城市公共危机治理下公众主动参与有效性研究〔*〕——基于协同治理视角

○ 吴志敏

(温州大学 法政学院， 浙江 温州 325000)

危机无处不在，无时不有。随着我国城镇化不断深入和信息化程度的加深，人口分布更为密集，城市突发公共危机发生的频率更高，带来的危害更深远和广泛。防范公共危机、降低危害已经成为各国城市公共治理面临的重要课题。如果采用传统城市公共危机治理理念，忽视新形势下城市公共危机特点和多元利益主体的参与功能，往往容易给政府相关治理工作带来困境。随着城市公共治理理论的发展进步，在复杂多变的城市公共危机动态治理环境下，城市公共危机参与主体应该实现协同化。公众参与公共治理是公权力的回归，也是公共治理理论的重要发展与进步。作为城市公共危机的直接利益主体，公众有权利和义务参与城市公共危机治理，〔1〕同时高效的公众参与促进了多利益主体协同治理的良性互动，有利于提高治理效率，形成完善的城市公共危机治理机制。

社会的发展形势决定了不论是公众自身还是学术界，都越来越关注公众参与公共危机治理的话题。关于公众参与公共危机治理的研究很多，为本文提供了扎实的理论基础，但是大多集中在公众参与过程的前半段。随着中国城市化的发展和公众意识的觉醒，公众参与城市公共治理的途径增加，参与也更积极更频繁。但是参与有效性如何，公众参与能否促进政府公共管理部门行政思维的转变与决策执行，需要进一步地研究。随着社会发展和城乡一体化进程的加快，城市公共危机多样化特征明显。在网络时代以及自媒体发酵下，如果政府部门不能及时处置公共危机，则容易使危机事件发生放大效应和叠加效应。基于此，笔者通过梳理中国城市发展现状与公众参与公共危机治理趋势，从公共治理利益相关者的视角阐述公众主动参与的问题与困境，并以城市公共危机治理为研究载体，对公众参与有效性进行研究并提出相应对策。

一、公众主动参与是提升公共危机治理有效性的内在要求

公众是公共危机治理的利益相关者，是公共危机治理不可忽视的参与主体。随着治理理论的发展，协同治理已经成为应对公共危机的新型模式，而公共治理主体多元化是为了解决公共危机中政府治理与社会其他主体合作治理的问题，〔2〕强调公权力对社会事务的管理协调活动。在动态发展的城市环境中，社会公众对提升公共治理的有效性发挥着不可忽视的作用。

1.公众主动参与是城市公共危机治理实现的民主化基础

在城市政府协同治理理念的倡导下，政府公共事业更加透明化和公开化，公众主动参与城市公共事务治理的思想与理念逐渐形成，为城市公共危机治理打下了坚实的民主化基础。公众主动参与城市公共危机治理，既可以承担公众责任、维护城市公共利益，也可以实现公众权利、保障公众利益。2017年中共十九大报告指出“众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛”，报告要求“形成完整的制度程序和参与实践”来保证民众在日常生活中拥有广泛参与的权利。随着我国经济的持续发展和城市化进程的逐步推进，社会主义民主化程度日益完善。在城市公共危机越来越复杂化多元化的情势下，城市公共危机治理的实现有赖于更多的人主动参与进来。公众维护自身利益的意识和能力逐步提高，又反过来有助于城市公共危机治理模式的转变。一方面，公众意识的觉醒改变了政府管理城市单向性和命令性的传统管理模式，实现了政府与公众协同参与、双向沟通的协同治理模式。它有助于政府充分考虑社会公众在公共危机治理中的利益关系和广泛参与的力量。另一方面，公众主动参与城市公共危机治理，是其民主意识提高的表现。在公众主动参与的过程中，公众具有发表自己看法、实现自身诉求、提高参与能力的动机，并通过正当合理的途径阐述诉求，进而被别人理解、接受，形成公众参与的利益共识。

