城市治理的差序参与〔*〕——基于“市民服务热线”的分析视角

○ 姚尚建， 梅 杰

(1.华东政法大学 政治学与公共管理学院， 上海 201620； 2.华东政法大学 政府理论研究所， 上海 201620)

甘地(Mahatma Gandhi)曾说：“要自治，更要善治。”〔1〕实现“善治”是现代政府推行机制变革的重要价值目标。在公共治理的进程中，电话、电视、报纸等媒介都曾在特定的历史时期成为公共治理的基础性手段。如今，当网络成为压倒一切的技术手段时，这些传统的治理工具是否已步入公共治理技术的黄昏？

一、“市民服务热线”：一种公民电子参与的缘起

作为工业革命的结果——城市政府，自诞生起就肩负了解决城市公共问题、提供公共物品和服务、维护公共秩序的重要使命。〔2〕在城市治理的技术选择中，“市民服务热线”是一种普遍适用的政策工具。

在国内语境下，“市民服务热线”“市长热线”“政府热线”“呼叫中心”“政务热线”等称谓共生共存，都指的是城市政府秉持服务型政府的价值理念，运用先进的计算机科学通讯技术，整合和利用各类行政资源，实行“一号对外、集中受理、分类处置、统一协调、各方联动、限时办理”的工作机制，为市民提供咨询、求助、建言献策、投诉举报等诸多服务的热线系统。“市民服务热线”不仅是政府服务广大市民的重要平台，也是检验政府工作成效的重要窗口。〔3〕

表1巴尔的摩市“311”市民服务系统服务列表

注：资料来源于美国马里兰州巴尔的摩市“311”市民服务系统门户网站〔4〕

“市民服务热线”最早发源于美国，1996年，美国马里兰州的巴尔的摩市为了分流“911”报警系统所承担的大量非紧急问题或求助，首创了“311”市民服务系统。为了便于市民操作，巴尔的摩市“311”市民服务系统中的门户网站将业务受理范围划分为：垃圾和不雅观现象、街道和路灯、标志/信号/停车、市政雇员反馈、水/下水道/风暴以及其他六个大类，六大类下设共计29个小项(见表1)，细化服务项目，明确问题所指。

巴尔的摩市的成功经验很快得到美国联邦政府的重视和其他城市的效仿，1997年，美国联邦电讯委员会决定在全国范围内将“311”预留为非紧急求助号码。纽约、芝加哥、华盛顿、洛杉矶、底特律等城市也先后建立起“311”市民服务系统。〔5〕其中，纽约“311”市民服务系统——“纽约市311客户服务中心”(New York City 311 Customer Service Center，简称“NYC311”)——于2003年正式成立。“NYC311”的电话应答服务采取一天24小时，一周7天，全年无休的工作模式，〔6〕被认为是“永不关门的市政大厅”和“不眠的政府机构”。〔7〕“NYC311”对于纽约市民来说不可或缺，传统的电话联络方式仍然占据了各种诉求来源渠道中的绝大多数(见表2)。

表2 2016年“NYC311”诉求来源渠道分布表

注：数据依据美国纽约市“NYC311”门户网站提供的数据整理〔8〕

为了适应纽约国际大都会的城市地位，满足人口多元化所产生的复杂需求，“NYC311”还推出了“语言通路计划”(Language Access Plan)，门户网站提供超过50种语言的服务，而拨打“311”热线更是可以获得超过175种语言的支持。据统计，在所有非英语来电中，超过94%的人使用西班牙语、普通话、俄语和粤语中的一种，值得一提的是，当这些英语能力有限的人拨打“311”电话，而他们所反映的问题又属于紧急状况时，“311”的话务员不仅会将他们的电话转接至“911”报警电话，而且会在获得授权准许脱离通话之前持续为他们提供语言上的支持。〔9〕

二、学习与沉寂：“市民服务热线”的中国路径

受西方电子政务建设的影响，20世纪80年代，“市民服务热线”开始进入中国城市治理体系，在基于电话沟通的双向互动中发挥了重要的作用。1983年9月，辽宁省沈阳市政府率先设立了全国范围内第一部市长热线电话。〔10〕此后，全国众多大中城市相继将“市民服务热线”的创立建设工作纳入到工作议程之中。与美国统一使用“311”号段不同的是，我国“市民服务热线”号段的选择不尽一致，例如北京、上海、济南等地为“12345”热线，沈阳为“96123”热线，浙江多为“96345”热线。本文选取北京、上海、哈尔滨三座城市进行比较。

