乡村振兴战略背景下我国农村金融改革路径研究

张洁妍，陈玉梅

(1.吉林财经大学 金融学院，长春130117；2.吉林省社会科学院，长春 130033)

重农固本是安民之基。近年来，党和国家高度重视农业发展，党的十九大更是将“三农”问题置于突出地位，坚持农业农村优先发展的价值取向，在系统总结以往农村发展战略的基础上，进一步提出实施乡村振兴战略。乡村振兴战略的提出为新时代的“三农”改革发展指明了方向。

实施乡村振兴战略，首先要解决“钱从哪里来”的问题，金融作为现代经济的核心，是中国农业农村现代化建设不可或缺的关键因素[1]，乡村振兴需要金融活水的支撑。金融是为经济社会发展提供服务的行业，服务“三农”经济发展是农村金融的本质和宗旨，农村金融服务支撑能力的强弱直接关乎农业农村的可持续发展以及农民增收的大局。目前，在乡村振兴战略背景下，推进农业供给侧结构性改革是新的历史阶段农业农村经济工作的主线。如何以农村金融改革为突破口，探索激发农村金融活力的有效途径，切实推进农业供给侧结构性改革，打破我国金融服务“三农”发展的体制机制障碍，是当前我国农村金融发展亟待解决的关键问题。

一、改革开放以来我国农村金融改革道路的系列探索

40年来，我国农业和农村发展取得了巨大的成绩，尤其是21世纪以来，伴随着一系列强农富农政策的落地，农民收入持续增长，农业供给侧结构性改革迈出新步伐，粮食生产能力跨上新台阶，农村社会稳定和谐。在我国农业农村跨越式发展的同时，为其提供配套服务支撑、注入源头活水的农村金融也获得了长足的发展，在农村金融体制创新、金融市场完善和农村金融覆盖度提升等方面成效显著，已经形成一个以合作性金融为主，以商业性金融、开发性金融、政策性金融、新型金融及非正式金融为辅的多元化农村金融服务体系。

(一)我国农村金融政策体系的探索历程

改革开放以来，伴随着一系列政策制度红利的释放，我国农村金融得到快速发展，从一系列农村金融的政策制度中，不难探寻中国农村金融政策体系逐步完善的历史轨迹。

1980—1991年是我国农村金融政策体系构建试水期。早在1980年8月，中央财经领导小组讨论银行工作时就强调：“把信用社下放给公社办不对，搞成‘官办’的也不对，要把信用社办成真正集体的金融组织。”到1984年，信用社改革确定在银行的领导下，实行独立核算、自负盈亏，恢复信用社合作金融的性质，信用社组织的资金要优先用于农村。1985年中央一号文件进一步强调信用社必须遵守国家金融政策并接受农业银行业务领导。1987年为进一步搞活农村金融，开拓生产要素市场，对合作基金会及信托投资公司等信用活动予以肯定和认可。这一时期是农村金融发展在政策上的试水阶段，对农村金融未来方向还没有一个明确的发展思路。

1992—1996年是我国农村金融政策体系初步形成时期。1992年，充分肯定农业银行和农村信用合作社在农村金融供给中的主导作用的基础上，建立了适应发展市场经济需要的农村金融新体制。1994年，农村金融改革加快政策性金融与商业性金融分开的步伐，抓紧组建农村政策性银行。同年4月，国务院决定组建政策性金融机构中国农业发展银行，以增强政策性金融的服务功能，充分发挥国有商业银行的主导作用。1996年，国务院启动了以农村信用社管理体制为核心的农村金融体制改革，农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系，农村信用社体制机制得到理顺，恢复了农村信用社的合作性质。这一时期，国家初步建立起以合作金融为基础，商业性金融、政策性金融分工协作的农村金融体系，明确了我国农村金融的未来发展方向。

1997—2011年是我国农村金融政策体系完善时期。自2003年起，国家坚持因地制宜加快农村信用社管理体制改革，把农村信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为“三农”发展提供支持的具有社区性质的地方金融机构，充分发挥农村信用社的农村金融主力军作用。2006年，政府适度调整和放宽农村地区银行业金融机构准入政策，降低准入门槛，促进广大农村地区形成投资多元、种类多样、覆盖全面、治理灵活、服务高效的银行业金融服务体系，以更好地改进和加强农村金融服务态势。2008年，政府进一步推进农村金融产品和服务方式创新，加强农村信用体系建设，从而改善了区域金融生态。2010年，政府启动了税收减免、贴息等优惠政策，支持农村金融发展，在一定程度上缓解了农民贷款难问题。这一时期我国农村金融政策在机构改革、放宽行业准入、鼓励产品和服务创新、财税支持农村金融发展等领域得到逐步完善。

