改革开放四十年我国法治建设的回顾与前瞻——基于国务院1978—2018政府工作报告之文本分析

颜德如，李 过

(东北大学文法学院，沈阳110169)

改革开放四十年来，我国的法治建设经历了不平凡的历程，取得了令人瞩目的成就。尤其是将法治建设逐步聚焦为依法治国这一治理国家的基本方略，是中国共产党对近现代中国百年来建构现代国家的探索历程的科学总结和中华人民共和国成立以来我国在社会主义建设中的成功经验与深刻教训的深切反思。党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对全面深化改革若干重大问题做出战略部署，将改革向纵深推进。其中，法治中国建设是此次深化改革的重点之一。党的十八届四中全会又通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，加快推进社会主义法治国家建设。对于全面深化改革与依法治国的关系，习近平指出，“全面深化改革和全面依法治国，犹如鸟之两翼、车之两轮，为全面建成小康社会提供动力源泉和法治保障”[1]。毫无疑问，以依法治国为中心的法治建设是实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的重要保证。本文通过对1978年到2018年国务院政府工作报告(以下简称“政府工作报告”)的文本分析，回顾了我国法治建设从改革开放之初的起步阶段、到1997年中共十五大确立依法治国方略、再到如今的全面依法治国这四十年的发展历程，进而对法治建设的演进予以反思及展望，力图为新时代全面推进依法治国方略和国家治理能力水平的不断提升提供有益的启示。

一、我国法治建设的探索与推进历程

通过对1978—2018年四十年政府工作报告的文本分析，可将我国法治建设的探索与推进历程大致分为以下五个阶段，这五个阶段反映了改革开放四十年来法治建设所走过的非凡历程。

(一)1978—1986：从革命专政转向现代化建设视角下的法制建设

“文化大革命”结束后，我国并没有立即走上建设社会主义现代化的道路。1978年政府工作报告继续肯定“文化大革命”的错误理论，提出新时期的总任务是“坚决贯彻执行党的十一大路线，坚持无产阶级专政下的继续革命，深入开展阶级斗争、生产斗争和科学实验三大革命运动”[2]8，法律的制定与完善则要“吸取二十八年来我国无产阶级专政的经验”[2]36。十一届三中全会后，党和国家的工作重心转移到社会主义现代化建设上来。1979年政府工作报告指出，“当前以及今后相当长一个历史时期，我们的主要任务就是有系统、有计划地进行社会主义现代化建设”。为了巩固社会主义现代化建设的政治基础，充分发扬全体人民在现代化建设中的积极性和创造性，“迫切要求我们加强社会主义民主和社会主义法制”。值得注意的是，此次报告虽然做出了“必须把经济建设的任务提到首要地位”的判断，但依然认为“阶级斗争还没有结束”[3]。

在1980—1986年的政府工作报告中，至少二分之一的篇幅是关于经济建设的内容，涉及经济形势分析、经济建设方针、经济体制改革、经济计划等。其中，1980年、1982年、1985年的政府工作报告分别为《关于1980、1981年国民经济计划安排的报告》《关于第六个五年计划的报告》《当前的经济形势和经济体制改革》。可见，当时中国的压倒性工作是以发展经济为中心的社会主义现代化建设。而法制也不例外，这一时期的法制建设主要落实在立法工作上，首先是经济立法，其次是行政立法。1983年政府工作报告明确指出，“要继续抓紧经济立法和行政立法的工作。国务院准备陆续制定一批经济法规，以适应现代化建设的需要。政府经济部门和经济组织的领导人员，都要努力学会运用法律手段来管理经济活动，消除各种犯罪分子可以利用的漏洞和薄弱环节，维护社会主义经济秩序”[4]。

(二)1987—1992：保障改革与强化稳定视角下的法制建设

从1987年开始，稳定成为政府工作报告重点关注的问题。在经济领域，强调“一心一意进行治理整顿”[5]。所谓“治理整顿”是1988年开始针对经济过热而实行的以控制需求为重点的一系列经济干预措施，其目标是用三年或更长的时间实现经济稳定[6]。在社会治安领域，强调“努力做好社会治安的综合治理，保障改革开放、经济建设和各项工作的顺利进行，保障社会的安定团结和国家的长治久安”，对于破坏经济和治安的犯罪分子要“从快从重惩处”[5]。在思想文化领域，强调“要广泛深入地进行坚持四项基本原则的教育，反对资产阶级自由化”。对国际形势的判断则是“战争的因素仍然存在”[7]。1990年政府工作报告明确提出，“当前在外有压力、内有困难的情况下，维护国家的稳定更是压倒一切的头等大事”[8]。

