农村人地关系重构与土地经营权放活——城镇化视野下的制度选择

桂 华

(武汉大学社会学系，武汉430072)

人地关系紧张是我国农业面临的基本矛盾，将有限的土地资源向农业经营主体配置，是保障粮食安全的重要手段。20世纪八九十年代，我国大部分农村地区在土地承包中采用平均分配方式，形成了地权分散占有局面。当前，城镇化进程加速推进，越来越多的农民脱离农业生产和农村生活，使得农村人地关系面临重构问题。在此背景下，土地资源重新配置已经成为农村土地制度改革的重点。

目前，中央确定的农村土地“三权分置”改革方案，基本思路是对“土地承包经营权”进行权能分割，原承包户以“承包权”的形式保留土地收益权利，并通过“经营权”流转的方式进行地权再配置[1]。土地流转需与千家万户的农民打交道，故而产生了市场交易中的多头谈判局面。与当前农村面临的问题相似，日本和我国台湾地区在“二战”后也进行了土地平权运动，并随着工业化和城镇化的发展，在20世纪六七十年代以后也面临地权重新配置的问题。为推动“土地流转”，日本和我国台湾地区出台很多政策，政府花费大量人力物力，最终效果却并不明显。日本和我国台湾地区的实践证明，高昂的交易成本极大地降低了土地资源重新配置效率[2]。

与当前农村实施的土地承包经营制度不同，我国还存在以国有农场为代表的另一种土地资源配置方式，它能够发挥土地公有制的优势，通过土地承租来化解人口流动背景下地权矛盾，避免土地资源重新配置过程中的交易成本问题，这对于当前的农村土地制度改革具有重要的借鉴价值。为此，本文结合我国城镇化模式，对我国农村、国有农场、台湾地区以及日本的土地制度形式进行比较分析，探讨不同制度安排对土地资源配置效率的影响，并为下一步改革提出建议。

一、城镇化进程中的人地关系重构

城镇化是研究我国农村土地制度改革问题的起点。改革开放以来，我国城镇化进入加速发展时期，1978—2015年，全国城镇化率从17.9%提升为53.73%，年均提高1.02%[3]。城镇化造成农村人地关系的首要变化是，农民对土地的依赖程度总体降低，二、三产业就业机会增多，在农民就业构成上形成对农业经营的替代。国家统计局公布的农民工监测报告显示，2016年全国农民工总量超过2.7亿，其中外出农民工达到63%[4]。农民对土地的依赖性降低，直接反映在农民家庭人均收入构成的变化上(详见表1)。

表1 农村居民人均可支配收入及其构成 单位：元

从上可见，过去三十多年快速城镇化带来的结果是，农民家庭经营性收入所占比重逐步降低，农民家庭纯收入增长主要依靠务工中工资性收入的增加。在2015年农村居民可支配收入中，工资性收入为4600.3元，占40.3%，经营性收入则下降为4503.6元，占39.4%，工资性收入首次超过经营性收入，成为农民家庭收入第一来源。尽管农业收入已经不是农民的最主要收入来源，但是它依然是农民家庭收入的最重要组成部分。2015年农村人均消费支出9222.6元，除去经营收入之外，农民人均收入为6918.1元，这就是说，农业对于农民维持生活依然是必不可少的。务工收入尽管不断增加，且占农民家庭收入比重越来越大，但是依然无法维持农民举家在城市定居并过上体面的生活。2015年城镇居民人均消费支出为21392.4元，是农村人均消费支出的2.3倍，超出农村人均收入9970.7元。这意味着，如果农民放弃农业并进入城镇生活，则不仅收入减少而且消费支出增加，在城镇必然陷入入不敷出的生活窘境。反过来看，农业的意义在于增加农民的家庭收入，并在农村消费支出较低情况下，维持农民在农村较为体面的生活。由此可见，土地仍是农业生产的基础，当前中国的城镇化还未进入农民可以彻底摆脱农业和彻底脱离土地的阶段。

从总体上看，尽管农业对于农民依然重要，但是具体到个体农民身上，则表现为不同农民对农业和土地的依赖程度存在差异。城镇化为农民提供了更多的就业机会，促使农民家庭收入来源和收入水平发生分化。按照收入来源和水平，农民大体可以分为以下五类。

第一类是高收入农民。这类农民一般具有一技之长或是积累了一定资本，并在城市从事经营活动，其中一些人已经在城市购置商品房。这部分农民在国家政策的推动下，有条件实现户籍城镇化。此外，留在农村中的农业经营大户通过流转土地实现了农业规模化经营，这些经营大户依靠农业而成为农村中的上层收入者。

第二类是举家外出务工的农民。这类家庭通常是无上一代老人需要照顾，子女在城市读书或者已经成年并参加务工。这类家庭暂时脱离农业生产，当其积累较多资金或者技能、未来有条件在城市买房定居时，他们将彻底摆脱对土地依赖。反之，随着家庭生命周期演变和年龄增加，部分未能定居城市且丧失就业优势的高龄农民工有可能返回农村，重新从事务农工作。

第三类是“半耕半工”的农户。这类家庭属于村庄分层结构中占比最大的中层群体。“半工半耕”建立在家庭内部劳动力分工的基础上，通常形态是年轻夫妇外出务工，年老的父母在家务农并照看孙子孙女；或者是丈夫外出务工，妻子在家从事农业生产并照看家庭[5]。依靠务农和务工两部分收入，这类家庭在村庄中维持了比较体面的生活。

