相互推诿：一种央地关系的类型分析——以X省农村土地承包经营权确权工作进展为例

孙德超，曹志立

(吉林大学行政学院，长春130012)

一、问题的提出

中华人民共和国成立以来，为适应国家管理、经济社会发展和体制改革的需要，中央政府频繁进行权力调整，使央地关系呈现出纷繁复杂的景象。从学术界的研究来看，主要包括以下三个方面：一是对央地权力结构的分析。早期研究尝试构建一种对央地关系而言稳定、通用的解释框架，从制度出发，认为央地关系就是中央政府与地方政府的权限划分，逐渐形成了“威权主义”集权与“多元主义”分权之间的争论[1]。如“总体性社会”观点认为，中国的国家与社会、官僚组织内部上下级之间都是高度集权化结构，经济、政治和社会生活呈现出整体性特征，由中央政府实现统摄。在计划经济时期，单一制国家和总体性社会下中央对地方强有力的控制导致响应、跟随并贯彻落实中央偏好与政令的能力成为影响地方领导人政治前途的重要因素[2]。然而，许慧文发现，表面上高度集权的中国，地方政府实际上具有较强的自给能力和独立性，中央无法完全支配地方的行为，地方其实以“蜂窝”结构存在[3]。对央地关系的静态研究就是将其置于制度规范下审视，强调集权与分权的结构特征。二是对央地行为博弈的分析。随着财政和干部管理体制的不断调整，政府间关系呈现出一种“碎片化威权主义”，政治体制高层与底层的权力流动出现权威的割裂，不再是简单的总体性或分散性体制[4]。因此，学术界开始关注政府行为状况和政策制定与执行偏差，如基层官员会结合本地实际，根据自身利益选择政策执行的目标、内容、强度[5]。动态行为博弈分析有效地阐述了政策制定与执行偏离的利益分歧，从微观层面增进了对中央集权制下发挥地方积极性的认识。与此同时，该视角仍然表现出结构性倾向，依赖于具体政策领域中央与地方在制度上的权力均衡状况，刻意强化利益计算和“零和博弈”冲突；对博弈置信度、博弈者多目标权衡问题以及地方政府之间竞争关系的忽视，影响了博弈分析的有效性。三是对央地行为协调与共识的分析。郑永年在央地关系分析中加入了文化因素，提出“行为联邦制”和互惠机制，强调中央和地方政府具有类“社会人”的属性，据此，双方产生了相互认同和共同义务，并认为双方的冲突、博弈、谈判和协商最终也会受到这种内在互惠义务的约束，从而达成契约共识，实现自愿合作[6]。这种视角从宏观层面解释了为什么中央与地方长期以来各持不同的利益诉求，却保持着紧密团结的关系且共同推动经济社会发展。然而，这种共识分析以行为者内在的不为人知的“恰当标准”来调节行为，过于注重文化与非经济性交换价值的影响，没能消除伦理道德因素在非人格主体——中央与地方之间交流互动机制中的模糊性。

通过上述分析可以看出，早期的央地权力结构分析更多地关注集权与分权的界限、分权的底线，行为博弈分析趋向于将央地行为对立化，互惠共识视角则过于宏大和理想化。按照现有研究，当政策的制定与执行涉及中央权威的统一和地方发展利益相权衡时，中央和地方关系会呈现出或者是相互对立条件下的硬性强制控制与反控制博弈，或者是在行为规范软约束和认同互惠下的相互妥协，从而保持双方缓和与紧张关系中必要的张力。在一定阶段内，如果上级部门的指令内涵与规划模糊，而且政策严格执行在短期内不会给任何一方带来直接利益时，央地关系就会展现出另一面，即来自双方的“相互推诿”现象：中央出台政策意见和指导原则，期望以此引导并促进地方开展工作，地方为落实中央政策履行自身职责，但将工作中遇到的问题搁置，期待中央出台细化、明确的配套方案；中央继续搁置问题，要求地方强化执行力度、扩大执行范围，地方仍然部分落实，并搁置难题，客观上导致政策执行周期延长。从动机上看，“相互推诿”的中央与地方并非出于完全的理性自利，且不存在严重的利益冲突，但也无强烈化解执行阻塞与矛盾的诉求。从结果上看，“相互推诿”的互动过程，最终并不能产生简单集权或分权的处理办法，也没有导致地方顺从或中央惩罚这样明确的结果，更没有通过长期交往形成自愿合作。这不同于“徒有文本、流于执行”的政策空传，也不是地方有意使上级政策意图落空的或明或暗的“上有政策，下有对策”行为[7]。“相互推诿”倾向于对央地关系进行“中性”描述，既不悲观地假定地方出于自利而有意阻碍中央意图或故意拖延，也没有乐观地认为双方会出于互惠义务而使政策被认真执行。