如果说1987年之前的法制是一心一意为经济建设保驾护航，那么，此时的法制还担负起保障改革、促进稳定的责任。1990年政府工作报告指出，“继续加强社会主义民主和法制建设，巩固和发展安定团结的政治局面”。“司法行政机关要进一步做好劳改、劳教工作，并为稳定政局和稳定经济提供法律服务”[8]。随着改革开放以来立法工作的不断推进，各个领域中法律很不完善的状况逐步得到改善。1988年政府工作报告认为，“我国以宪法为基础的社会主义法律体系初步形成，国家政治生活、经济活动和政府工作正逐步纳入法制轨道，无法可依的局面已经有了很大的改变”[9]。因此，这一时期，在继续加强立法工作的同时，开始注意执法工作，提出要“真正做到有法必依，执法必严，违法必究，坚定不移地执行法律面前人人平等的原则，切实保证全面改革和各项工作的正常进行，保证国家的长治久安，保证公民的合法权益不受侵犯”[7]。总之，在这一时期，不论立法工作还是执法工作，保障改革、促进稳定都是题中要义。

(三)1993—1997：作为社会主义市场经济体制保障的法制建设

1992年，邓小平在南巡谈话中提出“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别”[10]373的著名论断，强调要抓住时机加速发展经济，“低速度就等于停步，甚至等于后退”[10]375。“南巡谈话”开拓了改革开放的新局面，同年召开的党的十四大通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，将建立社会主义市场经济确定为经济体制改革的目标。在此背景之下，政府工作报告强调要加大经济立法和行政立法工作的力度，“要加强法制建设，特别是健全经济立法，把成功的改革政策和经验制度化、法律化，以巩固改革成果，保障改革有秩序地进行。要尽快提出规范市场运行的法律草案，同时抓紧制定有关的行政法规，更好地运用法律手段调节经济关系”[11]。提出法制建设要紧扣社会主义市场经济体制的建立，“高度重视社会主义法制建设；社会主义市场经济体制的建立和完善，要依靠完备的法制来保障”[12]，“发展社会主义市场经济要靠健全的法制来保障”[13]。

市场经济是法治经济，国家根据市场运行的基本规律，通过制定相关法律法规来调整经济关系、规范经济行为、调控经济运行、维护经济秩序，从而实现资源的优化配置。行政权力是公共权力中最直接、最广泛地作用于经济社会，也是最易扩张、最可能越出权力边界的部分，政府行为的准确定位是市场经济得以顺利发展的充足条件。这一时期，为适应社会主义市场经济体制的建立，政府工作报告开始反复强调依法行政，1993年政府工作报告首次提出依法行政的概念，“各级政府都要依法行政，严格依法办事”[11]；1994年政府工作报告强调“各级政府必须学会用法律手段管理经济和社会，全体政府工作人员都要依法行政，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究的现象，以维护法律的尊严”[12]；1995年政府工作报告提出“各级政府都要依法行政，提高执法水平，纠正有法不依、执法不严、违法不究的现象”[13]；1997年政府工作报告又指出“各级政府都要依法行政，依法管理经济和社会事务，提高行政执法水平”[14]。

(四)1998—2012：贯彻依法治国基本方略视角下的法治建设

1997年召开的党的十五大正式将依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，我国的法治建设提升到一个新阶段。所谓依法治国是指要“通过各种途径和形式管理国家事务”，“保证国家各项工作都依法进行”[15]。梳理这一时期的政府工作报告可以看出，从1998年到2012年，中国的法治建设取得了崭新的成就，跨上了一个全新的台阶，依法治国得以快速推进，许多全新的法治举措和理念被提了出来。其一，继续加强经济立法和行政立法，尤其是强化了行政法规的制定。2003年政府工作报告指出，“五年间，国务院提出法律议案50件，颁布行政法规150件”[16]。2008年政府工作报告则提到，“五年来国务院共向全国人大常委会提交39件法律议案，制定、修订137件行政法规”[17]。其二，开始重视社会领域立法。2004年政府工作报告明确提出“要重视社会管理和公共服务方面的立法。重点做好应对各种突发事件、保障公民权益、劳动就业和社会保障，以及社会事业发展方面的立法”[18]。2006年政府工作报告指出，“重点加强节约资源、保护生态环境、就业和社会保障、应对和处置突发公共事件、促进社会稳定、维护市场秩序等方面的立法”[19]。其三，探索建立社会参与立法机制。2006年政府工作报告提出要“完善公众参与立法的机制、程序和方法”[19]的建议。2008年政府工作报告在回顾五年来的法治建设成就时指出，“探索建立公众有序参与政府立法的机制和制度，有15部法律草案和行政法规草案向社会公开征求意见”[17]。同时，强调要“做好法律服务和法律援助工作”[17]。其四，推进司法体制改革。2005年政府工作报告强调要“推进司法体制改革，维护司法公正。各级政府都要支持审判机关和检察机关依法独立行使审判权和检察权”[20]。2007年政府工作报告提出要“继续推进司法行政体制改革，维护司法公正”[21]。其五，强调改进行政执法方式，“实现严格、公正、文明执法”[19]，“努力做到规范执法、公正执法、文明执法”[22]。其六，重视对行政权力的监督和制约，主张“强化行政监督和审计监督”[17]，“加强和改善行政执法，落实行政执法责任制”[21]。