2.公众主动参与是城市公共危机治理的驱动源泉

城市公共危机治理效果影响因素较多，危机治理过程也是政府各种价值选择的过程，是不同利益主体的博弈与较量。政府公共治理的本质要求是实现公共利益。因此，作为政府公共治理的一部分，城市公共危机治理应以人为本、以保障公众利益为基础，这也是城市公共危机治理的基本原则。因此，要想实现城市公共危机治理目标不仅需要政府部门及时制定对策，还需要社会公众的积极参与。公众参与城市公共危机治理是推动提升城市公共危机治理的驱动源泉。实现公众有序参与城市公共危机治理，提高公众主动参与的有效性，让公众主动参与成为城市公共危机治理的主要推动力，既能够维护保障公众权益，又能提升政府公共部门的行政效率。公众是城市的基础，既是城市公共危机治理的重要参与者也是主要利益相关者。城市公共危机治理与公众日常生活息息相关。广大公众通过参与城市危机治理可以彰显其归属感和自豪感，以公众整体团结一致形成化解公共危机的力量基础。同时，通过公众广泛参与城市公共危机治理，有利于形成共同价值观和城市民主治理的基础。在共同价值观和城市民主治理的基础上，反过来促进公众积极参与城市公共治理，有效提升解决城市公共危机的效率，形成安全、稳定、和谐的现代城市环境。

3.公众主动参与是城市公共危机治理主体多元化的必然结果

城市公共危机治理的最根本目标是保障社会公共利益，这不仅是政府的职责也是社会公众的基本诉求。公众主动参与城市公共危机治理，一方面是对政府行为的监督，以公众视角审视政府公共治理行为并作出评价。〔3〕另一方面是为公共危机治理出言献策，积极参与并配合社会公共治理的协同行为也有助于维护自身权益。随着城市的社会转型和城市规模的日益扩大，城市公共管理影响因素日益复杂。城市公共危机频繁发生，公共危机危害的利益主体较多，单靠政府的力量无法整合所有资源进行危机治理。与此同时，社会公众的主人翁意识日益成熟，参与城市公共治理的意愿加强。因此，政府公共危机治理与公众参与危机治理可以协商合作、协同互补。以社会公众为主体的第三方组织、民间团体和公众个体等都是重要的城市公共危机治理主体，从而实现了城市公共危机治理主体多元化。作为城市治理的利益共同体之一，公众主动参与城市公共危机治理，由单个人、单个力量的参与走向共同参与、共同监督，通过个人利益诉求实现城市公共危机治理的多主体、多力量参与。在城市公共危机治理中，单个公众不可避免地存在个人情感和利益诉求，也正是这些利益诉求和个人情感的存在才促进了城市的快速发展。如果说政府与社会公众常常作为直接利益主体参与城市公共危机治理，那么，非直接利益主体的第三方组织、志愿者组织、民间团体等也日益成为城市公共危机治理的重要组成部分。它们通过参与城市公共危机治理，在广泛征求公众利益诉求的同时提供人员、物品与服务等内容，鼓励了公众主动参与社会公共事务管理，从而最大限度地整合了城市公共危机治理资源。

4.公众主动参与是完善城市公共危机治理的现实要求

公众主动参与城市公共危机治理既需要一定的前提条件，又是完善城市公共危机治理的现实要求。首先,物质生活水平的提高为公众主动参与城市公共危机治理提供了可能。经济发展水平的提高为公众参与社会公共事务管理提供了必要性和可能性。一方面，社会经济的发展带来公众物质生活水平的提高，受教育水平的提升促进了公众意识的觉醒，增强了公众参与城市公共危机治理的意愿与能力，使其具备了参与城市公共危机治理的主动性和能动性。另一方面，随着经济发展水平的提高，各地区基础设施等日益完善也为公众参与城市公共危机治理提供了便利，公众参与城市公共危机治理的成本更低、渠道更广、效果更好。其次，技术水平的提升实现了公众主动参与城市公共危机治理的广度和深度。社会公众参与城市公共治理的形式多种多样，包括政治参与方面的选举权与被选举权，投票协商、游行集会等形式，但是在参与深度上流于形式的情况时常发生，没有真正发挥公众参与的功能。随着技术水平的提高，社会公众参与社会公共治理事务的领域越来越广泛，公众对政府城市公共危机治理的知情权也越来越受到尊重。政府城市公共危机治理信息披露等随时受到公众监督，并且监督方式和渠道更加多样化。借助网络信息传播的快速性，政府城市公共危机治理行为随时受到媒体和民众监督，民意民情成为监督政府城市公共危机治理行为、提高城市公共危机治理效率的有效力量。

