重庆、广东、浙江和山西的第二次改革，都因为缺乏精确的制度设计和可行的具体措施而重新沿用旧制度，尤其第二次改革中，内部传阅的改革方案对新制度的描述与2000年辽宁试点改革失败时的方案几乎一致。[8]时隔多年的两次尝试均未果，尤其第二次的改革方案流于形式，这里面不仅包含客观因素，极有可能也包括主观上对改革的敷衍或抗拒。人事制度改革的滞后也造成了事业单位的养老金制度改革不成功，人事制度的顺利改革可以为养老金制度的改革奠定基础。[9]养老保险只是事业单位改革的其中一个制约问题，其他问题还包括：组织编制、干部人事、财政资金、收入分配等，牵一发而动全身。这表明，改革需要强有力的组织领导和统筹协调，通盘考虑各项工作，细化落实各项任务。

二、事业单位改革的现状及存在的问题

目前，我国事业单位改革，尤其在分类改革和人力资源管理方面，已取得一定进展。分类改革方面，分别于2006年和2008年印发的《关于事业单位分类及相关改革的试点方案》和《关于深化行政体制改革的意见》将现有事业单位分成三个类别：负责行政工作、从事生产经营和开展公益活动。负责行政工作和从事生产经营的事业单位分别转为行政机构和企业。2011年制定的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》对开展公益活动的事业单位作了更详细的归类：公益一类的事业单位不通过市场实现资源配置，实行全额财政拨款，主要从事国家安全、义务教育、公民基本社会权利等服务；公益二类的事业单位除政府提供的部分财政资助以外，资源通过市场实现配置，实行民营化改制，主要从事非营利医疗、高等教育等服务。对于行政类事业单位，行政职能可以回归政府的则回归政府，必须连同事业单位一并回归的则转为政府内设机构。中央正在研究决定对经营类事业单位改制或撤并的具体方法。[10]对于公益类事业单位，将健全配套政策、强化公益性质、创新机构编制、探索法人治理。根据2016年出台的《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》，事业单位中的行政类单位将作为主体，公益二类和经营类单位作为客体，参与政府购买服务。[11]国家计划在2015年底前对事业单位完成归类，2020年对公益类事业单位形成有特色的运行机制和管理体制。[12]分类改革为有效发挥个体的相似与不同，形成优势互补、价值增加的效应奠定坚实基础。

人力资源管理方面，2014年制定的《事业单位人士管理条例》提出，建立“德、能、廉”的考核制度、实行国家统一的工资制度和能上能下的竞聘制度。2015年印发的《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》对机关和事业职工实行与城镇职工同样的社会基本养老保险制度和职业年金制度，养老保险费方面，单位和个人分别缴纳工资的20%和8%，职业年金方面，单位和个人分别承担工资的8%和4%。这结束了近20年对不同性质用工实行不同的退休养老金制度，促进了劳动力自由流转和社会公允正义。2016年印发的《关于深化人才发展体制机制改革的意见》则从评价、流动、激励等方面着手，力求发挥事业单位在人才的培育、引进和使用中的主导作用，赋予高等院校、科研机构等单位用人自主权。如广州批准高校和科研机构的科研人员在人事关系保持不变的前提下离开岗位投身创业，以及批准南沙自贸实验区的事业单位雇用国(境)外人士。[13]目前，中央正在试点编制管理的备案制与审批制相结合，加强事业单位用人自主权，通过自主公开招聘备案制人员，其待遇、考核、聘期内年金等同于事业编制人员，收回的编制将通过一定区域内的动态调整和统筹调剂，应用到急需使用的单位，发挥编制效益的极致作用。