(五)2013—2018：推进国家治理体系与治理能力现代化视角下的法治建设

2013年党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。2014年召开的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求”[23]。治理不同于传统的统治，根据俞可平的观点，治理有五个方面的特点：一是治理的主体是多元的；二是治理更多是协商性的；三是治理的来源除了法律之外，还包括各种非国家强制的契约；四是治理的权力更多是平行的；五是治理所涉及的范围比统治宽广得多[24]。国家治理能力与治理体系现代化是对马克思主义国家理论的重要创新，表明我们党对社会主义建设规律具有了新的认识。国家治理体系与治理能力的现代化必然要求全面的法治现代化。

由此，法治建设具有了新的内涵：其一，更加强调宪法的权威。2014年、2015年、2016年、2018年的政府工作报告均提出，宪法是政府活动的根本准则，各级政府及其工作人员要忠实履行宪法和法律赋予的职责，还提出了“依宪施政”的理念。其二，强调建设法治政府的目标。不论是2013年政府工作报告提出的建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府，还是2015年和2016年政府工作报告提出的建设法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府，法治政府一直是依法治国的重要内涵。2018年政府工作报告明确提出，“严格遵守宪法法律，加快建设法治政府，把政府活动全面纳入法治轨道”[25]。其三，强调运用法治方式和法治思维履行职责。2014年政府工作报告指出要“深入贯彻依法治国基本方略，把政府工作全面纳入法治轨道，用法治思维和法治方式履行职责”[26]。2016年政府工作报告强调“自觉运用法治思维和法治方式推动工作，法定职责必须为，法无授权不可为”[27]。

二、我国法治建设的重要演进

通过以上回顾可以看出，我国法治建设自改革开放以来内容不断丰富，体系不断完善，内在品质不断获得新的提升。

(一)从偏向工具理性到注重价值理性

根据马克斯·韦伯的定义，工具理性是“通过对外界事物的情况和其他人的举止的期待，并利用这种期待作为‘条件’或者作为‘手段’，以期实现自己合乎理性所争取和考虑的作为成果的目的”；价值理性是“通过有意识地对一个特定的行为——伦理的、美学的、宗教的或作任何其他阐释的——无条件的固有价值的纯粹信仰，不管是否取得成就”[28]。简言之，工具理性重视的是某种行为是否能够达到特定目的，而价值理性重视的是行为本身的“绝对价值”。通过上文对法治建设的回顾可以看出，1978—1986年法律主要作为维护经济秩序、打击经济犯罪活动的工具，1987—1992年法律同时作为促进稳定、巩固改革成果的手段，1992—1997年法律又成为保障社会主义市场经济体制建立和完善的方式。1997年政府工作报告认为“依法治国，是建设有中国特色社会主义的重要内容”[14]，表明法治开始作为社会主义建设的一个目标、一种价值追求。此后，政府工作报告开始以“法治”代替“法制”。2001年政府工作报告提出了建设法治国家的目标，“发展社会主义民主政治，依法治国，建设社会主义法治国家”[29]。随着法治政府的提出、对法治思维与宪法权威的强调等，单纯的工具主义法律观被逐渐抛弃，2017年政府工作报告明确提出“尊崇法治，敬畏法律”[30]。