二、“相互推诿”型央地关系的案例描述——以X省农村土地承包经营权确权工作为例

本部分通过对一个案例——X省农村土地承包经营权确权工作(以下无特指，均简称“农村土地确权”)的历时性发展梳理，着重对“相互推诿”型央地关系的行为表征进行全方位的描述，考察政策初步实施与扩大实施两个阶段从“相互推诿”到问题搁置的过程中，中央与地方政府各自行为选择的内容、原因与结果。

1.中央初拟政策原则，要求探索执行，中央进行推诿

早在2007年，我国农村地区就出现了土地承包经营权落实不到户、土地流转不规范、征用与补偿机制不健全等突出问题。为此，中央开展专项整治活动，同年7月，农业部等七部门联合下发了《关于开展全国农村土地突出问题专项治理的通知》，中央意识到对农村土地进行核实、登记的重要性和必要性。2008年10月，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》首次在中央文件中明确要求搞好农村土地确权、登记、颁证工作。2009年7月，农业部印发《农村土地承包经营权登记试点工作方案》，确定了8个试点村。同时，农业部在总结各地试点经验的基础上，研究修订《农村土地承包经营权证管理办法》。但直到2011年出台的“十二五”规划纲要，中央仍然延续之前农村改革有关文件的要求、提法，即“搞好农村土地确权、登记、颁证工作。完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利”。

虽然中央强调农村土地确权工作的重要性，并对省级政府和相关部门提出了开展工作的要求，但对地方确权工作的推进方式、实施阶段、开展范围及条件等并无具体规定，只是进行了方向指导和原则倡议，希望凭借中央权威的“指挥棒”引导并推动地方先试先行，通过自行创新从而积累化解矛盾的有效经验。中央推卸了与地方互动、实地调研的烦琐责任，将开展试点所需的前期情况了解、问题梳理和部署规划等工作责任，以命令的方式转移给地方。与此同时，地方开展确权工作的法律保障、政策支持等被中央所忽略。

2.地方制定落实方案，搁置工作问题，地方开始推诿

在缺乏具体的有关农村土地确权的法律保障和政策支持的条件下，各地根据中央的原则性要求，积极自主地开展探索，以期在工作上得到中央认可。2009年，X省为进一步规范和完善农村土地确权政策，探索相关工作的实现方式，较早地从省级层面出台了《X省农村土地承包经营权确权登记试点工作方案》，在全省范围内选定多个地方进行试点，开展农村土地承包经营权登记试点改革。但整体而言，农村土地确权工作在基层进展缓慢、效果参差不齐，实际工作难题被大量搁置。比如，涉及农村集体组织之间以及农村集体组织与农林、水利部门之间存在土地权属争议的，确权工作大多被搁置；对于农村承包地账、簿、证和丈量面积不符，“多地”待确认、“少地”需补偿等问题，缺乏有效的标准和参照依据。农村土地确权涉及农民切身利益，问题解决不善容易引发矛盾纠纷，地方在处理过程中谨小慎微，期待通过问题反馈，由中央出台统一标准和操作规范。

3.中央暂时搁置问题，继续扩大并深化政策落实，中央再次推诿

由于地方自发试行进度慢、效果不佳，为此，2011年2月，农业部等部门颁发《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》，正式要求各省选取1～3个县试点，在省内进一步开展农村土地确权工作。2012年6月，农业部办公厅颁发《农村土地承包经营权登记试点工作规程(试行)》，对于确权工作开展的基本流程、技术要求、操作规范予以进一步明确。2012年12月，中央一号文件《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》提出，全面开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，并用5年时间，即2018年基本完成，要确保农民享有权能完整、保护严格的土地承包经营权。