第四类是纯农户。农村中有一部分农民，由于家庭原因无法外出务工，如有老年人重病需要照顾，或者因为子女即将高考而不愿意外出。这部分纯农户仅靠经营自家承包地是无法维持家庭生活的，因此通常向外出务工的亲友邻居流转一部分土地，通过扩大经营面积来提高收入，他们在村庄中维持了中等或中等以下的生活。

第五类是村庄中的低收入群体。主要包括与子女分家单独生活的老年人、缺乏劳动能力的家庭、缺乏奋斗动力的农村单身群体等，这部分人依靠自家承包地维持基本生活。务农收入单一且较少，致使这部分家庭成为目前农村扶贫的主要对象[6]。

上述分类主要以中西部农村为对象。农业收入在东部沿海经济发达地区的农民家庭收入中所占比重很小，且沿海地区的农村社会分化与土地承包经营权占有状况关系很小，经济发达地区的人地关系问题主要表现在建设用地方面，故不在本文分析之列。

农业收入在以上不同类别农民的家庭收入构成中所占比重不同，进而引发了土地功能的分化。第一类高收入农民多数在城市获得了稳定的就业并有能力定居于城市，这部分农民脱离农业生产且家庭收入不依靠土地，对于他们而言，土地具有财产属性，他们保留土地承包经营权并占有农村土地资源，通过流转土地获得租金收益。第二类举家外出的农民虽然暂时脱离了农业生产，但他们未来能否成功定居城市，取决于宏观经济形式、个人努力以及各种偶然机遇等，这部分农民有机会进城，却又不十分确定，他们倾向于将农村土地作为进城万一失败的“退路”[7]，土地对于他们具有就业保障功能。第三类“半工半耕”农户、第四类纯农户、第五类贫困户以及第一类上层收入群体中的种田大户，全部或者部分依赖农业收入，对于他们而言，土地属于基本生产资料，这部分农民重视土地的生产功能。

结合村庄社会分层和农民对土地依赖程度，可以将城镇化背景下的农村人地关系分为六种形态，并表现出各自的特点(详见表2)。

表2 农民分化与人地关系形态

二、农村土地制度供给及其资源配置效应

土地经营权的实质是利用土地从事生产经营活动的权利，目前农村土地制度存在的主要问题是，土地承包经营权的形式被大量不从事农业生产的农户掌握，形成了地权错位配置的局面。这一格局的形成与土地承包经营制度的演变有关。

1.我国农村土地承包经营制度的演变

为满足农村经营体制变革后的家庭经营需求，我国发展出土地承包经营制度。1982年中央文件正式确认“包干到户”作为生产责任制的基本形式。实施家庭联产承包责任制初期，农业之外的就业机会少，农民主要依靠农业生产获得生活来源，因而产生了土地均平化承包的需求。均平化的土地承包包括两个层面：一是土地资源平均分配，我国大部分农村地区采用按人头或是人头与劳力相结合的方式进行土地发包；二是实施地块平均分配，考虑到不同地块生产能力的差别，在土地承包过程中，大部分农村地区采用远近肥瘦搭配的方式分配土地。在当时的条件下，土地资源配置具有强烈的公平取向。

农业产出受技术因素、自然条件和投资等多方面因素影响。与改革前的集体统一经营方式相比，家庭联产承包责任制在农民的劳动投入与劳动报酬之间建立了直接关联，改革了农业生产中的激励机制[8]。针对20世纪70年代初到80年代末我国一度出现的农业增长，理论界尝试从制度层面给予解释，林毅夫计算得出，生产队体制向家庭承包经营体制的改革对1978—1984年农业产出增长的贡献率为46.89%[9]。从生产队体制向家庭经营方式转变的关键是，农民拥有一部分土地控制权和剩余索取权。农村经营体制变革的绩效在于，在生产要素投入不变的情况下，仅通过土地制度调整就会带来产出增加[10]。这一观点不仅得到当时政策界的认同，并长期影响之后的土地承包经营制度改革，如杜润生指出：“农民有了土地的长期使用权，努力积累剩余，有了剩余，可创造新的剩余，为扩展个人财产而努力创新。”[11]自实施家庭承包经营制以来，农村土地制度变革一直指向巩固和保护农户权利的目标，其背后的逻辑基础是：土地承包经营权的排他性越强，就越是能够抵御集体组织的干预；土地承包关系越稳定，对农民生产投资的激励程度越高，就越是能够提高农业经营效率。基于这一思路，过去三十多年中，农村土地承包经营制度在三个方面发生了显著变化。

第一，土地承包期越来越长。1984年中央一号文件明确提出，土地承包关系一般保持15年以上，确定了第一轮土地承包15年期限。在第一轮土地承包到期之前，1993年中共中央、国务院发布《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，规定“在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变”，随后各地按照30年不变政策落实第二轮土地承包。2008年中央十七届三中全会决议提出土地承包关系“长久不变”，为第二轮承包到期之后自动顺延土地承包关系奠定了政策基调。

第二，稳定土地承包关系。实施土地承包政策必须解决的一个重要问题是，人口自然变动带来的土地不断调整的压力，其实质是满足新增人口“吃饭”的权利。第一轮土地承包期间，政策上保留了一定的土地调整空间，1995年国务院转批的农业部《关于稳定和完善土地承包关系意见》明确了“大稳定、小调整”原则，允许“经集体经济组织内部大多数农民同意，适当调整土地”。第二轮土地承包以后，集体调整土地权利被剥夺。1997年中办、国办联合下发《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，禁止将承包地打乱重新发包，严格限定针对个别农户的“小调整”行为。之后通过的《土地承包法》明确规定，“承包期内，发包方不得调整土地”。保留一部分机动地是很多地方集体经济组织用于调节人地矛盾的重要手段，集体在无须调整土地情况下可向新增人口家庭分配机动地。第二轮土地承包政策限定集体保留机动地不超过5%的上限，随着机动地逐渐分配完毕，集体也就失去通过机动地调节内部利益关系的能力。