(二)从侧重立法到注重执法与司法

在改革开放头几年，我国法治建设的重点是立法工作，尤其是经济立法与行政立法。经过改革开放后数年的努力，我国的立法工作取得了不小的进展，这是一个循序渐进的过程。1984年政府工作报告指出，“经济立法和行政立法工作取得了新的成果”[31]；1987年政府工作报告则认为，“由于种种历史原因造成的国家活动和社会生活各个领域法律体系很不完善的状况，正在逐步得到改变”[7]；1988年政府工作报告宣布，“我国以宪法为基础的社会主义法律体系初步形成”[9]。进入20世纪90年代，执法成为政府工作报告的重点。根据统计，从1993年政府工作报告首次提出依法行政之后一直到2018年，历年政府工作报告(除了1996年)均明确提到了“依法行政”一词。进入21世纪，强调司法公正、深化司法体制改革成为政府工作报告新的重要议题。概括而言，在20世纪90年代之前，法治建设的重点是立法，90年代后执法受到重视；而进入21世纪，司法又成为新的关注点。当然，这三个阶段的划分是概略的，而且是叠加的关系，改革开放40年来，立法一直是法治建设的重点。

(三)从侧重经济、行政立法到重视社会领域立法

不论是改革开放之初，还是后来的建立社会主义市场经济体制时期，我国立法工作的重点都是经济与行政立法。进入21世纪后，我国开始注意社会领域立法，自2004年政府工作报告提出“重视社会管理和公共服务方面的立法”后，从加强社会管理、保障公民权利、健全社会保障、发展社会事业到保护生态环境、节约资源，再到进行社会建设、改善社会民生，社会领域立法的内涵不断拓展。立法工作之所以出现这样的转变是因为：一是经济法律体系与行政法律体系不断完善，立法者有更多的精力转向社会领域立法。二是随着经济社会的快速发展，社会管理的负担日益沉重，公共服务的需求不断增长。同时，改革开放进入攻坚期，各种社会矛盾日益凸显且相互交织，迫切需要运用法律手段调整各种利益关系。三是加入WTO之后，国内社会面临着更多的国际冲击。另外，西方福利国家的兴起也对我国的立法工作产生了影响。从侧重经济和行政立法到侧重社会领域立法，是中国特色社会主义法律体系主动适应社会转型、走向成熟的重要标志。

(四)从政府主导型立法到探索社会参与立法

根据政治学上的划分，政府可分为广义的政府和狭义的政府。广义的政府是与社会相对而言的，包括立法机关、行政机关和司法机关三大基本组成部分；狭义的政府则仅指行政机关。此处所言的政府属于广义政府的范畴。改革开放以来的立法工作是在政府单一力量的主导下推进的，这种缺乏社会力量参与的政府主导型立法机制很容易造成制定的法律脱离实际，无法充分反映人民的利益与诉求。从2004年政府工作报告提出的“研究拟定涉及人民群众切身利益的重要法律草案和制定行政法规，要广泛征求社会各方面意见”[18]；到2006年政府工作报告建议“完善公众参与立法工作的程序、机制和方法”[19]；再到2008年政府工作报告认为“制定与群众利益密切相关的行政法规、规章，原则上都要公布草案，向社会公开征求意见”[17]；再到2013年政府工作报告回顾五年工作时主张“健全公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等政府决策程序”[32]，社会参与立法的内涵与外延不断扩展，由偶然性的政治行为发展到常态化、正规化、程序化的制度建设。社会参与立法机制的建立与完善有助于提高立法的民主化与科学化，是中国特色社会主义民主与法治的重大进步。

(五)从执法的规范化到执法的人性化

前文提到，进入20世纪90年代后执法工作受到重视。在建立社会主义市场经济体制新的时代要求之下，政府工作报告开始强调依法行政，是我国执法方式的第一次转变——从依法办事转为依法行政。两者虽然都强调严格执法，但依法行政更加强调执法过程的规范化。进入21世纪，在贯彻依法治国基本方略以及推进国家治理体系与治理能力现代化的背景下，执法方式得到持续改进，在强调严格执法的同时，提出规范公正文明执法，并注意行政监督、行政责任制等执法的配套制度建设。这是我国执法方式的又一次重要转变，即由执法的规范化向执法的人性化转变，这一转变充分体现了我们党以人为本的执政理念。