为强化事业单位公益性质，国家对政企、政事、管办进行区别分类，取得了阶段性进展和成果，但还存在一些问题。

1.对这些单位进行区别归类，看似标准明确的类别划分，实际上是比较模糊的，众多性质不同的事业单位均按三大类四小类进行划分过于笼统。比如，对于负责新闻出版的单位，是归为经营类还是公益二类，前者政府难以管理，后者的其他类似性质的单位早已拥有成熟的市场化运营模式。同时，为兼得市场化的经营收入和公益类组织的财政支持，一些经营类单位千方百计向公益类单位靠近。甚至，一些业务范围比较大的行政事业单位，分类时偏向行政体制，分类后重新进行经营类业务。由于难以确定事业单位类别，不明确的划分致使政策落地参差不齐。

2.由于分类改革尚未全部完成，这直接导致后续改革措施无法落实，因此以往事业单位存在的问题仍未得到有效解决。包括布局不合理，机构重叠和膨胀，这导致公共资源浪费，财政负担巨大[14]；用人机制只进不出、只上不下，影响员工成就事业的热忱和发现创造的品质；投资和兴办主体单一，供给方式死板，导致看病难、上学难等公益服务供给不足的问题。这些问题存在时间较长，是老顽疾，但由于缺乏政府机关或科研院校针对事业单位改革进行综合性的政策效果评估，因此很难判断事业单位改革在多大程度上改善了老问题。同时，随着改革的继续推进，一系列问题也亟待解决，包括养老保险费用、机构编制、绩效考核等。

三、美国政府购买服务的经验总结

观察其他国家的做法，可以拓宽我国事业单位政策调整的国际视野，总结可供借鉴的经验。但这存在一定困难，因为需要建立在严谨的基础上。相同的概念和术语在不同环境中有不一样的内涵，比如法治(rule of law)、非政府组织(non-governmental organization)等。在美国，与中国事业单位发挥类似作用的是政府承包商(government contractors)，他们通过参与政府购买服务提供公共产品和服务。这是公共产品的私人生产形式，政府购买服务对于每一个国家来说都是十分重要的行为。每个国家政府购买服务的合同总额均占其国内生产总值的10%—20%不等。[15]

同时，总结借鉴美国的实践经验具有一定意义。事实上，中国可以不借鉴包括美国在内的其他国家的经验。因为当前关于事业单位改革，我国有很多举措是自己根据国情需要摸索出来的。而且在政府购买服务方面，美国既不是起步最早，也不是实践经验最丰富的国家。但是，美国积极总结借鉴他国经验，不断完善自身顶层设计，这种方式是值得其他国家学习的。比如在政府绩效评估领域，美国的发展不如英国、澳大利亚、新西兰等国家，但是美国主动学习这些国家的先进经验，加快推进制度建设，成为这一领域制度化、规范化的突出案例。

美国政府购买服务可以追溯到20世纪50年代，包括科达和杜邦在内的私人公司参与曼哈顿计划研制原子弹。到了21世纪，政府已经成为不少承包商的主要服务对象。2016年联邦政府在购买服务方面支出了4610亿美元。这些承包商包括教育机构、智库、非政府组织等，提供电力、电脑等硬件设施以及政策咨询、民意调查等服务。和中国一样，美国也正在对政府合同承包进行改革。美国将合同承包视为解决“大政府”的途径之一，减少日益增长的公务员数量。[16]

(一)美国政府购买服务实践的可取之处

总体上看，美国政府购买服务体制所具有的透明和完整等特点是通过宪法性和行政性法律保证了以下原则的落实：一是公务员履行本职工作，且在人员数量和专业技能上具备监督承包商的能力；二是建立两套不同的规则分别约束公务员和承包商；三是承包商独立于政府机构而存在；四是政府通过竞争机制及现代管理方法保证购买服务的有效提供。《国防采购法》(Armed Services Procurement Act)和《联邦资产和管理服务法案》(Federal Property and Administrative Services Act)主要用于指导行政机构的购买服务。同时，政府将国会和法院有关政府购买服务的规则集合编成《联邦采购规则》(Federal Acquisition Regulation)，规定特殊优先项目、法律条款语言等。政府机构可以通过需要制定《联邦采购规则附录》(Federal Acquisition Regulation Supplements)。针对我国事业单位改革的困境和问题，美国政府购买服务的经验可以总结为四个方面：