(一)北京“12345”市民服务热线

北京“12345”市民服务热线源于1987年设立的“市长电话”，2000年、2007年，“北京市人民政府便民服务中心”“北京市非紧急救助服务中心”相继成立并合署办公，中心现拥有数百个人工坐席，其中有相当部分是互联网坐席，以拓宽政府与市民之间的沟通渠道。北京“12345”市民服务热线不仅有标准规范的业务流程，而且实现了“咨询→解答→办理→反馈”的业务闭环(见图1)。〔11〕

图1北京“12345”热线业务流程图

注：流程图来源于“首都之窗”网站〔12〕

(二)上海“12345”市民服务热线

上海“12345”市民服务热线于2012年10月开通试运行，实现了对原有数百条服务热线的资源整合，方便市民信息咨询、举报投诉、建言献策。上海“12345”市民服务热线通过其网站每日发布数据，客户端、网站、电话是其主要的三种诉求来源渠道。笔者选取了2017年7月1日至7月31日这一个月的数据制得图2。〔13〕可见，通过拨打热线电话的传统方式仍然占据了绝大多数，上述31天间来自于这一方式的诉求均占据当日总诉求量的九成以上，而且，诉求总量具有明显的“工作时段”特征，工作日的日均诉求量是周末的1.7倍左右。此外，通过与纽约“311”市民服务系统的对比不难发现，上海“12345”市民服务热线可供市民提交诉求的渠道较为单一，且通过来电的方式占据绝对多数。

图2 2017年7月上海“12345”市民服务热线各渠道诉求量柱状图

注：资料来源于上海“市民服务热线”门户网站〔14〕

(三)哈尔滨“12345”市长公开电话

表3哈尔滨市各政府部门自设投诉监督举报热线清单

注：资料来源于《哈尔滨市人民政府办公厅关于印发哈尔滨市政府热线资源整合规范工作方案的通知》(哈政办发〔2017〕6号)〔15〕

哈尔滨“12345”市长公开电话于2008年12月正式开通运行，截止到2017年1月，已累计受理市民来电近500万件，接听率达到85%，办结率达到95%。〔16〕不同于北京、上海等一线城市“12345”热线系统包括电话、网站、手机客户端等多维联系渠道的是，哈尔滨“12345”市长公开电话仅仅依靠电话维系政府与市民之间的联系，而且尚处于热线整合的阶段，与国内“市民服务热线”建设较为完善的城市相比尚存差距。2017年1月19日，哈尔滨市政府下发了《哈尔滨市人民政府办公厅关于印发哈尔滨市政府热线资源整合规范工作方案的通知》(哈政办发〔2017〕6号)(以下简称《通知》)，根据《通知》要求，30条市政府各委办局及其所属单位自设的投诉、监督、举报类热线将被撤销并集体并入“12345”市长公开电话(见表3)。

三、中国“市民服务热线”的现实困境

通过北京、上海和哈尔滨的案例对比可以看出，“市民服务热线”的诞生，不仅是城市政府学习西方电子政务建设的结果，也是中国特定社会和时代背景的产物。“市民服务热线”带来的联合协作和社会广泛参与，打破了原有封闭分散的城市管理模式，强化了城市政府的责任和服务意识，提高了城市政府公共物品和服务的供给水平，有助于实现城市治理模式的根本性变革。同时，中国“市民服务热线”的建设仍然存在以下不足：

(一)整体治理中的府际割裂

在美国，联邦政府预留“311”号段，为全国各个城市将其设立为非紧急求助电话提供了极大便利，避免了因为号码冲突而可能产生的不必要麻烦。反观我国，“12345”虽被大多数城市采用，但是仍有部分城市仍旧沿用“96123”“96345”等号码，“市民服务热线”具有较强的地方性色彩。

此外，在城市内部，部分“市民服务热线”的实际功效仍值得怀疑。“一号对外，统一受理”的“市民服务热线”背后，需要极为庞大的知识库和丰富的行政资源的支持与配合，要想充分发挥“市民服务热线”便民利民服务于民的功用，就必须实现城市内甚至域外公共资源的整合和利用。以哈尔滨为代表的全国大多数城市仍旧处于各分散创立的热线电话撤销合并的阶段，热线电话的“碎片化”导致“市民服务热线”功能欠缺，使得“市民无须为同一事项二次致电”成为一句空话。