二、公众主动参与城市公共危机治理的困境解析

公众主动参与城市公共危机治理有助于提升政府化解城市公共危机的效率，通过为政府公共管理部门建言献策，保障公众在公共危机治理中的基本权利和利益。在传统城市公共危机管理中，公众参与更多的是配合式，即接受政府命令，根据政府给出的政策，在行为上予以配合。随着公众主动参与意识的提高，对于有关切身利益的城市公共危机问题，公众主动参与与被动参与的区别在于，前者满足了公众精神自我实现层面的需求，这种自我满足是在公众主动参与城市公共危机治理过程中获得的。当然,公众主动参与城市公共危机治理仍面临不少困境:总体参与率低，阶层群体分化严重；参与主动性差，降低政府治理效率；参与有效性不足，非理性参与普遍；主体利益覆盖不均，参与积极性弱化；政府与公众沟通错位，协同治理效率较低。

1.总体参与率低，阶层群体分化严重

近年来公众主动参与城市公共危机治理意愿有所提高，但是总体参与率还是较低。参与群体阶层分化严重，其中文化素质的高低与参与主动性息息相关，参与者中以具有较高受教育水平群体为主的特征明显。文化传统也对公众主动参与城市公共危机治理产生了影响，发端于中国的儒家思想在一定程度上影响了人们主动参与城市公共危机治理的积极性。小农思想对人们思想的禁锢作用相当普遍，导致不少民众具有“事不关己高高挂起”和“枪打出头鸟”的想法。他们认为城市公共危机治理是政府的天然职责，即使危机发生产生危害，也应该由政府承担。他们担心一旦积极主动参与，有可能会被政府认为是破坏社会稳定的危险分子而遭到打击。因害怕积极主动参与城市公共危机治理不仅是无效的，〔4〕还可能给自身带来更大的负面影响，不少人参与城市公共危机治理的意识和主动性明显不足。对于受教育水平较高的人群来说，特别是社会精英阶层，他们具备更加独立理性的思考能力和更为有效的参与渠道，在主动参与城市公共危机治理维护自身阶层利益方面更具积极性，但是这部分人毕竟只占公众的少部分。可见，公众参与城市公共危机治理的群体分化严重，总体参与率偏低。

2.参与主动性差，降低政府治理效率

对于政府来说，一旦发生城市公共危机事件会直接危害社会稳定和政府政绩，影响官员仕途。政府官员时常采取封锁消息等内部处理的方式来降低危害程度，但这容易导致没有将保护公众利益和知情权放在第一位的现象发生。对于社会公众来说，只要城市公共危机事件产生的后果没有给自身造成实质性的伤害即认为是政府的事情。没有将利益共同体扩展到社会公众，这也导致我国公众参与城市危机公共治理的主动性较差。由此造成的后果就是政府无意间排斥公众参与城市公共危机治理，从而加剧降低了公众积极主动参与城市公共危机治理的意识。一旦城市公共危机发生，公众也是在政府需要时配合公共管理部门行动，缺乏主动性和能动性。效率是危机治理的首要需求，城市公共危机治理要求政府快速反应、快速处理，否则在高时效性的新媒体传播下可能产生叠加和扩大效应。完善公众主动参与体制机制能够提高政府行政透明化，一定程度上化解公众对政府的误解。目前，政府接受公众参与城市公共危机治理的程序复杂且冗长，行政过程的繁杂给公众主动参与带来消极影响；同时，也容易错过城市公共危机治理的最佳时机。