(六)从强调法律的权威到强调宪法、法律的权威

1982年宪法颁布之后，我国真正步入现代法治建设的正轨。亚里士多德认为，“法治应当包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”[33]宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程，规范着所有法律法规的制定与实施，是依法治国方略、法治国家建设得以健康推进的根本保障。82宪法是继54宪法之后又一部遵循社会主义发展规律、契合中国实际的好宪法，它规定着今后数十年我国社会主义法制建设与治国理政的根本方向。但此后历年政府工作报告却再没有单独强调宪法的权威，这是不利于充分发挥宪法在国家政治生活与经济社会生活中的根本指导作用的。如前所述，在推进国家治理体系与治理能力现代化的新的历史阶段，政府工作报告开始强调宪法的权威，尤其强调宪法对政府及其工作人员的约束作用。把实施宪法提高到新的水平，是法治建设的一次飞跃，可以从根本上保障改革开放40年来所取得的发展成果，加快实现国家和社会生活的制度化、法治化、程序化、规范化。

(七)从重视法治方式到法治方式与法治思维并重

现代法治建设推进的40年，不论是打击经济犯罪、维护现代化建设的经济秩序、保证改革开放的稳定局面，还是保障社会主义市场经济体制的建立与完善，我国一直强调运用法治方式处理工作、解决问题。经过40年的砥砺耕耘，遇事走后门，找关系，公职人员以言代法、以权压法的现象已经得到逐步的改善。但法治方式如果只是在国家强力推动下的被动运用，而缺乏法治思维的内在支撑，其效果不如人意，容易流于形式。中国自古以来是一个人情社会，规则意识淡薄，根深蒂固的人治思维是依法治国的最大思想障碍。习近平指出，推进国家治理体系与治理能力现代化就是要“适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。要更加注重治理能力建设，增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平”[34]。由此可以说，国家治理体系与治理能力现代化就是要实现国家的制度以及制度执行能力的法治化。2013年之后，政府工作报告开始强调运用法治方式与法治思维履职正是推进国家治理现代化的必然要求。

(八)从依法行政到建设法治政府

前文提到，在推进国家治理体系与治理能力现代化的背景下，我国的法治建设具有了新的内涵，其中之一就是强调建设法治政府。实际上，2004年政府工作报告就首次提出了“法治政府”的概念，同年国务院制定颁布的《全面推进依法行政实施纲要》从十一个方面对全面推进依法行政、建设法治政府进行了部署，其核心观点是坚持以人为本和全面、协调、可持续的发展观，把坚持深化行政管理体制改革与转变政府职能结合起来，做到既严格依法办事、又积极履行职责。按照有的学者的认识，法治政府不同于依法行政，依法行政表现为政府在行政过程中遵守确定的规章，属于一种消极行为；而法治政府更加强调政府在职能上的积极作为，具体体现在政府应该善于用法律手段解决问题，建立行政决策风险评估机制，全面履行政府职能，全面推进政务公开，依法化解社会矛盾等[35]。根据《纲要》，还应该加上一点，即法治政府更加强调对人的重视。从依法行政到建设法治政府是我国在贯彻依法治国基本方略和推进国家治理现代化的过程中由政府管理向政府治理迈出的重要一步。

三、对今后法治建设的展望

(一)构建法治的价值理性，摒弃单纯的工具主义法律观

现代社会是一个工具理性膨胀的社会，“在现代性的背景中，体制所代表的工具理性，似乎就是理性的全部”[36]，法律也面临着被工具理性吞噬的危险。将法律视为工具，中国古已有之。先秦时的法家将法视为“为治之本”[37]。唐代虽有了非常完备的法典——《唐律疏议》，但并不能改变传统中国作为一个人治国家的事实。就其本质而言，法律只不过是统治者的一种治国工具，即所谓的“帝王之具”[38]。在当今社会，如果任由工具主义法律观盛行，则对现代法治建设的危害甚巨：其一，既然法律只是一种治理工具，势必导致立法者以是否满足政治需要作为衡量法律优良与否的标准。在此功利意识的驱使之下，立法工作不可能充分遵循法律本来的规律，甚至使法律沦为政治权力的附庸，成为掌权者手中的玩物，随着政治力量对比关系的此消彼长以及政治利益关系的调整而变动不居，法律的权威性与稳定性将荡然无存。其二，法律权威性与稳定性的丧失无疑会严重影响执法工作：一方面，执法者对于不断变化的法律无所适从；另一方面，权威阙如的法律对于执法者不能形成有效约束，造成执法者在执法过程出现选择性执法、弹性执法，法律的公信力遭到破坏。