前期央地政府之间彼此相互期待并将责任转移推诿，致使政策落实拖延。面对地方反馈的工作难题，中央并未积极回应，而是态度暧昧，没有展现出化解难题的决心。中央面对前期试点成果有限、经验不足的局面，要求在各省普遍展开试点，扩大范围，时间上确定了5年的期限，并从内容上规范工作流程、技术规范等。但对比前后中央政策要求可以发现，中央对于地方化解所遇到的工作难题和法律阻碍的支持不足，仅仅从时间和范围等形式上强化了对地方的要求。

4.地方仍然保留工作难题，地方再次推诿

在中央统一的专项工作部署下，地方掀起了开展农村土地确权工作的高潮，各省纷纷按照中央要求选取试点、部署省内落实计划和方案。从各省的工作进展看，试点虽然启动较早，但推进速度较慢，如X省2009年已经在多地启动试点村，但直到2014年，也只部署了两个县级市的整体推进工作。

从地方推进农村土地确权工作的局部和阶段性效果看，各地对试点技术应用、操作规范等积极回应，在工作总结、汇报中乐于展示所采取的先进手段及成效。而对于面临的法律阻碍和工作难题，如农村土地确权所指的“权能”体系的法律内涵，抵押贷款操作规范和风险担保机制，“多地”确权、“少地”补偿的处置措施和标准等，应参照何种依据以及在这些方面的自由裁量权范围应如何确定等问题，地方政府仍然谨慎且十分为难，不得不选择等待观望并以扩大试点范围的方式来推进工作。如X省部分地区实行“颁两证分三权”，对农户名义和实际的土地面积都进行认证，同时颁发给农户承包权证和经营权证，但对于两证的适用范围并未给出具体解释，这就将确权中的工作难题予以搁置；另外对于与确权工作联系密切的承包经营权抵押贷款问题却没有给予解决，这是因为《担保法》第37条规定，农村土地承包经营权不可抵押，但一些地方政府出台的相关试行办法与现行法律不符，而且实际抵押潜存经济风险。地方采取的各类创新性举措并未得到法律与政策的明确认可，因此，地方期待中央明确承包权证和经营权证的应用领域、使用方法、变更登记，允许凭借经营权证申请与农业生产相关的贷款。

5.“相互推诿”扩散，政策落实期限延长

由于农村土地确权前期有效准备不足，试点工作安排缺乏周延考虑，中央和地方“相互推诿”。对于前一次互动中出现推诿情况和积累的工作难题，央地双方没能积极地开展有效沟通、经验总结和及时处理，造成交流互动的第二“回合”再次出现“相互推诿”，且并未就此结束。2015年1月，农业部等六部委联合下发《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》，在2014年3个省工作试点的基础上，新增9个省开展整省试点。同时要求“用5年左右时间”基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作，时间节点(也即2020年)推迟2年。中央在进一步推动政策落实的同时，虽然表示“要抓紧修订《土地承包法》，赋予农民土地经营权抵押、担保权能”[8]，但并未付诸实践。对于土地承包经营权的权能体系，农业部表示，“需要在正在进行的农村土地承包经营权确权登记颁证工作中予以认定、完善和确认”[9]。这样，就将探索承包经营权权能的内涵及其构成的任务，又交还给地方政府，从而导致“相互推诿”现象呈现出扩散态势。横向上，各地执行政策是为了争先扩大试点范围；纵向上，中央对地方的举措态度模糊、不置可否，仍然要求地方进一步贯彻落实。

三、“相互推诿”型央地关系的基本特征

通过案例描述呈现出了央地互动中“相互推诿”现象的完整透视图，在此基础上，需要进一步明确：“相互推诿”型央地关系的行为特征有哪些；“相互推诿”作为一种特殊的央地关系类型，处于何种制度框架下；“相互推诿”型央地关系产生的主观原因，即双方各自的动机是什么；最终会呈现出何种发展趋势。由此，形成对“相互推诿”型央地关系的完整认识与深入理解。