3.参与有效性不足，非理性参与普遍

长期以来，我国政府集中领导城市公共危机治理。这是因为市民社会发展基础相对较弱，社会公众和民间团体对政府公共危机治理了解较少。在网络信息化时代，公众参与的信息获取和诉求表达很多通过网络渠道实现。网络具有信息量大、传播较快、信息共享性高、信息真实性甄别困难、信息互动性强等特点。公众通过网络参与城市公共危机治理存在信息不对称和非理性等缺陷，通过网络获取公众真实参与意见的工作量与成本较高。围绕非真实信息引起的公众参与和由此产生的意见也容易导致政府公共危机治理的失误。在网络负面效应的影响下，广大公众容易受社会舆论和不对称信息的影响，对政府行为和公共危机事件产生误解，〔5〕不利于政府行政能力的提高和政府公信力的实现。一些盲目跟随网络言论做出的种种举动，容易产生新的城市公共危机。另外，我国公众参与公共危机治理缺乏制度性措施和标准，没有统一的体制机制协调社会公众的力量，也缺乏明确的公众参与渠道使其在公共危机发生时主动正确地参与进来。因此，一旦城市公共危机事件发生，公众积极的参与热情与缺乏制度化参与渠道的矛盾就会凸显。它容易导致公众寻求非制度化手段，采取非理性参与行为，易引发不当社会舆论和更大的社会混乱，影响城市公共危机的解决和整体社会的稳定。

4.主体利益覆盖不均，参与积极性弱化

公众主动参与城市公共危机治理的过程是利益获取的过程，但是当利益共同体出现利益冲突时，就会成为利益博弈的过程。公众广泛参与是社会民主的体现，是为了实现大多数人的利益。但是公众个体作为利益诉求者，不仅代表了自身利益，还不可避免地代表了具有相同利益诉求的团体利益。当同一事件的处理出现多个不同利益诉求时，或者大多数人共同利益在当前情形下无法实现时，就会出现少数人搭便车的现象；或特定利益集团对决策影响力更大时，出现不利于大多数人利益的情况。越多的公众主动参与，同时也为利益集团参与建言献策提供了机会，而利益集团相比于公众个体或公众个体组成的临时团体，更有经济组织优势和专业知识优势。他们通过获取全面的公共危机信息和政府管理信息，能够提出更有效更有可操作性的意见、建议，并对政府决策产生实质性影响，从而服务于自身利益集团。因此，当前对公共危机事件具有积极主动参与精神的公众仍然是少数，并且不能代表所有的利益阶层。由公众个体组成的组织和团体也具有逐利性质，并不能代表所有公众的参与意愿和利益，而是代表小团体的利益。因此，在公众参与城市公共危机治理时，容易产生利益偏差，造成牺牲大部分人利益满足小团体利益事件的发生。由利益不均造成的社会资源浪费和潜在可能的社会风险降低了政府对公众参与的认可，同时也打击了利益受损者对城市公共危机治理的参与热情。