2012年至今是我国农村金融政策体系优化时期。十八大以来，我国的经济社会发展进入到新的历史阶段，错综复杂的宏观经济形势影响着农村金融政策体系的变革。2014年，国家开始鼓励民间资本参与农村金融机构重组改造，支持农民、农村小企业作为农村资金互助社社员，发起、设立或者参与农村资金互助社；允许小额贷款公司按规定改制设立村镇银行，增加市场参与主体，完善农村金融市场竞争。2015年，中央进一步鼓励发展农村合作金融，加大金融扶贫力度，建立健全金融扶贫服务机制，加大对偏远乡镇基础金融服务的建设力度。通过大力发展农村普惠金融，推动农村基础金融服务全覆盖。在深化农村金融改革创新方面，加大对“三农”的金融支持力度，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点，做好农村承包土地(指耕地)的经营权和农民住房财产权(以下统称“两权”)抵押贷款试点工作，鼓励对经营规模适度的农业经营主体发放贷款促进现代农业发展。农村金融改革建立了符合实际发展需求的农村金融体系，金融资源得到优化配置，资本流动到乡村经济社会发展的重点领域和薄弱环节。这一时期我国农村金融政策不断深化，农村金融职能更加明确。

(二)政策红利背景下我国农村金融实现跨越式发展

在政策红利背景下，我国农村金融在供给体系、信贷供需水平、产品创新及基础服务等方面取得了突出成绩。

1.农村金融供给体系逐步完善。从我国农村金融机构数量来看，截至2016年末，我国农村金融市场中拥有农村商业银行1114家、农村合作银行40家、农村信用社1125家、村镇银行1443家。各个农村金融机构的营业网点和从业人数也有较大幅度提升。目前，我国农村金融市场已经初步形成了包括政策性金融机构(中国农业发展银行)、商业性金融机构(中国农业银行和中国邮政储蓄银行)、开发性金融机构(世界银行及亚洲开发银行等)、各类农村合作金融机构(农村信用合作社及农商行等)，以及新型农村金融机构等在内的种类齐全、覆盖面广、功能互补、相互协作、适度竞争的农村金融供给体系[2]。

2.涉农信贷供需水平显著提升。随着我国农业现代化和新型城镇化进程的推进，涉农信贷由仅以满足农户生产生活的金融需求为核心，逐步转向以满足农村居民的现代化农业生产和城镇化转型为核心，我国涉农信贷供给和需求的数量和质量都有显著提升。一方面，农村金融供给水平显著提升。截至2017年末，全国涉农贷款余额高达30.95万亿元，同比增长了9.64%。其中，农户贷款余额为8.11万亿元，同比增长了14.41%；农村企业及各类组织贷款余额17.03万亿元，同比增长6.97%；城市涉农贷款余额5.81万亿元，同比增长11.30%。①数据来源于中国银行业监督管理委员会网站.http：//www.cbrc.gov.cn。涉农信贷投入的增加对农村基础设施建设、农业综合开发、涉农企业、规模种养殖业的发展起到了良好的推动作用。另一方面，农村金融需求逐年增加。我国传统农户及新型农业经营主体信贷需求缺口仍十分巨大。根据吉林农村金融研究中心对吉林省农户金融需求调查的结果显示：2014年样本农户中平均每户贷款需求规模为52350元，与 2013年的 34350元相比增加了53%，农户信贷需求量大约相当于其每户家庭年收入的108%，高于2013年的70%[3]。由于抵押物等贷款条件不符致使正规金融机构无法满足农户的信贷需求，这使得非正规融资成为农户解决金融需求问题的主要渠道[4]。

3.农村金融产品持续创新。近年来，我国农村金融产品创新主要集中于探索扩大农村有效担保物范围、农业直接补贴资金的担保贷款、林权抵押贷款、土地收益保证贷款等方面。目前很多农村金融创新产品已陆续在全国范围内得到推广或进行试点推广。以粮食直接补贴资金担保贷款产品为例，始于2012年的吉林省直接补贴资金担保贷款试点，目前已经在全国推广。同样，2016年末，银监会下发《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》，该办法实施适应农村集体经营性建设用地与国有建设用地“同权同价”的改革要求，有利于健全同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度，该制度试点在全国已经扩大为33个县(市、区)。一系列产品制度创新为农业农村经济发展注入了生机和活力。