1.厘清政府购买服务合同与私人合同的异同。两种合同具有相同的法律要求：合法用途、具有竞争力的缔约方、要约、接受要约所需遵守的条款、双方义务以及对价。签订私人合同时，只要双方同意，可以订立广泛的条款。但是，政府购买服务合同不行。它要受更多法令条款的限制，包括《美国法典》(United States Code)第10章、31章、40章和41章。这两种合同的不同之处可以归结为两点。

(1)订立条款的不同。私人合同中，每一方代表自身利益，可以在合法的范围内订立任何的义务内容。而政府购买服务合同中，理论上只要双方同意，同样能订立合同条款，但在政府购买服务中订立一些私人合同中允许的条款，需要政府购买服务有相关法律规定和条款作为支撑。

(2)代理权限的不同。在私人合同中，一方或双方都可以由代理人代理，其权力受代理法约束，代理只允许在关于被认可的商业合理性，以及少数特别法规适用的情况下，签订合同。在政府购买服务合同中，只有具有某些管理权限，代理人才能开始订约，而代理洽谈的权限严格受体现国家政策导向和规定资金使用的法律与规章约束。与此形成对比的是，私人合同中，订立合同条款依赖的是另一方的同意。

2.清晰界定承包商的权责范围。管理公务员和处理政府与承包商的关系是两套不同的法律制度。法律对公务员的权力作出了具体限制，保障社会群众免受公务员滥用权力之害。[17]《宪法》、第1至第10条宪法修正案、第14条宪法修正案对公务员的行为进行了定义和限制。这些法令和规章也都列在《美国法典》第5章《政府组织和雇员》中。制度对政府和承包商的关系进行了具体分类，分别是“合约”、“拨款”和“合作协议”。不同术语有不同的适用法律条文。“合约”(或“采购”)主要针对政府机构与营利性组织的合同关系，对于这种关系，美国国会制定的法律《美国法典》第10章、第40章和第41章对其有明文规定，相关政府机构的规章和制度比如《联邦采购规则》也作了相关规定。“拨款”(或“合作协议”)主要针对政府机构与非营利性组织的合同关系。负责制定联邦购买服务政策和指导相关实践的美国管理和预算办公室(Office of Management and Budget)在《通告A-102》中有具体说明：“当联邦法律批准一项满足公共利益的交易时，应该使用‘拨款’或‘合作协议’。当联邦政府需要获得某个所有物或服务时，使用‘合约’。”[18]

美国政府很早就意识到政府承包商和公务员存在职能交叉重叠的可能性。为防止公务员懒作为或少作为，政府在20世纪50年代就明文规定，只有公务员能履行政府本职工作。这一条款也被写入美国管理和预算办公室的《通告A-76》中。承包商需与政府保持一定距离，不能介入或履行政府的日常职能。联邦法律还规定，政府必须履行职能，不能私自将职能承包给他人。

3.明确管控政府购买服务的公务员职责。与承包商有工作关联的是两类公务员：一是帮助建立服务购买关系的公务员，称为合同主管(contract officer)；二是使用政府购买服务合同的公务员，称为项目主管(program officer)。合同主管的权限在授权文件中已罗列清楚，他必须在这些权限内开展工作。为防止合同主管对自己的职责权限不清晰，订立合同的另一方也必须了解合同主管的职责范围。合同主管需要熟悉合同法律和程序，有权签订和修改合同。合同主管需对不同产品和服务负责。一旦某个合同成立了，相关活动可能超出合同主管的日常视野，有可能人在洛杉矶办公，但是项目在波士顿，甚至在土耳其进行。因此，每一个合同都会有一名专门的技术代表，负责监督合同执行，某些情况下，这名技术代表由项目主管兼任。可以看出，合同主管与项目主管负责合同的不同阶段和部分，相互制衡。前者负责合同依照相关流程和规定进行，后者负责落实合同。20世纪90年代，联邦政府进行了采购流程的简化改革，使负责联邦集中采购的机构美国总务署(General Services Administration)有权将某些政府承包商列入免于竞争的供应商表。这进一步将签订合同与使用合同这两个环节分隔开来。