1.“相互推诿”型央地关系的行为特征

其一，边走边看。央地之间相互责任推卸导致政策缺乏周密的执行计划和有效的问题应对，落实工作无法高效地推进。中央出台政策后，不以问题为导向完善制度框架，而是根据地方贯彻落实情况调整施压力度；地方则有选择地执行，并且走走停停，期待中央出政策、给资源。政策过程表现出明显的不连贯性和片段性。其二，倒逼对方。央地双方以行为博弈的方式展开谈判和互动。地方对待中央政策的态度是选择性执行，尝试改变自身被动服从的局面，以此希望中央接受既有事实，并期待中央主动作为。中央则通过对工作任务的要求，希望调动地方的积极性，避免地方等政策、要政策。其三，打擦边球。不触及对方的核心利益是央地之间倒逼、推诿的底线，这意味着“相互推诿”中央地双方大部分的互动发生在法律法规的“空白”或“擦边”领域。中央在制定政策时模糊有关具体性的表述，对任务做“整体发包”处理；地方在执行过程中，无论积极贯彻、冒进改革，还是懈怠推进、拖沓执行，都保持在法律和政策的灰色地带，保留或隐藏了工作难题。其四，低效互动。“相互推诿”在形式上体现为一种央地之间的多轮互动，有利于避免专断性决策，但其运行成本偏高。政策执行的初衷是以“互动”促进有效执行，确保政府间公平的参与权，提高科学民主决策水平。但“责任推卸”到后期则成为互动的主要内容，导致央地双方效率损失，徒有互动之形式，无助于双方强化认同，难以在发现和应对问题上进行协商合作。

2.“相互推诿”型央地关系的制度框架

在碎片化的威权主义体制下，央地关系在农村土地确权工作中表现为：中央掌握着试点部署、命令、检查、监督和奖惩等权力；地方在中央政策宽松、指向不明的情况下，接受了来自中央对该项工作的行政权力“发包”，开展局部的试点和改革，具有一定的自主决策和执行权。但这不意味着中央与地方能够在信息不对称和理性自利的条件下依据各自优势展开博弈，并达成纳什均衡。换言之，中央与地方所达成的“决策—执行”协议无法自动实施[10]。这是因为，中央开展农村土地确权工作的政策并不具体、相关法律法规滞后，强制地方执行并严格要求的做法缺乏法律保障，对于地方政府而言属于“不可置信威胁”，而且，地方变通或推诿执行产生的负面影响难以进行量化评估。压力型体制下的“责任状”表现出巨大的弹性空间，上级压力约束软化，中央开展对地方行动的正向激励缺乏制度基础和技术支持。在整体约束规则“软化”的条件下，央地双方严格按照已经达成的协议采取行动并不理性，因为规则本身内含着较大的不确定性；央地各自以形式化的方式推行和落实政策，也即“相互推诿”的方式才更“合理”。

3.“相互推诿”型央地关系的内在动机

从动机看，“相互推诿”既无博弈分析下的强自利性行为，也没有出于道德规范的义务性互惠而实现自动合作。现实中，央地双方各自的行为只是让对方看起来属于“形式”正当。“相互推诿”现象产生的动机是一种对央地之间责任的相互推卸，并非问题解决型导向，是双方基于组织角色确保自身最低限度的职责履行。一方面，地方和中央都缺乏正向的有效激励。地方政府官员的主要效用目标是职务晋升、扩大可控的预算，短期能够带来明显效益的政绩工程，如招商引资、地方GDP增长等。农村土地确权工作的推进，将极大缩减地方操作土地交易的自由裁量空间，约束地方政府土地财政和招商引资优惠政策的实施。中央政府希望以确权来推动土地承包经营权规范流转，促进农村土地规模化经营，激发农村市场经济活力。然而，农村土地经营权抵押贷款缺乏法律保障，而且散户和碎片化的土地经营权转租价值不大。如允许抵押交易又会带来土地集中、农民失地等问题，并对农村社会保障体系与城镇化建设构成压力。另一方面，在缺乏内外激励的情况下，中央和地方都选择了“恪守本分”、回避实质性问题的做法。由于受历史档案遗失、行政区划改变、自然原因导致的土地灭失、人口增减等客观因素，以及不规范流转、转包等人为因素的影响，农村土地确权工作面临许多难题，处理不当可能引发基层的社会稳定问题。隐含在其中的政治责任，对中央和地方都形成较大的压力。中央为维护农民合法权益、促进农村发展，要求地方贯彻实施中央政策，而在相关的法律与政策保障上迟迟推延；地方在执行中央政策的同时，要求中央完善有关法律和政策，尝试将政治责任转移给上级。