5.政府与公众沟通错位，协同治理效率较低

长期以来由政府主导的城市公共危机治理，未能与公众建立有效的沟通机制，既不能及时向公众传达政府的声音，也时常无法及时收集公众的意见与想法；而社会公众也因不了解政府治理体制下的城市公共危机，导致公众参与往往处于被动应付和接受指令的境地。它导致政府与公众脱节，使得城市公共危机发生时政府与公众协同行为效率较低，无法达到预期的治理效果。政府与公众基于各自的视角对城市危机事件时常有不同的意见和看法，沟通不畅容易造成政府部门与社会公众对城市公共危机事件的错位理解及治理行为与事实脱节。〔6〕政府不能充分整合与利用应对城市危机事件的各种资源和力量也容易延误城市公共危机治理时机，还有可能造成政府与公众之间对城市公共危机处理的误会与磨擦，影响政府与社会公众的互动关系。在公众主动参与下，公众个人知识水平和能力有限，缺乏专业知识限制了其对城市公共危机事件的全面了解。在这种情况下公众主动参与城市治理的意见与建议不仅无法提高政府公共治理效率，甚至有可能产生错误的导向，导致公众参与城市公共危机治理的质量无法得到有效保证。另外，在政府城市公共危机应急治理中具有严格的资源配置程序与准则，如果公众不熟悉应急处置程序，无法知晓政府下一步的公共危机治理行动，公众的主动参与反而会适得其反，无法达到想要的效果。为了提高公众主动参与的效果，需要政府部门投入大量人力进行数据获取、信息甄别、政策宣传、意见分析整理和反馈等一系列工作，增加了政府财政负担。

三、城市危机治理中公众主动参与问题的成因探寻

社会公众主动参与城市公共危机治理，一方面是对政府行为的监督，以公众视角审视政府公共治理行为并作出评价。另一方面积极参与城市公共危机治理，为城市公共危机治理出言献策，积极参与并配合社会公共治理的协同行为也有助于维护自身权益。随着城市的社会转型和城市规模的日益扩大，城市公共危机频繁发生，政府必须引导公众整合所有资源应对城市公共危机。由于公众参与城市公共危机治理存在不少困境，要想激发公众参与热情，必须厘清造成我国城市公共危机治理中公众主动参与问题的深层次原因。如传统文化固化，公众意识缺失；集体利益捆绑，公共精神不足；主体利益分割，信任基础薄弱；治理制度匮乏，法律保障缺位；参与途径繁杂，理性引导缺乏。

1.传统文化固化，公众意识缺失

受传统政治文化影响，我国社会公众普遍对政府职责范围内的事情不过多关注，具有非常浓厚的臣属文化观念。公众主体意识不足，对不涉及自身利益的事件主要以被动接受方式为主，缺乏主动争取的精神。发端于中国的儒家思想影响了人们主动参与城市公共危机治理的积极性。因此，公众在城市公共危机治理中主要处于从属位置，以接受和执行政府命令为行为准则，更有甚者即使明知危机事件对自身利益有损，也不会主动参与。同时，我国政府部门普遍实行从属性公共行政，公众参与权的匮乏导致他们对政府行政性政令没有广泛的认知，这也是导致公众意识缺失的重要原因。他们认为城市公共危机治理是政府的天然职责，即使危机发生产生危害，也应该由政府承担。由此使得公众自主承担公众责任的意识与能力不足，在城市公共危机发生时盲目被动等待政府指令，往往容易错失城市公共危机治理的最佳时机。

2.集体利益捆绑，公共精神不足

城市公共危机发生时，集体利益观念与公共精神要求社会公众以实现社会公共利益为前提，积极主动发挥自身能力参与并支持政府公共治理。一旦城市公共危机发生，帮助政府尽快消除危机，化解危机带来的压力与危害，从长远来看是为了维护公众自身利益不受损害。从这个角度来说，集体利益和公共精神最终是为了个人利益，只有保护好公共利益的政府才有能力保护好个人利益。但是，在我国传统政治文化与思想观念中，官本位等思想仍然严重，特别是往常政府集中力量办大事的为政风格也潜移默化地弱化了公众权利意识和公共理念。因此,公共精神的自主意识不足，普通民众在城市公共危机发生时更倾向于趋利避害。尽管随着居民受教育水平的提高这一现状有所改观，但是仍然无法弥补民众普遍存在的公共精神缺失问题，这需要我们从教育和文化等层面着手进行提升。