第三，土地承包经营权的受保护程度进一步增强。土地承包是集体与农户自愿发生的一种约定关系，双方行为受承包合同约束，土地承包关系体现承包方与承包方的主体意志。第二轮土地承包以后，按照政策规定，“乡(镇)人民政府农业承包合同主管部门要及时向农户颁发由县或县级以上人民政府统一印制的土地承包经营权证书。”[12]土地承包经营权权证成为保护农户权利的有效凭证。《土地承包法》颁布实施之后，集体与农户双方权利义务关系被纳入法律保护，土地承包关系逐步从约定性质走向法定性质，随后出台的《物权法》正式明确土地承包经营权的“用益物权”性质。相对于债权关系，作为物权的土地承包经营权的受保护程度更高，土地承包关系调整空间被压缩。为了进一步落实土地承包经营权的物权地位，2012年中央一号文件要求五年内完成土地承包经营权确权颁证工作，进一步将农户的权利明晰到四至边界上。

2.土地承包经营制度的资源配置效应

回顾农村土地制度调整过程可以看出，农村土地承包经营制度演变具有强制性制度变迁的色彩，即自上而下推行的国家政策主导了土地承包关系的演变。20世纪八九十年代各地区农民自主探索出“两田制”“三年小调整、五年大调整”“股份制”等不同承包方式，较好地适应了当地经济社会形势。国家第二轮土地承包政策一刀切地推行最早在贵州湄潭地区试行的“生不增、死不减”政策，并取代其他承包方式，成为唯一合法的土地承包形式，农民自主选择承包方式的权利就此取消。另外，在土地承包期限、土地承包费收取等方面的规定都是依据国家政策直接制定的，农村集体与农民被动地接受政策安排。

土地承包经营制度演变的总体方向是保持土地承包关系稳定，但这一强制性制度变迁目标与农村社会形势变化趋势相悖。2000年以后，中国城镇化进程加快推进，年均城镇化率高达到1.35%[13]，农户之间的分化程度扩大，进城离农户增加，人地分离趋势进一步加剧。在此背景下，将土地承包经营权固化到户，并通过确权将土地权利固定到四至边界，必然影响资源配置效率。土地承包经营制度的资源配置效应，需结合当前农民的分化形态来理解。

一是离农户。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》规定，不以退出承包地作为农民进城落户的条件。这意味着那部分已经进城落户的农民以及已经在城镇有稳定收入来源和居住条件的农民，将继续拥有经营农村土地的权利。这部分农民控制土地资源，却不从事农业生产经营活动，成为名副其实的“不在村地主”，他们关心土地权利，却不注重土地利用。一些研究发现，这些“不在村地主”往往成为土地整治、农村基础设施建设中的“钉子户”，他们阻止任何改变自己土地形态的公共建设活动，宁可将土地“放在那里”，而不愿意让出土地进行机耕道、渠道建设[14]。此外，这部分离农户的土地与其他农户的土地处于插花状态，土地相互插花降低土地流转效率。离农户将土地当作收取租金的工具，在土地流转过程中，凡是属于国家种粮补贴范围的土地，其租金水平一般高于未获得补贴的土地，这意味国家补贴最终变成为“级差地租”，从事实际种植者转移给离农户，从而扭曲了国家补贴政策的目的。

二是自营种植户。种植户分为自营种植户和流转种植户两类。自营种植户包括“半工半耕”农户和第五类贫困户，这两类农户主要依靠自家承包地从事生产经营活动，农业收入在其家庭收入中占一定比例，因此，这部分农户具有生产投资的积极性。对于自营农户而言，土地承包权与土地经营权统一，保护土地承包经营权即保护自营种植户自主从事生产经营活动的权利。但由于自营户的承包地一般处于细碎插花格局[15]，目前明确四至边界的土地政策会固化土地细碎局面，其影响是削弱集体统筹经营能力、降低农业公共品供给效率、提高农户与社会化服务对接成本。因此，土地确权政策会在公共生产环节上降低自营种植户的土地利用效率。

三是流转种植户。流转经营户包括种田大户和第四类纯农户，这两类农户都需要流转土地来经营。种田大户的规模一般超过百亩以上，投入资金购置大中型农业机械，需要稳定的土地经营权来保障投资预期，一般通过正式流转合同来确定地权关系。普通纯农户的经营面积通常在数十亩之内，获得接近在城市务工的收入，这类农户的土地流转一般建立在熟人口头协议上，土地流转费较低甚至是无偿。对于流转种植户而言，保护土地承包权与保护土地经营权之间存在一定的矛盾。原土地承包户(一般是离农户)将利用土地从事生产的权利即土地经营权流转给种植户，对原承包户的保护太强，就有可能损害种植户的经营权利。流转过程中通常出现的毁约现象就体现了承包权与经营权的矛盾。总体来看，目前政策更强调对原承包户的保护，这在一定程度上会降低种植户的预期及其投资积极性，进而影响土地的利用效率。