除了横向公共资源壁垒，城市基层治理还存在纵向冲突，例如“12333”热线由国家人力资源和社会保障部统一设立，是主要用于人力资源和社会保障政策业务咨询、政务公开、投诉举报、社保账户查询等服务的全国统一咨询服务专用电话。〔17〕如此一来，该方面的服务内容就很难纳入到地方“市民服务热线”的服务体系中来，协调央地之间公共服务的冲突是必须解决的“顶层设计”问题。

(二)公共治理的启动机制弱化与数据残缺

正如戈登·惠特克(Gordon P.Whitaker)所说的那样，很多公共服务需要公众的积极参与，特别是那些公共服务的直接受益者们。〔18〕“市民服务热线”是在政府主导下建立的民生工程，通过答疑解惑、处理投诉等方式来化解社会矛盾、解决社会问题。现阶段，其运作的基本逻辑是依靠公民拨打热线电话等方式来启动治理联动，这就更有赖于社会公众的广泛参与和积极互动。以上海为例，2017年7月，上海“12345”市民服务热线共收到群众诉求353978件，日均接受11418.65件。由于上海“12345”市民服务热线的年度数据尚不得知，姑且假定来电来信数量不会产生较大波动，则一年之中其将预计接受到11418.65×365=4167807.25件群众诉求。根据《2017上海统计年鉴》显示，截止到2016年底，上海共有常住人口2419.70万人，〔19〕则可以推测上海市民年均使用“12345”市民服务热线4167807.25÷24197000≈0.17次。数据的残缺影响了结果的准确性，但是0.17次同纽约4.21次之间的差距不言而喻。上海的现象可被认为是全国其他城市“市民服务热线”运行状况的缩影，“热线不热”使得这一制度设立的初衷难以实现。

(三)热线阻塞难以追责

“责任政府的责任动力要通过回应性这一传导机制，最终实现政府服务的目标。”〔20〕城市居民通过“市民服务热线”提出诉求是期望得到良好的回应，促进问题的有效解决。据统计，全国仍有部分“市民服务热线”处于无法接通的状态，根据上海“12345”市民服务热线的统计，2017年1月，上海“12345”市民服务热线共派发各委、办、局等(不包含区)63687件工单。数据显示，1月份上海“12345”市民服务热线办结率为89.25%，按时办结率85.36%，其中，市工商局共接受4784件工单，全部按时办结，但是，仍有东方航空公司、团市委、文汇报社、市工商联、经济工作党委、民航华东管理局、市委统战部、市审计局、市教育卫生党委、上海船舶工业公司10家单位办结率和按时办结率均为0%。〔21〕

政府回应性不足还表现在“市民服务热线”线路不通畅。据报道显示，有第三方评估平台组织48家来自于全国各地的第三方评估机构，对全国31个省、自治区和直辖市的313条“12345”热线进行了测评，自2016年12月16日起，至2017年1月6日止，历时20余天，累计拨打3382通测评电话。以测评指标之一——接通率为例，既有北京、广州、合肥等接通率100%和宁波、上海等超过九成的先进城市，也有多达58条“12345”热线无法接通，“市民服务热线”变成了“死线”，政府同社会之间的有效互动无从谈起。而从全国来看，“市民服务热线”的平均接通率为58%，〔22〕“下情”不能或较难“上达”抑制了政府同社会之间的良性互动，不利于政府回应性的提升，服务型政府的目标也将遭遇挫折。

四、“市民服务热线”的政策促进

“市民服务热线”作为政府同社会之间联系的重要纽带，承担着解决问题、化解矛盾、改进工作等责任使命，也是整体性治理的应有之义。针对于当前“市民服务热线”运作之中普遍存在的问题，应当从以下三方面着手，促进其服务理念和宗旨的贯彻和执行。

(一)“一号对外”背后的资源整合

在整体性治理的基本逻辑下，公共治理的碎片化必然带来非必要的行政成本，这种成本不仅体现在现有城市市民热线的号码重叠，也为全国统一公共服务的标准与流程带来困难。因此在全国范围内推动统一号段的“市民服务热线”是大势所趋。

资源的整合不仅体现在城市间号段的统一，还表现在城市内部各热线资源的整合和行政资源的统一调配。各职能部门分散创设热线电话的做法给市民反映城市问题设置了极大挑战，缺乏从群众角度思考问题的视角和关怀。必须要加强对各职能部门热线电话的整合力度，力争形成统一协调、密切合作、高效运行的热线联动系统。〔23〕“一号对外”的工作机制不仅是对群众所关心的事项高度负责的态度的展现，也有利于政府自身研判舆情动向。通过对各热线电话的整合以及对大数据的分析和运用，有利于政府了解群众集中关切的突出问题，掌握矛盾多发的领域，更加科学地调配行政资源，进而给出更具针对性的解决方案和措施，使得“市民服务热线”便民、利民、服务于民。