4.“相互推诿”型央地关系的延续和发展

客观上看，中央和地方都无法单独实施并有效完成农村土地确权工作，双方具有相互依赖性，存在相互“搭便车”的可能。主观上看，双方都具有责任推卸的内在动机，使纵向政府间的“相互推诿”强化。在前期小范围试点阶段，一些地方率先自发地进行政策试验，却因“推诿”而对其他地区产生了不良的示范效应，加之地方认真推行该项工作缺乏内在动力，地方政府的竞争由此表现为对“形式上贯彻、问题上保留”这一推诿模式的竞相模仿，推诿现象呈现出横向的自我“扩散”。随着试点范围的逐步扩大，地方更多地从形式上予以落实；中央对于地方创新的态度仍然不明，给予地方的法律与政策保障仍然不充分，对于地方创新性的政策执行方式如重庆、广东等地较早推行的“确权确股不确地”，中央表示需要以“确权确地”为基本，以“确地确股”为特殊[9]。随着农村土地确权工作中涌现的问题逐渐增多，基层问题的积累最终倒逼央地双方必须有实质性作为。比如，农村土地承包经营权抵押贷款从最初试点以来就存在政策与法律之间的冲突问题。2014年4月，国务院办公厅下发了《关于金融服务“三农”发展的若干意见》，要求制定农村土地承包经营权抵押贷款试点管理办法，在经批准的地区开展试点。2015年8月，国务院出台的《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》进一步详细部署，明确分工，为地方探索土地抵押担保方式提供了有效的政策支持，从而使“相互推诿”现象逐步得以缓解。

四、“相互推诿”型央地关系的产生条件

一般而言，地方政府的创新性举措如果成功，创新者会受到额外的奖励，即使失败受到惩罚也相对较轻[11]。但以农村土地确权为代表的“相互推诿”型央地关系并非如此。一方面，地方创新行为的质量难以保证，遗留了许多问题；另一方面，由于法律保障、政策规划与执行标准缺失，地方创新容易超出法律法规的边界而不被中央所认可。这就需要考察“相互推诿”型央地关系的产生条件，明晰在面对何种政策内容及“决策—执行”过程时，央地之间会出现“相互推诿”现象。

1.政策内容条件：内在激励与外在约束不足

从“相互推诿”型央地关系的弱利益驱动、强责任推卸的视角看待各类政策执行问题时，可以发现，除了具有显著而直接的强制性特点的规制政策外，其他政策都会由于强制力发生途径和效果的间接性、非时效性而潜存着“相互推诿”的可能，从而影响央地关系的规范有序及政策的贯彻落实[12]。从内容上看，导致“相互推诿”现象出现的政策主要具有以下三个特征。

第一，政策在短期内无法产生显著的经济与社会效益，是诱发目标设定方和任务执行方“相互推诿”行为的根本原因。农村土地确权是对农村土地不动产的物权再追认，从长远角度考虑，产权明晰对于土地要素的自由流动、不动产抵押的规范、农村金融市场的活跃具有至关重要的作用，但在一般官员的任期内，其效益很难充分发挥。由于政策本身难以对央地双方产生立竿见影的经济与社会效益，因此，中央推行政策的决心和监督力度不强，对地方施加压力不大；地方作为外在于直接受益者的执行方，缺乏认真贯彻落实的积极性，其主要精力仍然放在显性的政绩指标上，如经济增长速度及短期重大项目、工程。虽然农村土地承包经营权不明确带来的社会问题较多，现实对确权的需求也较为紧迫，但中央仍然有充足的时间要求地方积极探索问题解决之道，并推卸法律与政策完善方面的责任，从而导致政策见效的周期较长，地方积极执行政策的动力不足。