四是暂时离农户。这部分农民有进城的积极性，但是进城预期不确定，他们更倾向于将农村土地作为“退路”，即作为返乡的就业保障。还有一部分农民以代际接力的方式进城，他们在支持下一代成功进城后，会返乡养老，将土地当作退养手段[16]。暂时离农户珍惜农村的土地权利，他们在进行土地流转时，通常选择较短的流转期限，并禁止流入方在土地上进行大规模建设，以备进城失败时能够顺利返乡。相对于一次签订固定合同所带来的高租金、高收益，暂时离农户更青睐相对灵活的流转关系，以保留自己的主动权和选择权。暂时离农户的流转对象一般是第四类纯农，通常是在熟人社会内部完成流转，租金较低，一般以口头形式达成。

表3 土地承包经营制度的资源配置效应

我国农村土地承包经营制度的资源配置效应需分阶段看待。在大规模城镇化之前，土地承包户与农业经营户为同一主体，保护承包权与保护经营权具有统一性。土地承包经营制度适应人民公社解体后的家庭经营需求，具有较高的资源配置效率。20世纪90年代中期以后，逐步扩大的城镇化进程造成农民就业方式分化，保护土地承包经营权的制度设置实质是保护承包户的权利。除自营种植户之外，其他几类农户都不同程度地存在承包权与经营权、土地的保障性与生产性等方面的矛盾，承包权与经营权不统一影响了经营户的投资积极性，降低了土地利用效率。随着越来越多的承包户与实际种植经营户分离，土地资源低效配置问题将进一步加剧(详见表3)。

三、放活土地经营权的路径选择

20世纪80年代初期，土地承包经营制度以使用权分离的方式向农民配置土地资源，成功地解决了土地集中所有与土地分散利用的矛盾，适应了农业经营体制变革需求，成为我国长期坚持的基本制度形式[2]。随着经济社会形势变化，现行土地制度面临着地权分散控制与农业相对集中经营的矛盾，需要放活土地经营权来解决资源低效配置问题。从实践上看，放活土地经营权在不同的地区存在不同的路径选择。

1.个体化的资源配置模式：日本与我国台湾地区的实践

刘易斯等人的研究指出，发展中国家在走向发达阶段之前普遍存在以传统农业部门与现代工业体系为基础的城乡二元就业市场，更高的劳动生产率和工资报酬吸引农业劳动力流入城市，直至城乡均衡[17]。在农村劳动力被吸纳到城市现代工业体系之前，大量人口依附在土地上，伴随城乡二元就业市场逐步被打破，城市化推动农村人地分离，农业经营方式发生变化，进而引发土地资源重新配置需求，并表现为土地制度问题。城市化倒逼土地制度改革，这一过程在更早进入城市化、工业化阶段的日本与我国台湾地区已经经历过。日本和我国台湾地区同样面临着人地关系紧张问题，最近几十年以来，其调整土地制度的基本目标是提高资源配置效率以增加农产品供给，其历史经验对于当前农村土地制度改革具有重要的参考价值。

日本与我国台湾地区在“二战”之后都进行过“土地平权”运动，推动土地资源向农业耕作者平均配置。日本政府于1946年启动土地制度改革，出台强制性政策，向地主购买土地并限价向佃农和少地农民出售，通过改革，“日本形成了以小规模家庭经营为特征的农业经营方式。据统计，1950年，日本共有农户618万户，户均耕地0.8公顷，其中1公顷以内的农户占77.5%，2公顷以上的不到3.5%”[18]，实现了平均地权的改革目标。1949年之后，我国台湾地区也开始启动土地改革运动，通过“三五七减租”“公地放领”和“耕者有其田”等政策，逐步打破地主所有制，推动地权向农民转移。经过一系列政策实践，到1953年，7.8万户佃农从地主购得土地4.13万公顷；1953年底，台湾全省征收放领耕地14.8万公顷，占全部私有出租土地的55%，被征收地主户数为166049户，占地主总户数的60%，承领农户194823户，占承租私有耕地佃农的65%。至此，台湾全省自耕农与佃农的比重由1949年的36∶39调整为1960年的64∶15[19]。经过改革，“台湾的乡村结束了一小群大地主阶级的统治，变成了一个以拥有极少土地的大量自耕农为主要特征的社会”[20]。“二战”之后日本和我国台湾地区的土地“平均地权”运动，对于改善民生和促进经济社会发展具有重要意义，它既构成20世纪六七十年代以后的经济腾飞基础，也为下一步改革奠定了基础。

自20世纪50年代中后期开始，日本经济开始高速发展，推动农业劳动力向外流出，前期改革所形成的地权平均格局对农业的负面效应逐步显现，包括土地细碎化对农业生产的影响，农户兼业化现象普遍出现，农业劳动力老龄化越来越严重。统计显示，“从1960年到2011年，日本劳动力人口中的农业人口比重从30%下降到2.5%左右，而且其中 65岁以上占 61%，平均年龄为 65.9岁”[21]。与日本遭遇的情况类似，我国台湾地区的小规模土地占有状态的负面效应自20世纪六七十年代开也始显现，表现为农业复种指数下降、农业副业化趋势加剧、农户兼业化比重提高、土地弃耕现象增加等[22]。针对上述问题，日本和我国台湾地区都进行了土地制度改革。与前一轮土地平权改革不同，针对城市化、工业化诱发的人地分离矛盾及其造成的农业问题，这一时期土地制度改革的主要目标是推动地权从分散走向相对集中以适应经营方式的变化。