4.农村基础金融服务逐步健全。截至2016年底，全国基础金融服务已经覆盖54.2万个行政村，覆盖率达到95%。与基层政府合作，建立农户信用档案1.72亿户，改善了农村社会信用环境[5]。农村基础金融服务的完善不仅打通了农村金融服务的“最后一公里”，同时积累的农户数据信息也为“量体裁衣”式的金融产品和服务创新提供了现实依据和数据支撑。

二、我国农村金融发展面临的突出问题

虽然我国农村金融在涉农信贷、产品创新及服务机构等方面均有所增长，农村金融供给体系也日益完善，但整体而言，我国农村金融的发展仍然存在着诸多不平衡、不充分问题，发展质量有待提高，对乡村振兴战略的推动作用有限，亟待以农村金融改革促进乡村高质量发展。

(一)农村金融机构与“三农”发展不平衡

服务乡村振兴是农村金融机构的天职和本分。面对农业的弱质性、外部性和高风险性等特征，以及新时代农业要发展、农民要致富的现实国情和农情，农村金融机构理应以自身的发展壮大为“三农”提供强有力的配套支持。然而，在当前情况下，农村金融机构和“三农”之间存在着发展不平衡的问题，农村金融机构“离农脱农”问题突出，偏离原有的支农战略定位。一方面由于缺乏抵押物以及信息不对称，农户往往难以达到金融机构的抵押贷款要求；另一方面金融机构更愿意将资金投入回报率高的产业和地区。基于这两方面原因，在纯粹的市场逻辑导向下，农村金融机构不仅不能有效地服务“三农”经济，甚至成了农村地区的资金“抽水机”[6]，造成农村资金持续外流，严重抑制了农村经济发展。

(二)农村金融的供给规模及效率发展不充分

目前，我国农村金融需求呈现出结构化、综合性、投资型需求快速上升的特点，而传统的金融供给模式很难满足新型农村金融需求。农村金融市场的供给规模发展不充分，主要体现在以下几个方面：一是缺乏信用型涉农金融产品，农村信贷产品主要围绕农户抵质押和担保形式开展创新，针对农户生产、生活的小额无抵押金融产品创新不足；二是新型农业经营主体的金融供给不足，针对农民合作社、家庭农场等新型农业经济组织的金融产品供给严重不足，土地经营权抵押制度配套体系仍不健全；三是农业保险产品的覆盖度和风险管理功能有限，农业保险的运营机制与农业产业化、规模化经营条件下的农业风险管理功能存在一定差距，而农业保险缺位直接导致农业风险向农村金融风险聚集。

我国农村金融市场也面临供给效率提升不充分的问题，主要体现在以下几个方面：一是金融抑制增加影响了农村金融供给效率，随着利率市场化进程的逐渐加快，经济下行和存量风险叠加，农村中小机构利差收窄、成本推升、资金外流，收入结构转型难，网点升级和市场竞争加剧，导致农村市场需求和优质客户服务双向金融抑制；二是金融总体投放不足影响农村金融供给效率，由于体制机制因素，农村改革试点推进速度缓慢，小额贷款不能满足创业消费需求，同时金融同业合作和金融资源倾斜方面没有形成合力，均在不同程度上影响农村金融的发展；三是金融市场开发程度不够影响了农村金融供给效率，民营资本进入金融业意识不强、市场准入监管思想解放不够、新型金融机构资本实力和运营模式存在差距，以及互联网金融平台和农村电子商务发展缓慢等因素均制约了我国农村金融的发展。