4.通过竞争机制、绩效管理、第三方监督强化承包商责任落实。

(1)竞争机制。第二次世界大战后，对于合同成本和质量的失控导致政府引入竞争机制和绩效管理。《美国法典》第41章第253条目指出，竞争是建立合同的首选方法。通过公开且充分的竞争将合同授予价低者。法律同时要求作好社会公示等透明化工作。对于一些签订合同的特殊情况，包括竞争对手有限以及单一来源采购等，法律均作了说明。同时，美国加入了世界贸易组织修订的《政府采购协定》(Agreement on Government Procurement)，保证国内外的承包商都可以在公平公开的环境下开展竞争，提高服务的效益和效率。

实际中，竞争并不是完全公平开放的。政府相关政策是有明确导向的。比如政府购买服务政策有意扶持小规模企业，尤其是女性拥有的小企业。早在2005年，政府就计划让美国小企业管理局指导下的小企业接下所有分包合同的23%，这一目标直到2013年才得以实现。[19]2015年时，小企业接下了25.75%的分包合同[20]，同时5%的分包合同由女性拥有的小企业承接，这是1996年制定这一目标后首次得以实现。[21]这种特殊照顾有利于保护国内小规模企业和妇女拥有的小企业成长，也防止国外实力一般的承包商在美国政府采购服务领域畅通无阻。

(2)绩效管理。20世纪中叶，国会听证会公开了冷战时期武器合同的最终经费使用大大超出初期的经费预算。在美国兰德公司以及其他智库的建议下，政府开始在订立合同中应用管理学的技术，在合同条款中加入保证绩效和义务的条款。《联邦采购规则》第37章对如何建立以绩效为基础的合同以及绩效的具体标准进行了介绍。尤其是对类似学校教育等公共服务的合同，提出了绩效条款的要求：一是必须从绩效出发定义所提供的服务；二是具有可以评估的绩效标准；三是需制定评估绩效的计划；四是罗列相关的具体服务。

(3)美国国会、法院和第三方监督。第一，国会是主要监督者。行政机构的行为需得到美国国会的授权和监督。预算需要经过美国国会批准。目前，合同的听证和复审由美国国会的审计和调查机构美国政府问责局(Government Accountability Office)负责。美国总务署作为国会成立的独立机构，帮助联邦政府各个部门和机构进行以及监督购买服务工作，负责持续追踪政府购买服务，统计承包商的合同金额和行动数量，并每年公布《联邦政府100强承包商》等数据。第二，法院扮演辅助角色，作用有限。根据《行政程序法案》，公民因为合同承包发起法院诉讼并不在法律适用范围内。但是，合同承包商可以声称在合同执行失败中受到伤害而寻求法院救济。[22]第三，政府鼓励第三方监督。根据《虚假申报法案》，如果有人可以证明政府在履行合同中被骗并且诉讼成功，他和他的律师将分享政府得到的补偿金。这一政策帮助政府获得了数十亿美元的补偿。[23]一定程度上，《虚假申报法案》对公民无法因为承包合同发起法院诉讼进行了重要的政策补充。

(二)美国政府购买服务实践的不可取之处

从美国的经验可以看出，中美两国的改革策略是相似的，主张市场在解决公共需求和控制政府规模方面需发挥更大的作用，都通过政府购买服务的形式雇用第三方机构来履行政府职能。法律制度对政府购买服务合同的订立到履行这一全过程所涉及的流程和人员都作了较为详细具体的规定。政府通过美国管理和预算办公室、美国总务署、美国政府问责局等机构落实政府购买服务的顶层设计，管理和预算办公室开展相关政策的制定和相关实践的指导工作，总务署为联邦政府做集中购买工作，政府问责局从事政府相关工作计划和花费的审计与调查工作。美国的承包商是自治组织，独立于政府而存在，他们与政府的关系取决于合同的法律和规则。联邦政府则根据合同条款和相关法律管控合同执行情况。承包商自行决定组织领导权、雇员、薪水、津贴等。但美国政府的业务外包政策也存在某些问题，值得引起重视。