3.主体利益分割，信任基础薄弱

在城市公共危机事件中，政府相关部门与社会公众之间因信息不对称，导致双方利益割裂现象表面化严重。不少社会公众对政府缺乏信任，不相信政府在危机时刻会保护公众利益。〔7〕在中国经济高速发展时期，不少地方政府普遍以经济发展为主线，对与公众利益息息相关的社会公共事务重视不足。当公共危机发生时，政府应对城市公共危机不及时、不恰当的现象时有发生，少数部门相互推诿导致危机治理效率低下，甚至出现利益集团趁机谋取私利的现象更让不少公众丧失信心。此外，政府部门行政限制较多，部分信息公开程度不够。城市公共危机发生时，不少公众寄希望于媒体或社交网站寻求帮助或发泄心中不满。但网络的信息量大、传播较快、信息真实性甄别困难，公众参与城市公共危机治理存在信息不对称和非理性言论的情况，如果政府处置不及时公众容易借助网络发表不当言论，产生不理智、不信任的行为。如果公众在恶意言论引导煽动下，还往往产生敌视和蔑视心理，并进而影响公众参与城市公共危机治理的积极性。正常程序与途径时常受阻，这也是导致公众不积极参与城市公共危机治理的重要原因之一。

4.治理制度匮乏，法律保障缺位

公众参与城市公共危机治理需要有完善的制度和法律基础。公共危机治理制度的匮乏和法律保障的缺位，使公众在参与城市公共危机治理时无法充分发挥作用，甚至还存在让不法分子钻空子的现象。城市公共危机发生时，公众参与如果没有走法律程序办理相关手续，他们的参与行为往往不被政府认可和承认，基本正当权益也就无法得到有效保障。我国法律与行政法规没有明确的公共危机参与程序条文和参与方式的规定，对参与主体的权利义务也没有明确定位，这时常导致积极参与城市公共危机治理的公众利益反而受到损害，打击了公众参与的积极性。〔8〕同时也导致了公众参与公共危机治理缺乏规范性和组织性，非制度性的随意性参与给危机治理、资源整合带来困难，往往无法达到提高协同治理效率的目的。

5.参与途径繁杂，理性引导缺乏

网络技术的发展带来了多样化公众参与渠道，同时互联网言论自由的特点也为公众参与城市公共危机治理带来了弊端。在我国当下的网络规范和法律监管条件下，如果不能正确引导公众参与城市公共危机治理，反而会加剧或产生新的突发性危机事件。互联网客户平台上的信息量大、信息来源复杂，参与发言的公众素质参差不齐，其真实性与准确性得不到保证，需进一步查实。这些都容易影响公众对参与城市公共危机治理情况的正确判断，诱发公众非理性参与。在当前的社会发展形势下，通过网络参与城市公共危机治理已经成为现代城市公共危机治理的新途径，网络成为传达公众声音的有效工具。如果不能通过有效手段和途径对互联网引发的非理性效应进行引导与疏通，则不能有效发挥网络在公众参与城市危机治理中的有利功能，无法达到公众参与城市公共危机治理的最优效果。当然，要想对网络途径的非理性行为进行引导和梳解，亟需我们厘清因网络带来的非理性参与的多种因素，明确区分公众通过网络参与城市公共危机治理与网络非理性行为。

四、城市危机治理中公众主动参与模式及有效性路径探究

在新的发展形势和经济社会背景下，城市公共危机协同治理的公众参与已经取得了较好效果。政府在城市公共危机治理中已经越发倾向于参考公众意见，鼓励公众参与建言献策，号召第三方组织和民间团体共同参与公共危机治理。这要求我们借助现代信息技术手段，随时关注公众的舆论走向和危机治理的民间反馈效果，通过公开透明的公共治理信息拉近公众与危机的距离，〔9〕激发公众主动参与的热情。只有合理调动公众的力量，实现公众参与和政府治理在城市公共危机治理中的协同互动，才能化解公众参与城市公共危机治理的现实困境，实现城市公共危机治理的预期效果。它要求我们积极探求城市公共危机治理中公众主动参与的有效性路径:培育公众参与意识，提高公众参与能力；重视公众参与意愿，赋予公众权利均等化；转变政府治理理念，打破行政地域限制；开辟多元化公众参与渠道，传播真实信息；实行危机治理社会监督，增强公众互信程度。