(三)农村金融信用生态环境培育不充分

首先，信用风险体系发展不充分。由于农村经济形态分散化特点突出，缺乏有效的社会治理，我国农村信用环境普遍低于城区，主要是借款人信息不对称、贷款在民间挪用、失信惩罚力度不够，难以产生公共的信用文化及刚性的信用制度体系。农村信用体系建设处于初级阶段，由于财产确权工作还未完成，农业保险的缺位导致风险分担和分散体系不健全，农村信用环境恶劣，直接影响农村金融资金无法投向具有最佳投资机遇的农户和涉农企业之中[7]。其次，农村金融担保体系发展不充分。涉农融资担保的水平较低，不足以支撑农村金融信贷规模的进一步扩大。这些为涉农产业提供融资担保的公司普遍存在风险管控水平薄弱、担保成本过高的问题，而这些问题又进一步限制了农村金融融资需求的增长。再次，农村金融产品创新发展不充分。由于农村金融较高的交易成本和信息不对称，使农村金融机构从成本角度制定的标准化的信贷供给难以与农户灵活多样的金融需求相匹配。同时，由于农业产业化程度低、县域经济发展滞后、民营经济不发达、农业产业结构单一、缺乏核心技术和自主品牌、市场竞争力较弱，导致传统农户与农村小微型企业的资金需求规模小，单位信贷资金的综合成本高，从而限制了金融机构规模经济效益，降低了金融机构的供给意愿[8]，使得农村信贷规模难以持续扩大，限制了农村金融创新的发展。最后，普惠金融宣传发展不充分。由于缺乏相应的教育与宣传使农户对一些正规的农村金融机构及其产品服务缺乏相应的了解，在有资金需求时不会选择正规金融机构贷款，从而严重制约了农村金融的发展。

(四)农村金融的管理及配套机制构建不充分

我国农村金融管理机制构建不充分，严重制约着金融供给主体的支农水平。具体表现为：农村信用社仍需进一步改革，目前农信系统的不良资产置换工作任务繁重，农村信用社管理体制不完善，省联社与县级行社之间的关系倒置问题亟待解决，虽然政策上对农村信用社改革的支持力度很大，但有效的结构性改革仍需探索；政策性金融机构作用未能有效发挥，政策性银行由于缺乏激励约束，涉农投资能力有所保留，除粮食收储等核心政策性信贷任务外，针对农村的普惠性政策信贷支持力度明显不足；商业性农村金融机构脱离农村市场的情况仍然存在，在经济下行压力较大的背景下，商业性农村金融机构逐步将市场重点转向发达地区和优势产业，对农村金融地区供给仍然不足，在贫困地区则更为突出，农村资金的外流影响了县域经济资金的供给，限制了县域经济的发展。

我国农村金融的配套机制发展的不够充分。主要表现在以下几个方面：其一，农村金融基础设施建设滞后。一方面，农村金融网点覆盖率低、功能单一，缺少跨机构之间的相互连通、兼容机制，农户农村金融基础设施的获得性和使用意愿较低。根据吉林农村金融研究中心2014年对吉林省农户金融需求调查的结果显示，在调研的大约1.55万农户样本中，有约7.9%的农户使用过ATM机和助农POS机，而仅有3.1%的农户使用过网上银行或手机银行[9]。由于农户普遍受教育程度较低、农村金融知识普及程度不足，导致农户信用意识思想淡薄，大部分农户在资金支付工具上还是选择使用银行存折，移动职能支付等新型支付手段推广缓慢。其二，征信体系有待完善。由于缺少农村金融信息平台建设，农村互联网大数据较少，缺少信用评级和财产信息采集渠道，所以农村征信体系和信用记录不健全，急需完善。其三，农村金融人才匮乏。农村金融普遍缺少创新人才、科技人才及复合型人才，同时，也缺少留住人才、培养人才的环境和平台，致使农村金融产品和服务的创新步伐缓慢。

三、乡村振兴战略背景下我国农村金融改革的实现路径

新时期，在乡村振兴战略的大背景下，我国农村金融改革任重而道远。我们应正视农村金融发展过程中的诸多不平衡、不充分问题，深入推进农村金融供给侧结构性改革，明确农村金融机构职责定位，构建以产品和经营模式创新为主的农村金融创新体系，培育农村金融信用生态环境，完善农村金融的管理及配套机制，多管齐下、共同驱动我国农村金融的健康可持续发展。

(一)助推农村金融“回归本源”

习近平强调：金融是实体经济的血脉，为实体经济服务是金融的天职和宗旨。因此，农村金融机构要“回归本源”，以服务乡村振兴战略和农业现代化发展为宗旨和本分，保持支农战略定力，不断发挥自身地缘、人缘与网络优势。突出“农”字特色，注重服务渗透，着力加强农村金融产品和服务供给，努力提高金融服务的覆盖面、可得性和满意度。同时，监管机构要强化监管，将“离农脱农”问题作为农村金融机构监管重点。按照党中央、国务院要求，及时纠正一些县域农村金融机构严重偏离支农战略定位的现象，积极引导农村金融机构加强农村金融服务管理，使农村金融机构真正立足本业，服务于“三农”。