(二)培育公众参与中的公共精神

奥斯特罗姆夫妇(Vincent Ostrom& Elinor Ostrom)所创立发展的“多中心治理”理论对政治学、管理学等诸多学科产生了极为深远的影响，他们开阔的学术视野为此后的很多研究和实践提供了广阔的空间。应该看到的是，“市民服务热线”不仅仅体现了政府与社会的沟通重建，更说明以政府为单一中心的管理模式已经很难适应当下复杂多变的经济和社会环境。

“下情求不上通谓之塞，下情上而道止谓之侵。”〔24〕政府作为“市民服务热线”的创立者和第一责任人，应当肩负起畅通联络渠道、保障信息沟通等职责。鼓励公众、企业、非营利组织等主体的积极参与，提高“市民服务热线”的利用效率和参与度，并通过科学引导，逐步建立起多元主体共同参与、有序表达的城市治理新局面。从公共治理的技术层面看，“市民服务热线”反应出来的市政基础设施的报修等服务很大程度上依赖群众的发现和上报，因此，促进公民主体意识的觉醒，自觉主动地参与到城市治理过程之中，正是“市民服务热线”这一制度背后的价值所在。

(三)完善公共治理参与的“差序化”格局

在互联网时代，公共治理的有效参与日益显示其后现代的诸多特征，但是人类社会的复杂性注定，并不存在单一的技术霸权。如果特定的治理手段依然存在广泛的社会基础，那么这种手段就不能被轻易消解，毕竟公共治理的目标是最大程度地促进公众参与。

“市民服务热线”作为一种有效治理制度缺失下的补救机制，可以弥补因职能部门工作不力而产生的不良后果，同时，成本相对低廉，是政府回应机制的重要组成部分。〔25〕就“市民服务热线”这一工业革命的早期通讯成果——电话来说，由于使用的技术门槛较低，这一设备至今仍然是人们尤其是中老年民众最经常使用的沟通手段；当然，在互联网发展的大趋势下，“市民服务热线”应当拥有电话、网站、手机程序等多维沟通渠道，利用网络平台对群众所关心的具体事宜予以回应是顺应时代发展潮流，给偏好移动互联网的民众尤其是青少年群体提供便利。因此，特定的多重沟通媒介的存在，提供了差序化治理参与的技术性格局，更重要的是，在中国快速转型的历史时期，继续保有电话沟通的传统方式，可以防止“数字鸿沟”对城市公民权利侵蚀的可能性。

五、结 论

从工业时代到网络社会，政府的治理变革一直顺应着时代的变化而相应调整。在过去的一段时期，“市民服务热线”沟通了政府与公众，并成为中国政府改革的重要载体，即使在移动多媒体高度发达的今天，由于数字鸿沟的存在，基于电话沟通的公共联系仍然有其存在基础；网络无法消弭传统沟通方式的正当性，正相反，国外及国内一些地方政府正在积极尝试的网络平台的切入恰恰证明“市民服务热线”仍然有其强大的生命力。同时我们也要看到，在“市民服务热线”的平台建设中，沟通公众与政府、政府各部门之间的机制仅仅反映了工具意义的政府功能性变革，我们所要追问的是，在普通信访、电话与网络等沟通平台的背后，是否从结构上确认了公众治理参与的多种形式的正当性，从这个意义上，“市民服务热线”仍然有着继续生存与发展的制度空间与社会空间。

注释：

〔1〕〔印〕M.P.古普塔、普拉波哈特·库马、扎伊基特·布哈特塔卡亚：《政府在线：机遇与挑战》，李红兰、张相林、林峰译，北京：北京大学出版社，2007年，第3页。

〔2〕徐晓林、刘勇：《数字治理对城市政府善治的影响研究》，《公共管理学报》2006年第1期。

〔3〕汤啸天、李晶：《从“互联网+”看上海市民服务热线的发展与完善》，《人民法治》2015年第12期。

〔4〕BALTIMORE311,http://311.baltimorecity.gov/reports/list_services.

〔5〕姜晓萍主编：《建设服务型政府与完善地方公共服务体系》，北京：中央编译出版社，2015年，第415页。

〔6〕NYC311,http://www1.nyc.gov/311/our-mission.page.