第二，政策落实需要较高经济成本并潜存政治风险，是“相互推诿”现象产生的直接原因。政策落实经济成本较高，常导致执行方对负担的推脱和讨价还价。政策落实潜存政治风险，如政策内容在法律上界定不明、政策落实中潜存纠纷可能引发社会不稳，这对于目标设定方或任务承担方而言意义重大。农村土地确权工作既包括宣传培训、实际土地丈量、证书制作登记发放、档案管理等综合性工作，也包括航空拍摄、电子信息管理、法律纠纷裁定等专业性要求，工作任务较重，经济成本较高。由于对承包经营权的内涵界定、多地少地的争议纠纷化解等问题的法律规范缺失，地方为确权而采取的创新做法常常打法律的擦边球，这使地方政府承担一定的法律责任。地方政府对确权工作中土地纠纷处理不当，还会引发社会不稳定因素，激发民众之间、官民之间的矛盾，给地方政府带来政治风险。农村土地确权的高成本与高风险为央地行为带来了负向激励。

第三，政策目标模糊，中央与地方对政策的落实计划、步骤等缺乏共识。虽然中央提出农村土地确权工作的目标要求，但目标的衡量标准、评估计划并不明确。相关政策对于农村土地确权工作的表述，由最初党的十七届三中全会“搞好确权登记颁证”，到初步试点时要求“承包地块的面积、空间位置和权属证书等落实到户”，再到全国正式试点确定的解决“承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，把地块、面积、合同、权属证书全面落实到户”。政策的主要目标表面上“简单明确”，但央地双方关于政策的落实计划、具体实施步骤等缺乏共识。对于无法直接确权的土地处置、争议矛盾化解等隐性问题，法律法规、政策文件缺乏相应的解决办法、依据和标准。目标体系模糊使地方的政策执行缺乏方向，整体规划缺失使中央缺乏评估标准，由此造成地方响应不积极，实际执行过程中追求量的扩大并遗留问题，中央无法判断工作开展的优良与否，央地双方失去了目标执行与监督的外部约束，最终导致“相互推诿”。

2.政策过程条件：信息传递与反馈互动失衡

中央与地方的互动过程及双方权力对比，决定着政策落实的效果。在前期的政策制定阶段，选择“中央封闭式”的决策与议程设置方式进行，没有引入地方的参与讨论、论证与评估，使得政策制定与执行分离，也使地方政府作为执行方缺乏政策认同及职责担当，政策试点难以稳步、切实与有效地开展。在缺少对前期落实情况进行问题总结、调整改善的条件下，扩大试点并加紧铺开，将导致对各方推诿行为的“默认”。政策实施后的监督与责任追究机制的不健全，缺少双方行为信息的反馈，使地方“报喜不报忧”的行为缺乏约束。政策过程中央地双方的信息传递与反馈互动失衡，强化了“推诿”现象的产生与延续。

第一，政策议程设置缺乏政策执行方的有效参与。中央封闭式的政策议程在提出议程、确定政策问题等环节，缺少作为执行方的地方政府的参与讨论、论证和评估；地方政府在政策议程中的利益诉求表达渠道不畅，会影响地方对政策的认知过程和认同。这种地方在议程上缺席、决策中无权的局面，导致执行方在构建政策信息的过程中对政策的价值、功能的理解易产生偏差，也使地方政府对政策冷漠、不敏感，对政策执行的价值认同不强。由此，政策执行效果不佳且容易出现拖沓、相互推诿的现象。