日本政府于1962年修改《农地法》，放宽对农户拥有土地面积的上限限制，并放宽土地所有权转让限制，目的是通过土地所有权转让来扩大农户经营面积。但是，土地所有权转让政策仍然失败了，这由两方面原因造成：一是农业机械化缩短了劳动时间，使农户兼业化现象增加；二是同期地价上涨，降低了农民转让土地意愿，农民将土地当作资产保有[21]。鉴于此，从20世纪70年代开始，日本政府重新制定政策，鼓励农户通过土地租赁来扩大经营面积，试图通过使用权流转的方式解决前期所形成的地权分散问题。与农业人口和农户数量下降速度相比，日本农业经营规模化速度十分缓慢。日本农户数量从1960年的606万户下降到1995年的344万户，降幅为43%；日本农业从业人数从1960年的1423万人减少到1995年的382万人，降幅为73%[23]。同一时期，日本户均经营规模由1960年的0.77公顷变为1995年的0.92公顷，提高19.5%，经营规模扩大幅度与农业人口下降不成比例。除了耕地总量减少外，还与地权重新配置效率低下有关。我国台湾地区从这一时期开始放宽土地所有权交易限制，政府出台金融扶持政策帮助农场扩大经营规模。1980年台湾地区农户为89万户、户均耕地面积1.02公顷、劳动力均耕地面积0.71公顷，1990年分别是85万户、1.04公顷和0.8公顷，政策效果不明显[24]419。在所有权流转政策效果不佳的情况下，近年来又推行“小地主、大佃农”政策，尝试通过租赁方式促进土地资源向农业经营者集中。

从日本与我国台湾地区的农业实践经历中可获得两方面的认识。

第一，私有土地制度不利于土地资源优化配置。日本和我国台湾地区在人地分离初期阶段尝试的土地所有权转让政策都不成功。日本于1961年出台的《农业基本法》确立“自立经营农户”目标，预计“经过10年时间，全国农户数量可以从600万户下降到300万户……农户的规模可以扩大一倍”，但是政策实践的实际结果是，从“1960—1970年农户总数只下降了1.2%……兼业化经营现象反而更普遍”[25]。究其原因，对于农民而言，土地具有资产价值，在地价上涨预期下，农民很少选择转让土地所有权。类似的情况在我国台湾地区也存在。台湾学者林英彦总结农民惜售土地的原因包括：(1)土地为祖遗财产，不可轻易处分；(2)目前没有使用大笔资金之需要，卖了土地所得钱款不知如何处理；(3)土地不卖，留着只会涨价；(4)万一子女在都市失业，回来有地可种，耕地等于保险金[20]。东亚地区农民具有相似的土地文化心理，私有制强化了农民与土地的黏性，因此，“小规模的土地私有只会阻碍土地流转”[26]。

第二，小土地所有制提高资源配置的交易成本。土地所具有的文化象征功能形成了土地黏性，致使土地所有权转让政策失败，日本和我国台湾地区随后推行土地租赁政策，鼓励土地“经营权”转移，与当前我国农村推行的稳定承包权、放活经营权的政策思路相似。土地租赁政策相比前期土地所有权转让政策效果略好，尽管如此，“小农制”与土地所有权分散占有也极大地降低了经营权流转效率，致使日本和我国台湾地区至今无法实现农业规模经营。日本和我国台湾地区在20世纪50年代前后的土地改革运动中形成了小土地所有制，农民(包括已经脱离农业生产的农民)是土地所有权主体，任何政策实践都建立在农民主体意愿的基础上。在日本的农地流转过程中，由于土地私有制的明确性和小土地所有者的分散性，市场交易是实现土地用途转变的根本途径，农地流转的交易双方是平等的市场交换主体[27]，形成土地资源重新配置中的“多对多”的复杂谈判过程，而不同农户的地权诉求差异进一步提高了交易成本。

2.组织化的资源配置模式：国有农场的做法

国有农场是我国农业的重要组织形式，目前全国35个垦区保有耕地面积接近1亿亩，2015年国有农场粮食作物播种面积492.4万公顷、粮食产量3665.1万吨，亩产479千克，比全国平均单产高34.6%，充分显示出农场较高的经营水平。①参见《中国统计年鉴2016年》，中国统计出版社2016年版。国有农场的经营优势很大程度上源于其土地资源配置模式。20世纪80年代初期，国有农场仿照农村推行职工家庭经营，以租赁方式向经营户配置土地资源。由于受国家政策干预较少，国有农场在资源配置过程中具有较高的自主性，能够因时因地根据经济社会条件选择合适的资源配置方式，并随着外部条件变化做出制度调整，从而很好地适应了城镇化发展趋势，化解了人地矛盾，并实现了资源优化配置。

以笔者调查的江苏某农场为例，该农场保有耕地面积5.9万亩，农场在册职工人数2055人，目前实际参加农业生产的职工为255人，脱离农业生产岗位的职工1800人。在职工大规模转移就业之后，该农场实施公司化种植模式，255个在岗职工负责经营和管理，田间作业实行全程机械化。该农场在20世纪80年代初期曾实施过职工家庭经营体制，将土地分配到一家一户，随后当地二、三产业蓬勃发展，吸收农场职工就业。顺应劳动力转移趋势，农场将职工退还的土地重新集中控制，并逐步发展出公司化经营模式，通过集约化经营，实现成本控制、产量提高和品质提升等目标。国有农场在城镇化进程中，没有陷入人地关系锁定，成功满足了农业经营方式变化所引发的资源配置需求，这与农场的土地制度息息相关。

第一，农场与职工保持债权关系。经过一系列改革，农村土地承包经营权变为物权，农户通过承包所获得土地权利脱离农业生产目的，逐步变成一项独立的财产权利。这就意味着，农户是否从事农业生产经营活动，并不影响其对土地的控制。与农村不同，农场与职工之间保持债权关系，双方在土地租赁过程中约定权利义务，并按照土地租赁合同执行。农场向职工配置土地的目的是，赋予职工对土地的生产经营控制权和剩余索取权，激励职工积极生产，以提高土地利用效率。实际从事农业生产经营，是职工获得土地权利的必要条件，一旦职工放弃农业生产经营，需要向农场退还土地。