(二)构建农村金融创新体系

随着我国农村经济持续发展，农民的多元化金融需求不断提高，而仅仅依靠单边的农村金融机构改革，已无法完善解决农村金融的诸多问题。因此，农村金融发展应当坚持以需求为导向。在完善政府创新扶持政策的前提下，鼓励农村金融主体积极开展金融产品和服务创新工作，重视农民在农村金融体系中的主体作用，建立畅通的金融需求传递通道[10]，以改善农村金融供需失衡、供给质量和数量不高的问题。搭建以产品和经营模式创新为主的农村金融创新体系。开展农村金融产品和服务创新工作应结合国情农情实际，具体应从创新农村抵(质)押担保方式，扩大农村有效担保物范围，不断完善土地收益保证贷款和直接补贴资金的担保贷款，建立与之配套的等级机制和价值评估体系等方面着手。农村金融机构要以土地经营权抵押贷款、农户小额信用可循环贷款、农业担保公司担保贷款等信贷产品为抓手，重点扶持家庭农场、种养大户、农民专业合作社等新型农业经营主体开展农业适度规模经营，发展现代农业。积极发展农村小额信贷保险、农机保险、农业基础设施保险等特色优势农产品保险业务。不断探索普惠金融产品的创新，在产业扶贫的基础上发挥金融功效，在“输血”的同时保持“造血”功能，避免短期的政策性脱贫[11]。此外，更为重要的是积极引导农村金融机构资金流向农业产业，有效发挥农村金融对农业现代化的支持作用。

(三)培育农村金融信用生态环境

首先，积极推进农业生产方式转变，推进农业供给侧结构性改革，加大农业生产方式调整力度，促进农业竞争力和效益提升，优化农村金融的发展环境。其次，创新农村有效担保物种类，建立健全土地承包经营权登记制度，强化土地承包经营权物权保护。在有条件的省市组建专业的农业信贷担保公司，建立覆盖试点地区的业务网络，作为立足服务地方经济性质的融资担保机构；适当降低政府控股融资性担保机构的盈利要求，鼓励其扩大业务规模，降低担保收费，引导融资性担保机构更好地服务地方经济、小微型企业和农业经营主体；对于再担保公司要积极争取国家政策支持，发挥再担保的增信、分险和稳定作用，提升行业抗风险能力，优化农村金融信用风险环境。第三，鼓励和支持承包土地向新型农业经营主体流转，如专业大户、家庭农场和农民合作社等，发展多种形式的适度规模经营，建立新型经营主体登记制度，明确认定标准、扶持政策等，规范新型经营主体发展，优化农村金融信贷环境。第四，加强新型职业农民培养，优化农村金融的动力环境。新型职业农民是未来农业发展的主力军，我国应制定专业的培养规划与政策，不断整合农村的教育培训资源，不断改善农业职业培训学校和其他学校涉农专业的办学条件，加快发展农业职业教育和现代农业远程教育，不断壮大新型职业农民的队伍规模和提升整体素质水平。第五，提升新型职业农民的金融意识，优化农村金融的文化环境，定期对其进行金融知识教育，提高新型职业农民参与金融活动的意愿和能力。

(四)完善农村金融的管理及配套机制

在农村金融基础设施和服务渠道建设方面，加大政府财政资金投入力度，针对农村金融网点覆盖率低、功能单一的问题，完善补贴扶持体系，引导和鼓励农村金融供给主体增加金融基础设施诸如ATM机和助农POS机的投放，以提升农村金融网点覆盖率、农村金融的供给能力和效率；加大“智慧农村”工程建设力度，引导和鼓励农户在“互联网＋”背景下增加PC端和移动端使用金融产品服务的频率；大力培育各类经营性服务组织，发展农产品电子商务等现代流通服务业，鼓励农技推广、农产品的质量安监等公共服务机构，围绕发展农业适度规模经营拓展服务范围，完善社会服务基础设施建设；加大对网络金融、移动金融、自助金融等新型电子服务渠道建设。在农村信用体系建设方面，积极与地方政府合作，推动农村信用体系建设与精准扶贫和基层党建工作挂钩，通过对农户建档立卡，重构信用体系，有效缓解农户的融资难和信用风险突出问题；通过开展多层次、广覆盖、可持续的信用工程建设，重构信用生态环境，充分释放农户小额信贷“一授”“两免”“三优惠”(即评级授信，免抵押、免担保，利率优惠、期限优惠、贴息优惠)的政策红利，以有效解决农村经济发展中金融支持的关键问题。