〔7〕“NYC311”并非单纯的电话系统，事实上，社会公众可以通过多达8种方式与之取得联系，分别是：(1)访问门户网站；(2)发送短信到311-692；(3)拨打311热线电话；(4)使用网络通话工具Skype进行视频或语音通话；(5)使用视频中继服务(Video Relay Service，VRS)进行联系；(6)通过文本电话提出诉求(聋哑人，听力障碍者或言语障碍者的专用设备，使他们能够使用文本电话进行通信)；(7)利用Twitter、Facebook和Instagram三大社交软件联系“NYC311”；(8)下载iPhone或者Android手机应用程序反映问题。资料来源：NYC311,http://www1.nyc.gov/311/connect-with-us.page。

〔8〕根据“NYC311”的资料显示，2016年，该机构总共为35982514位客户提供了服务，与之相对应的是纽约市总人口为8550405人。据此可推测，2016年，纽约市民人均使用过约4.21次“311”服务。资料来源：NYC311：《311 Sets New Record with Nearly 36 Million Interactions in 2016》，http://www1.nyc.gov/office-of-the-mayor/news/033-17/311-sets-new-record-nearly-36-million-interactions-2016。

〔9〕NYC311：“New York City 311 Customer Service Center Language Access Plan”，http://www1.nyc.gov/assets/doitt/downloads/pdf/311-Language-Access-Plan.pdf.

〔10〕葛怀虎：《市长公开电话》，合肥：安徽人民出版社，2003年，第3页。

〔11〕《北京市非紧急救助服务中心情况简介》，北京市人民政府便民电话中心、北京市非紧急救助服务中心门户网站,http://www.bj12345.gov.cn/fjxxgk-zxjs/c56-a8105.html。

〔12〕《12345，有事儿找政府——细说政府综合服务热线》，首都之窗,http://zhengwu.beijing.gov.cn/wjd/bxsh/t1392082.htm。

〔13〕上海“12345”市民服务热线通过其门户网站发布前一日三种诉求来源渠道的具体诉求数量以及各类诉求占比等信息，但是过往历史数据不具有可查性。为了获得更长一段时间内的数据，笔者于2017年4月19日通过上海“12345”市民服务热线的手机客户端提交查询过往历史数据的请求，次日得到答复如下：“您好，您于2017年04月19日提交的诉求已收悉，根据《上海市‘12345’市民服务热线办理试行办法》相关规定，您反映的事项不属于市民服务热线的受理范围，专此答复。——上海市‘12345’市民服务热线”。故此，笔者只能通过每日查询，收集一小段时间内数据的方式进行分析，特此说明。

〔14〕上海市民服务热线网站，http://www.sh12345.gov.cn/。

〔15〕《哈尔滨市人民政府办公厅关于印发哈尔滨市政府热线资源整合规范工作方案的通知》，哈尔滨市人民政府门户网站，http://www.harbin.gov.cn/art/2017/2/20/art_13791_1645.html。

〔16〕于燕：《哈市撤并30条政府热线 明起投诉统一拨12345》，《生活报》2017年1月24日，A06版。

〔17〕《全国统一咨询服务专用电话》，中华人民共和国人力资源和社会保障部门户网站,http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/fwyd/zxfudh/201301/t20130125_10459.html。

〔18〕Gordon P.Whitaker,“Coproduction:Citizen Participation in Service Delivery”, Public Administration Review,1980,40(3),pp.240-246.

〔19〕上海市统计局、国家统计局上海调查总队：《2017上海统计年鉴》，http://www.stats-sh.gov.cn/tjnj/nj17.htm?d1=2017tjnj/C0201.htm。

〔20〕陈国权、陈杰：《论责任政府的回应性》，《浙江社会科学》2008年第11期。

〔21〕《2017年1月份市民诉求办理情况汇总(委、办、局)》，上海市民服务热线网站,http://www.sh12345.gov.cn/WBJ/44934.jhtml。

〔22〕《全国313个城市12345热线接通率监测结果发布》，新浪网,http://news.sina.com.cn/zhiku/zkcg/2017-02-03/doc-ifyafcyx6810931.shtml。

〔23〕马金炉：《社会管理的一条重要路径——由“12345”市长热线引发的思考》，《前进》2013年第5期。

〔24〕谢浩范、朱迎平译注：《管子全译》(下)，贵阳：贵州人民出版社，2009年，第480页。

〔25〕黄岩、吴克昌：《论公众参与和政府回应机制的重构》，《甘肃社会科学》2005年第1期。