1.培育公众参与意识，提高公众参与能力

公众参与城市公共危机治理不仅要注重参与率的提高，还要重视参与的有效性。因此，要培育公众参与意识，积极引导并鼓励公众主动参与，发挥公众在城市公共危机治理中的能动性。首先，要强化公众的公众意识和公共精神。在政府宣传和媒体报道中将政府职责与公众利益相结合，强调公众的公共危机责任意识，让公众认识到参与城市公共危机治理的重要性；其次，要对公众进行城市公共危机公益宣传。对公共危机常识与知识进行普及，提高危机意识，同时对参与公共危机治理的行为进行教育培训，转变公众参与的随意性和附属意识，保证公众参与可以有序有效开展。另外，还必须对公众进行法律常识教育，保证公众参与有法可依、有法必依，也防止不理智不规范行为的发生。在应对城市公共危机时，只有公众具备了充分的安全责任意识和应对能力，才能保证在不危及自身安全的情况下参与的有效性。

2.重视公众参与意愿，赋予公众权利均等化

应对城市公共危机时，通常具有较高受教育水平和社会地位的人群比普通民众具有更高的参与意愿并掌握较多的参与渠道与资源，他们在公共危机发生时往往可以发出更多的声音，也更容易被社会接受。普通民众因受各种因素的影响参与意愿较低，久而久之易形成片面的共识：认为社会精英阶层参与权更应该受到尊重，而普通民众的参与能力不容易被认可。我们认为公众应该具有均等化的参与城市公共危机治理的权利，普通公众与社会精英阶层虽然参与意愿有所不同，但是参与权利都应该受到尊重。一方面，城市生活中普通公众占多数，他们的参与更具代表性，能代表广大群众最根本的权益。另一方面，普通公众更了解整体社会意识，能够带动更广泛人群参与城市公共危机治理。另外，普通公众虽然知识、见识无法与社会精英相较，但往往能掌握更切合实际的、历史的、经验的危机应对方法。因此，应该重视普通民众的参与意愿，最大限度地发挥公众参与的积极性与有效性。

3.转变政府治理理念，打破行政地域限制

在现行政府治理体制框架下，政府在城市公共危机治理上时常强调集权，政府部门之间职责不清、界限不明，特别是跨区域和跨部门之间工作协调困难现象长期存在。因而，城市公共危机治理亟需转变政府治理理念，打破行政地域限制。第一，政府要转变危机治理理念和政府定位，破除官本位治理思想。这要求政府充分吸取社会公众的意见和建议，积极接纳公众参与城市公共危机治理，将政府作为危机治理资源的整合者与领导者，将公众主体作为城市公共危机治理的合作者，而不是利益的争夺者，这是从政府治理模式向多元主体协同治理模式转变的基础。第二，开放政府部门间与区域间协调治理的绿色通道，成立城市公共危机治理常设性机构。一旦突发城市公共危机，常设性机构可以立即启动负责协调各方参与危机应对，防止不同部门与行政区域间的互相推诿。第三，及时发布城市公共危机发生情况、治理进度等信息，明确责任与义务、奖惩与利弊，规避与惩治危机治理中的盲目行为与腐败行为。