第二，政策试点工作并未有效开展。“试点”式的政策实施模式，有利于明晰政策方案的成本收益、排查执行阻力、检验政策实际运行效果、考察政策推广的可能性。政策试点开展不当，会使试点中遇到的问题无法得到有效解决而被搁置，对执行阻塞的预期、分析及应对不到位，不能及早发现并消除“推诿”现象的诱因。在此基础上扩大试点范围，将导致全面贯彻落实政策阶段央地双方“相互推诿”现象的加重。具体到土地确权工作则具体表现为两个方面：一方面，中央出台的初步试点方案内容完整程度不高，缺乏政策落实的配套保障、责任主体、预期效应等；前瞻性也不强，不能充分发挥宏观指导作用。另一方面，试点推广缺乏政策问题排查、学习交流、经验总结的环节。政策试点“由点到面”，一般会对政策落实到位的、取得较好效果的试点，给予相应的鼓励和支持，而对试点工作进展缓慢、成效不明显的试点，则提出整改意见或进行处理[13]。然而，农村土地确权过程中，问题多被搁置。中央认为，“各个地方反映是积极的，工作是深入的，采取了很好的做法，也取得了很多好的经验，化解了大量过去沉淀下来的相关矛盾”[9]。在此基础上，2015—2017年中央新增25个整省试点，这将导致问题堆积、推诿蔓延和扩散。

第三，政策落实缺乏监督与责任追究。央地互动呈现出信息和权力上的非对称性，缺少对重大决策的信息反馈与责任追查。一方面，中央对于地方政策执行的问责缺位。地方在确保社会稳定的前提下，采取选择性执行的做法，将不易解决的问题搁置，忽略了政策执行的质量，但并未受到惩罚或追责。另一方面，责任追究呈现出单向性，政策制定者与执行者权力对比失衡。对于政策制定者的失职或过失性行为，缺乏追责渠道和机制。实际上，中央为农村土地确权工作提供的法律保障、配套制度较为有限，导致地方不得不搁置政策执行中遇到的法律与政策阻碍。

结 语

通过对中央与地方在“决策—执行”过程中产生的“相互推诿”现象的案例性描述、特征归纳、条件分析可以看出，“相互推诿”既是一个过程性行为，又是一种均衡状态。它产生于中央与地方“你来我往”的互动行为中，最终形成一种问题搁置、工作延期、政策难以贯彻落实的局面。“相互推诿”对政策的贯彻落实以及央地之间高效、规范与制度化关系的形成产生了负面效应，需要基于其基本特征和产生条件反思并探寻消解途径。

第一，完善中央与地方行为的制度激励，是引导双方摆脱“推诿泥淖”的基本方法。中央与地方政府的行为，无论是基于利益最大化形成的竞争锦标赛还是责任最小化而产生的“相互推诿”，都反映出双方具有各自的价值偏好，双方关系的形成以理性选择为基础。针对地方因任务抽象、责任模糊、激励不足而导致的执行过程中缺乏积极性，中央需要将政策内容、任务分配、配套措施、责任分担等予以具体化、明晰化，并设置明确的奖惩机制、标准和措施，形成地方具体而稳定的激励预期。

第二，决策落实中的全过程合作与责任共担，是改善“相互推诿”型央地关系的制度保障。充分参与和协商合作是破解责任推卸与执行不力的重要方式。中央分别与政策执行方建立联系，及时反馈信息、共同应对问题，在政府内部形成有效的政策执行网络，使主体之间互通互联，决策与执行互惠互补。同时，明确各自职责，强化对执行、监察不力的责任追究。

第三，有效的信息反馈和持续的决策追踪，是治理“相互推诿”的程序保障。“相互推诿”现象产生的重要原因是在央地互动过程中信息传递失衡，地方执行情况与中央意图无法有效传递。对于重要决策、关键信息，要通过上级定期实地调研、下级定期系统性汇报、社会民众调查以及检查抽查等渠道进行信息共享。在此基础上，根据现状进行回溯性分析与评估，积极开展有关政策内容、制度规范的补充修正，必要时再决策，并将决策者的意见和态度，及时准确地反馈给执行者。

第四，科学、民主和法治化的政府决策过程，是避免执行阶段出现“相互推诿”现象的长效机制。从中央与地方“相互推诿”现象发生的顺序看，其逻辑起点在于中央政策、决议内容缺乏科学性，其原因在于政策制定过程中科学论证、民主参与和法治程序欠缺。这就需要规范决策流程，尊重并有效吸纳地方政府作为决策参与方的意见，积极以制度建设规范决策程序，提升央地关系的科学化、民主化和法治化水平。