第二，实行“两田制”。大部分农场将土地分为“身份田”与“经营田”两类。“身份田”按照职工身份平均分配，基本无偿，职工退休后向农场交回。剩下土地为“经营田”，实施竞价租赁，农场职工及其成年子女通过公开方式获得。通过“两田制”，将土地的保障性与生产性明确区分，“身份田”保障社会公平，“经营田”按照效率原则配置，以保障分配公平。

第三，收取土地租赁费。针对农民负担加重问题，2006年国务院办公厅下发《关于做好当前减轻农民负担工作的意见》规定：“严禁向农民家庭承包的土地收取土地承包费。”之后，农民不仅不承担土地费用，而且可以获得种粮补贴，很多农民重视土地权利是基于流转获益的目的，土地承包经营权变成单纯的“占有”权利。农村出现土地抛荒现象，与土地承包经营权无成本持有制度有关。国有农场按照市场价格收取土地租赁费，形成地权持有成本，避免出现“占有”而不利用土地的行为，从而激励土地资源向种田能手配置。

第四，土地租赁期限较短。农村第二轮土地承包政策实施“30年不变”，十七届三中全会进一步提出土地承包关系“长久不变”，这意味着，农民一旦放弃土地承包，其获得土地的权利至少丧失30年甚至“长久”丧失。因此，农民都不愿意放弃土地权利。国有农场的土地租赁一般为五年期限，到期之后，实施土地重新配置。上一个租赁周期放弃农业生产的职工，如果有意转向农业生产活动，在下次土地租赁中可获得土地资源。国有农场的土地资源配置不存在“长久不变”的问题，保留职工的租赁预期，能够方便职工在农业与农业之外自由选择就业。对比来看，农村“长久不变”的土地承包关系，一方面固化地权配置格局，不利于经营体系创新；另一方面又阻碍劳动力自由配置，不利于人口在城乡之间流动。

第五，禁止土地转包。很多国有农场在租赁合同中明确禁止职工转包土地，职工放弃农业生产经营活动之后，需要将土地归还农场，由农场统一集中配置。职工获得土地经营权为债权性质，职工不具有处分土地的权利。禁止土地转包可以维持农场在土地资源配置中的主体地位。

在城镇化进程中，与普通农村相同，国有农场的职工也存在职业和收入分化，形成职工家庭对土地依赖程度的分化，以及不同类型职工的地权诉求差异。基于以上几个方面的制度设置，国有农场很好地适应了快速城镇化进程中的人地关系变动格局。农场通过“两田制”将土地的保障性与经营性区分，避免农村均分土地所产生的保障性与经营性矛盾。例如，通过灵活的土地租赁制度，适应职工在城乡之间自由选择就业，下一个租赁周期获得土地的预期，为进城失败职工保留了“退路”，发挥了土地的兜底功能；有偿租赁制度取消土地的财产性，保持了土地的生产资料属性，避免对土地的财产性占有，从而促进了土地资源优化配置。

3.比较与启示

当前，我国农村存在的地权配置矛盾并不是孤立的。城市化和工业化会改变劳动力配置和农业经营方式，进而引发人地关系变动。我国农村现有地权格局与土地承包经营制度密切相关。20世纪80年代初期，我国农村开始全面实施家庭联产承包责任制，在不改变集体所有制的前提下，以土地承包经营权的形式向农户配置土地资源，其政策效果与日本以及我国台湾地区在20世纪50年代前后实施的“平均地权”运动相似，都试图使地权向耕作者分散化配置。实施家庭联产承包责任制后，我国工业化和城镇化进程逐步加快，土地承包经营权分散控制的矛盾日渐显现，该过程与日本及我国台湾地区在20世纪六七十年代以后的经历十分相似。

日本和我国台湾地区早期实施的“平均地权”运动，改变了此前地权占有高度不均的状态，但是并未触动土地私有制，这就限定了进一步改革的制度路径，即城市化和工业化所引发的地权矛盾必须在小土地所有制前提下解决。从农业经营的角度来看，城市化带来农村劳动力流出，但是这部分脱离农业生产的人口并不必然放弃土地权利。在土地私有制下，“土地规模经营的政策只能是引导性的，必须得到农民的充分理解和支持，不能采取强制执行的措施”[24]419，即土地资源重新配置建立在个体农民自愿转移权利的基础上，形成个体化的资源配置模式。农民恋土情结、农户地权诉求分化、土地细碎化等提高了地权转移的交易成本，致使资源配置矛盾长期不能解决。日本和我国台湾地区的实践教训在于，分散到千家万户的私有地权很难通过市场手段重新配置，个体化的资源配置模式无法解决城市化以后的土地经营权放活问题。

通过比较可以看出，国有农场的制度安排能够更好地解决土地经营权放活问题。一方面，国有农场采用一定期限的土地租赁制度，适应快速城镇化过程中的农业人口在城乡之间灵活配置状态，让务工者即时退出土地资源，让务农者获得土地经营权，实现资源灵活配置。另一方面，坚持禁止土地转包政策，农场坚持其作为地权重新配置主体，避免分散的地权主体与分散经营者之间“多对多”交易方式，降低资源重新配置的谈判成本，实现资源高效配置。国有农场的组织化配置模式建立在土地公有制基础上，个体职工不拥有土地所有权，避免了日本与我国台湾地区存在的个体化资源配置难题。农村土地属于集体所有，通过适当的制度设置可以发挥集体经济组织在资源配置中的作用，实现土地经营权放活。国有农场的组织化配置模式，以及日本和我国台湾地区的个体化资源配置模式，对于当前我国农村土地制度改革具有一正一反的借鉴价值。