4.开辟多元化公众参与渠道，传播真实信息

当前信息化高速发展背景下，信息不对称是影响公众对城市公共危机事件判断的重要原因。通过信息沟通与交流，公众参与意愿与政府治理决策更容易达成一致，形成治理合力。这也是保证公众获取危机信息，避免因信息闭塞造成公众恐慌的重要层面。因此，传播真实的城市危机治理信息至关重要。首先要保证信息通道畅通。建立完善的城市公共危机信息公开发布机制，及时发布城市危机治理信息和政府决策，同时保证电视、网络等媒体及时报道真实信息。其次要善于借助网络媒体的力量征集城市公共危机治理建议。积极听取广大公众意见，引导公众力量有序参与城市公共危机治理，并且鼓励各媒体以正向信息传播安抚公众恐慌情绪。再次要及时回应公众对相关危机的信息需求。杜绝因参与者信息缺失和信息不足造成的非理性参与及造谣、传谣行为。满足公众的危机信息知情权，通过信息沟通搭建政府与公众在城市公共危机治理中的桥梁。

5.实行危机治理社会监督，增强公众互信程度

城市公共危机治理的最根本目标是保障社会公共利益，这不仅是政府的职责也是社会公众的基本诉求。城市公共危机必然会对社会公共利益产生威胁，但是更应该防范的是危机过后产生的社会影响。由于城市公共危机的发生会损害公众利益，那么政府在危机治理中以保护公众利益为上是赢得公众对政府信任的重要途径。对城市公共危机治理进行公平及时的社会监督则是防范公共危机潜在风险的重要手段。要保证公众利益，提高公众对政府的信任程度就必须分析公众的利益诉求。第一，城市公共危机治理中要以保护公众利益为出发点。分析不同利益主体的利益诉求点，通过化解危机中利益主体关心的核心问题来保证危机治理目标的实现。第二，建立危机治理的社会监督制度。成立由各方利益主体组成的危机治理监督小组，同时鼓励社会民间团体对政府危机治理行为与协调能力进行评估。根据实际情况表彰城市公共危机治理过程中表现良好的公众或民间组织，惩处不良行为和做法，让民众看到政府在危机治理中的行政能力和公平公正的为政风格，推进城市公共危机治理中政府公信力的提升。只有政府与社会公众主体不断提高互信程度，才能在城市公共危机治理中协同合作，共同面对公共危机。

城市公共危机治理效果的好坏直接关系到公众基本的人身财产安全和幸福生活指数，是对城市基本公共服务职能实现和公共治理能力的考验。作为城市生活的一分子，城市公共危机治理不能仅靠政府部门的及时应对，还必须依赖于公众的积极主动参与与配合。〔10〕因此，在城市公共危机治理中要重视公众力量的有效性，鼓励公众参与城市公共危机治理，为实现公共利益贡献力量，最大限度发挥公众参与的积极性和有效性。

注释：

〔1〕刘淑妍：《公众参与导向的城市治理：利益相关者分析视角》，上海：同济大学出版社，2010年，第2-6页。

〔2〕范思凯、姜涛：《公共权力转型视角下的行政问责与公民参与》，《辽宁行政学院学报》2012年第6期。

〔3〕Naim kapuku，“Interagency communication networks during Emergencies:Boundary spanners multiagency coordination”， The American Review of Public Adminstration,2006(06)，pp.23-25.

〔4〕周芳检：《突发性公共安全危机治理中社会参与失效及矫正》，《吉首大学学报》(社会科学版)2017年第1期。

〔5〕朱晓霞、郝佳佳、尹清乾：《公共危机伪信息在人际关系网络上的扩散及干预策略研究》，《情报理论与实践》2017年第1期。

〔6〕刘静：《公共危机管理中政府信息公开存在的问题与对策》，《大学图书情报学刊》2012年第3期。

〔7〕赫子铭：《信任——公民参与中的薄弱环节》，《经济研究导刊》2012年第13期。

〔8〕宋琳琳：《新媒体公共危机中公众的“心理对抗”》，《青年记者》2017年第2期。

〔9〕诸葛福民、原光：《公共危机治理中的信息公开问题——政府、媒体和公众的利益博弈》，《山东社会科学》2011年第11期。

〔10〕〔美〕B·盖伊·彼得斯：《政府未来的治理模式》，北京：中国人民大学出版社，2001年，第70-72页。