1.绩效评估未落实。目前没有公开任何关于合同落实情况的绩效评估报告。尽管美国政府问责局等机构和学者的报告多次指出绩效问题亟待改革，但是经过几十年的改革尝试，成效依旧有限，目前绩效评估仍是面临的问题之一，具体问题有一是没有承包商员工的基本信息；二是政府定义和评估绩效的能力有限；三是数据基本依赖估计，并不是实际统计。这可能是因为政府缺乏相关信息来定义和评估合同履行情况，也可能是因为政府公务员的素质和能力未达到要求。虽然进展缓慢，但绩效管理依旧是未来努力的重要方向，通过投入产出的评估探索提高效益的途径，进一步加强治理能力和体系的建设。

2.竞争机制不完善。一直强调在合同承包上实行市场化竞争，但实际中并没有得到充分应用。而且现实操作中，政府有意保护小规模企业和女性所有的小企业。加上政府监管缺失等原因，直接导致成本超过预期。负责处理政府购买服务投诉的美国政府问责局的一份报告指出，仅2006年就有超过1万亿美元的政府购买服务合同存在“滥用”的现象。[24]以卡特莉娜飓风后的重建工作为例，用政府购买服务对墨西哥湾岸区进行的重建耗资106亿美元，1237个金额至少50万美元以上的合同组成了其中的101亿美元，当中涉及的19个合同共计87.5亿美元，被美国政府问责局、国防部审计员、代理机构检察长等报告指出在签订时存在问题；只有30%的合同是在完全开放的竞争下订立的；合同的管理失当是普遍存在的问题，从合同前期规划到合同授予和监督，错误几乎无处不在。[25]这反映了没有足够的经过专业培训的监督人员监管合同的执行。监管工作和培训工作有待加强。

3.创新空间有限。可以看出，政府购买服务合同中并没有对承包商的创新作任何要求。这一部分是因为政府购买服务合同是为执行而设计的，合同及时列明具体条件，所以留给创新的空间非常有限。但政府仍应鼓励承包商制定更具创新性的策划方案，这在其他国家也有可以借鉴的经验。在英国，创新是政府采购服务的目标之一，英国贸易和产业部要求各级政府将创新作为授予合同的条件之一。政府也通过政府和社会资本合作帮助那些非传统但有创新的购买服务项目。[26]而对待那些具有创新性的合同项目，澳大利亚政府使用单独的一套标准进行评估。除此之外，政府可以开放系统，促进与合同承包商的整合，比如通过应用程序编程接口，这样有助于增强承包商有效使用电子平台，促进公共服务从“坐等顾客”转变为“上门服务”。

四、对我国事业单位改革的启示

学术界认为我国事业单位政策调整的核心在于顶层设计和统筹考虑。[27]正如上文论述，改革既需要保持勇气和激发锐气，也需要强有力的组织领导和统筹协调，通盘考虑各项工作，细化落实各项任务。从美国政府购买服务的相关经验中，可以发现，其较为具体详细的顶层设计，通过政府购买服务的形式实现公共服务供给的制度建设方式和内容，值得我国政府借鉴参考。尤其是，在成为世界贸易组织成员后，中国多次申请加入其框架下的《政府采购协定》均未成功。成为《政府采购协定》的成员首先要求加快政府采购立法并完善采购法律体例，这是当务之急，也是美国政府购买服务最值得借鉴的经验。通过政府购买服务，促进行政类、公益二类和经营类三种事业单位的发展。由于改革关联面广和任务繁重，必须保持足够的耐心信心和渐进的推进节奏。针对国内事业单位改革现有的问题和困难，结合美国相关经验总结，我国事业单位改革可以进一步完善以下四方面工作：