四、与城镇化进程相匹配的制度设置

放活农村土地经营权涉及两方面问题：一是土地经营权向谁配置的问题，二是如何配置的问题。前一个问题与我国城镇化模式和未来趋势有关，后一个问题涉及地权转移制度设置及其资源配置效率问题。

1.“半城镇化”模式下的土地功能定位及其制度目标

2015年，我国城镇化率达到56.1%，这是按照城镇常住人口的标准统计得出。如果以城乡户籍标准计算，2015年我国户籍人口城镇化率为39.9%，比常住人口城镇化率低16.2%[28]64。两者的差距反映了我国农民工市民化进程的滞后，即我国当前约1.7亿外出农民工及随迁人口没有真正落户城市。这部分占总人口16.2%的常驻在城镇的农民工由于不具有城镇户籍，不能与城镇居民享有同等的公共服务。有学者将农民工“已经加入城市的劳动分工，承担着城市专业分工的一些重要功能，但是并没有自然地整合到城市社会中去”的处境，描述为“半城镇化”状态[29]。目前，我国存在教育、医疗、养老等公共服务和社会保障体系与户籍挂钩的制度设置，大部分没有城市户籍的农民工无法享受城镇公共服务，形成了我国当前存在的“半城镇化”模式。

针对这种“半城镇化”状态及其衍生的社会问题，国家已经启动户籍制度改革政策和新型城镇化战略。按照《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》设定的目标，“十三五”期间，我国要通过户籍制度改革实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，通过健全暂居证制度推进2亿左右未落户农业转移人口逐步享有城镇基本公共服务。通过相关制度调整，到2020年，预期我国户籍人口城镇化率可提高到45%，与常住人口城镇化率的差距缩小到15%左右。在彻底取消附着在户籍背后的社会福利内涵和实现城乡公共服务一体化之前，两种城镇化的差异将继续存在，其原因在于，“半城镇化”模式除制度方面的原因之外，从根本上看，与我国的经济发展阶段有关。我国目前以出口加工为主导的产业形态，依然无法为进城农民工提供充足的高收入就业机会。2015年全国农民工监测报告显示，本年度外出农民工的平均工资为3359元/月，生活消费支出人均1012元/月，年工作时间平均为10.1个月。当年城镇居民人均收入31194.8元，城镇居民人居支出为21392.4元。①参见《2015年农民工监测调查报告》，《中国信息报》2016年4月29日。这表明，农民在城市务工的收入无法提供其全家在城市体面生活的物质基础。受就业和工资水平限制，绝大部分农民选择在城市就业，将家庭再生产活动留在农村完成。站在这个角度看，农民工在城乡间“两栖”流动的务工和生活方式，很大程度上是其基于自身条件所做出的主动选择。

户籍人口城镇率除受国家政策影响之外，还受到农民的就业能力制约。可以预见，在我国产业结构彻底转型到能够为农民提供充裕的高收入机会之前，户籍人口城镇化率落后于常住人口城镇化率的状态将继续维持。与之相关，我国农村人口在城乡之间的“两栖”流动模式暂时不会根本改变，即大约2.7亿的农民工暂时脱离农村和农业生产，到城市务工获得更高收入，他们当中只有小部分未来有机会定居城市而实现彻底的城镇化；其他大部分农民工进城的动力是，通过务工获得比务农更高的收入，并将收入返回农村，他们的生活目标指向依然是农村。这意味着，农村土地所承担的保障农民工“退路”的基本功能将长期存在。

另一方面，尽管城镇化大幅度减少农业劳动力，但是我国人地资源矛盾并未从根本上解决。有人采用固定时期测算法对我们农业剩余劳动力数量进行测算，2015年农业剩余劳动力超过1亿，农村劳动相对过剩状态依然存在[28]42。在此背景下，农业生产依然属于大部分农民必须依赖的就业机会。基于此，有学者提出，当前我国“三农”政策的首要目标是解决“农民问题”而非“农业问题”，具体到土地制度上是指，相关改革要保护中国最大多数农民维持体面生活底线的权利，包括进城农民工的返乡权和仍然从事小规模农业生产的农户进行农业生产获得基本条件的权利[30]。因此，放活土地经营权需坚持土地资源向务农农民配置这一基本原则，严格工商企业下乡流转土地，避免农民的就业机会和生产空间被挤压。日本和我国台湾地区在农业人口占比很低的情况下，依然明确限定农业经营主体，限制土地资源配置。日本的农业经营主体长期被限定为“个人或家庭”，直到2000年修改《农地法》，才在严格规定农业法人构成要件的前提下承认股份公司形式的农业生产法人[31]。我国台湾地区也长期坚持“农地农有”原则，我国台湾《农业发展条例》明确规定，农业团体、农业企业机构和农业试验研究机构之外的法人主体不得承受耕地[32]。

放活土地经营权需考虑不同农户对土地的依赖性。当前，放活土地经营权的主要对象是进城定居的离农户和进城务工的暂时离农户，离农户已经在城镇获得稳定就业、并纳入城镇社会保障体系，这部分农民继续占有土地经营权，既影响土地利用，也不利于社会公平。暂时的离农户未来能否成功进城，暂时还不确定，对于这个群体，在鼓励其放弃经营权的同时，还需保障其重新获得土地生产资料的预期。放活经营权需与城镇化方式和规模匹配，我国完成高水平、高质量的城镇化还需经过一段时期奋斗，因此，土地制度改革需保持稳健，放活经营权宜稳步推进。