1.加快推进内容翔实、体系完整的制度建设，清晰界定政府购买服务参与方的权责。第一，分类改革是前期准备工作，必须确保归类工作标准清晰、全面覆盖。在区别归类前，应该精确定位行政类、经营类、公益类三种事业单位的功能和作用，从行政组织法的角度清晰界定几类事业单位的权责范围，避免分类标准模糊，出现政策漏洞。第二，要用顶层设计固化分类结果，避免事业单位随意转化组织性质，如需转化，需从严审核。分类改革后，需出台规章制度，用详尽具体的条文明确政府与事业单位的权利责任、相互关系、合作形式、管控方法。第三，在作顶层设计时就明确竞争机制、绩效管理和第三方监督在政事合作、政企合作和事企合作中的导向性原则。第四，在制度建设过程中，纳入社会公众及私人企业的意见和建议，因为制度建设本身就是多方博弈的结果，可以促进探索适合我国自身发展的事业单位改革路径。

2.多途径保证政府购买服务贯彻市场竞争原则，坚持政府购买服务全过程公平公开。第一，在保护小规模企业、妇女供应商、少数民族供应商发展的前提下，提高现行市场竞争机制的公平公开程度，完善现行的服务承包、合同委托、政府购买、资本合作等方式。[28]第二，适当增加创新创效这一类型的评分标准或所占权重，鼓励服务创新，避免美国政府购买服务创新低的问题。第三，加强成本监管，完善承包内容、承包单位、组织人员、资产状况、年度报告、预算资金、组织损益等信息的公开，保证政府购买服务过程和结果的公开透明。第四，为进一步调动公众监督的积极性，对于发现政府购买服务中违法违规活动并提供了有效证据的公众，可给予适当的奖励。第五，政府可适当开放官方信息平台，让政府购买公共服务的客体可以将相关服务或信息以多种形式在政府网站上展示，促进两者交流融合，方便社会民众使用。

3.加快完成事业单位绩效管理实践的顶层设计，完善对政府购买服务参与方的监督。第一，在顶层设计时明确立法机关、行政机关、第三方组织、社会公众对事业单位的多重监督。第二，与第三方独立评估机构合作，对组织成员进行成绩与成效的评估，完善以评估结果为基准依据的薪酬和奖惩制度，逐步完善激励约束机制，从职责、业绩、贡献、风险等维度，确定分配办法和收入水平。第三，可对组织整体进行综合绩效评估，建立以绩效评估结果为基准依据的财政拨款和补贴制度，推动实施事业单位责任追究，还原并增强干事属性。中央部委在2017年底制定了针对部分中央级事业单位的《中央级科研事业单位绩效评价暂行办法》，略显滞后。应加快制定相关规章制度，针对其他层级及类型的事业单位开展整体组织绩效的评估，营造比学赶超的竞争氛围，增强事业单位改革主动性。

4.保证政府购买服务参与方的组织独立，通过管理创新提高事业单位自治能力。第一，促进事业单位多元参与的法人治理模式的构建，划清事业单位和政府、企业之间的职责关系，明确职责权限，建立完善的经营理念和独立的管理模式。第二，事业单位应独立于政府和企业而存在，在遵循主流意识形态的同时，保持相对独立的组织文化和价值观念，强化其非政府、非营利、志愿性的独立属性以及权责对等的契约精神。第三，完善事业单位独立的人力资源配置权。时下，打破事业单位的终身制开展得如火如荼，旨在实现人才能上能下，能进能出。事实上，全盘采用终身制不可取，但是可以适当保留部分人员的终身制，尤其对于一些需要长期经验积累才能完成工作的岗位，这将有利于留住人才，保持员工的忠诚度和积极性。

总而言之，改革任务十分紧迫，满足人民群众对生活憧憬的任务十分艰巨，尤其是2011年印发的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》计划到2020年形成新的管理体制和运行机制，目前所留下的时间已不充裕。面对新形势新要求，应加快相关政策的落实落地，进一步加强治理能力和体系的建设。

[参 考 文 献]

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