2.放活土地经营权的制度设置

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(简称为“《意见》”)，确定了“三权分置”的基本改革思路，但是在操作层面上，对于集体所有权、农户承包权与经营权的关系，还缺乏明确的制度定位，并且“三权分置”具体实施办法也有待探索。《意见》提出，要“探索更多放活经营权的有效途径”。本文结合我国城乡关系，并借鉴国有农场的土地资源配置方式以及日本和我国台湾地区的历史教训，在“三权分置”的政策框架下，探讨放活土地经营权的制度设置。

第一，坚持集体所有权，发挥集体组织的资源配置功能。集体所有制是我国农村土地制度的基本起点，中央反复强调，土地制度改变不能触动集体所有制底线[33]。通过产权分割，集体向承包户让渡一部分土地权能，产生土地承包经营权，再通过产权进一步分割，承包户向经营户让渡一部分土地权能，产生土地经营权。可见，土地承包权和土地经营权都是集体土地所有权的派生物。“三权分置”改革的目标在于，追求与当前城镇化形势相适应的集体所有制实现形式，而非直接或是变相地瓦解集体所有制。为此，《意见》强调，推行“三权分置”要“始终坚持农村土地集体所有权的根本地位”。

对比国有农场以及日本和我国台湾地区的制度设置与成效可以看出，建立在公有制基础上的组织化资源配置模式，是放活土地经营权的更优选择。坚持集体所有权的根本地位，需发挥集体经济组织的资源配置功能。针对此，《意见》做出明确的规定，“农民集体是土地集体所有权的权利主体，在完善‘三权分置’办法过程中，要充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能，发挥土地集体所有的优势和作用。”显然，在经营权流转过程中，由千家万户的承包户与分散的经营主体对接，必然产生高昂的交易成本，降低土地资源配置效率。发挥农村集体的组织化配置功能，可避免这一点。

在具体操作上，可借鉴国有农场的做法，承包户自愿放弃农业经营后，在保障其承包权的前提下，由集体收回经营权，然后统一配置。这与我国东部沿海一些地区自发采用的“返租倒包”模式相似。①上海市推行的“家庭农场”做法，已经成为全国农业经营体系创新的典型经营，该做法建立在集体经济组织对土地的“返租倒包”基础上。即第二轮土地承包之后，当地农民逐步退出农业生产，集体经济组织将土地经营权收回，然后统一向外发包流转，逐步培育出一定经营规模的“家庭农场”。参见贺雪峰：《上海的农业治理》，《中共杭州市委党校学报》2016年第3期。借助集体经济组织平台，承包户与经营户避免“多对多”的交易模式，实现“承包户—集体—经营户”的组织化配置，能够极大地降低交易成本，提高资源配置效率。

第二，实化土地经营权，虚化土地承包权。推行“三权分置”改革的根本目的是，改变脱离农业的原承包户继续占有土地资源的局面，将土地经营权从承包经营制度中释放出来，使之向新型经营主体配置，实现“地尽其利”。为避免过于激进的流转政策将农民挤出土地，《意见》提出，“不论经营权如何流转，集体土地承包权都属于农民家庭。任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位，都不能非法剥夺和限制农户的土地承包权”。“不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件”。推行“三权分置”，需保留“土地承包权人对承包土地依法享有占有、使用和收益的权利”，即稳定承包权。一方面要保护原承包人的权益，一方面又要保障经营户的利益，针对承包权与经营权的矛盾，可采用实化土地经营权、虚化土地承包权的制度设置。

具体操作上，包括两个方面：一方面，将土地承包权变成经济收益权，将资源使用权能赋予土地经营权，以股权或其他形式保障原承包户的权利，同时强化对土地经营权的保护，以保障农业经营主体的生产经营权利，避免承包权对经营权的妨碍。针对工业化带来的劳动力减少和土地规模经营需求，广东南海地区在20世纪90年代进行的土地股份化改革，就是将土地经营权集中到股份合作社，农民通过股份分红实现其承包权，这一做法具有重要参考价值[34]。另一方面，限定土地经营权流转方向。放弃农业生产的承包户将经营权返还给集体经济组织，由集体组织统一进行配置，首先要保障本集体经济成员优先流转获得土地经营权，然后向本集体经济组织之外的农民流转。严格控制工商资本下乡流转土地经营权，对流转土地经营权的企业进行资质审查，杜绝各种名义的“圈地”行为，避免土地资源低效利用。②

第三，通过土地承包经营权确权解决土地细碎化问题。进行土地承包经营权确权是推行“三权分置”改革的前提，《意见》要求，“扎实做好农村土地确权登记颁证工作”。2012年中央一号文件，要求五年内完成土地承包经营权确权工作。土地承包经营权确权要求明确土地的“四至边界”，这将锁定土地地块的空间格局。当前我国农业生产面临的一个重大障碍是，早期土地均平承包所形成的土地插花细碎形态，对农业机械化生产带来的不利影响。无论是原承包户继续从事农业生产，还是新型经营主体流转土地从事农业生产，都面临着土地细碎化障碍[35]。放活土地经营权，必须要解决土地细碎化问题，促进土地集中连片耕作来降低生产成本。类似的情况在我国台湾地区也存在，早期的土地平权运动造成台湾地区形成“地权分散化和土地细碎化问题”，针对这种情况，台湾启动农地重划运动来推动地权集中和地块集中[36]。目前农村正在推进的土地承包经营权确权工作，成为解决当前土地细碎化问题的重要契机。