处于“上帝死了”的现代社会，工具理性的极度张扬给处于“进步”无限之中的人们带来的是精神生活的萎缩，“一个文明人，置身于被知识、思想和问题不断丰富的文明之中，只会感到‘活得累’，却不可能‘有享尽天年之感’”[39]30。在我国推进法治建设的进程中，必须构建法治的价值理性，与法治的工具理性协调统一。通过把法治建设纳入领导干部考核、增设中小学法治教育课程(如开设单独的宪法课程)等各种措施，将法治观念与法治思维融入人们日常生活的一言一行之中，形成习惯化的行为规范，防止法治形式化。应努力培养人们对法律的感情，并涵化为法治的公民文化，使法律成为全社会的信仰。法律具有自己的精神实质和价值追求，它不是任何政治势力和个人用以达到特定目的的工具，也不应受到舆论的左右。马克思在《第六届莱茵省议会的辩论(第一篇论文)》中指出，“法律是肯定的、明确的、普遍的规范，在这些规范中自由的存在具有普遍的、理论的、不取决于个别人的任性的性质。法典就是人们自由的圣经”[40]。同时，法治的价值理性需要以工具理性为载体，在国家治理中，需要完善各个方面尤其是新兴领域的法律法规，将公平、正义、保障人权等现代法治理念贯彻到立法、执法与司法的各个环节，充分并自然运用法律手段处理各种政治、经济和社会问题，将权力关进制度和法律的笼子。

(二)提高立法质量，告别重视数量的立法

在改革开放之初，我国各个领域的法律很不完善，甚至有的领域无法可依，导致了一系列问题。邓小平针对这一现象指出，“现在的问题是法律还很不完备，很多法律还没有制定出来。往往把领导人说的话当做‘法’，不赞成领导人说的话就叫做‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也就跟着改变”[41]。在这种情况下，我国的立法工作一味求多求快，立法数量成为衡量政府法治建设成就的标准。这样做，在早期是必要的，但到了一定阶段势必出现问题：许多立法在没有经过仔细调研、充分论证的情况下匆匆提出，制定的法律不能解决实际问题、反映人民需求、有效配置权力结构，甚至成为社会进一步发展的束缚；有些领域重复立法，造成法律相互打架，而有些领域又无法可依，无章可循。这些立法都增加了政治成本，浪费了大量的行政、司法资源。良法是善治之前提，明末清初的思想家黄宗羲在三百年前就提出，“有治法而后有治人”[42]。经过改革开放以来立法工作的长期推进，目前，我国已经基本形成以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，各个方面基本实现了有法可依。今后我国的立法工作应从重视数量转向重视质量。其一，建立健全社会参与立法的体制。法律草案的提出要向社会公开征求意见，通过听证会、论证会、座谈会等多种形式，尤其要利用网络等新兴媒体充分吸收民众意见，实现民众参与立法的有序化。明确专家参与立法的目标、途径，保证受过系统的法学知识训练的专家全程参与立法过程，实现专家参与立法的制度化。还可以将法律草案的起草、风险评估等完全委托给专家或者专业的社会机构，由他们对法律草案的必要性、可行性、科学性以及实施后果等进行独立的、深入的调查研究。其二，转变立法观念。随着国家治理现代化的推进，政府职能的转变，立法者必须由统治、管理的观念向治理转变，加强社会领域立法，保障公民的各项权利，维护社会的公平正义。这就要求通过严格准入、培训、人才引进、交流学习等措施切实提高立法人员的素质，保证立法人员具有良好的民主素养、丰富的法律知识和立法为民的信仰。其三，完善人大立法制度。加强人大立法力度，通过改进人大投票制度、建立人大立法辩论制度等方式使人大代表能够真正发挥对立法的影响力。同时，完善专门委员会制度：一方面，专门委员会的组成人员须是具有充足立法经验与知识的专职人员；另一方面，要适当增加人大专门委员会的数量，延长专门委员会研究审议法律草案的时间，加强专门委员会的法律监督工作，提高专门委员会主动履职的积极性和效能。

(三)转变执法观念与方式，建设法治政府

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。政府的执法行为是检验法律优良与否、将法律由观念转化为现实而使法律发挥效力的根本途径。国家治理体系与治理能力是一个有机整体，两者相辅相成，相互促进，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能[43]。随着“行政国家”的兴起，政府在政治运行中扮演着越来越重要的角色，作为国家治理现代化的主体，政府治理现代化是国家治理现代化的关键。实现政府治理现代化，重要的是转变政府执法观念与执法方式。如上文所述，改革开放四十年来，我国实现了由执法的规范化到执法的人性化、重视法治方式到法治方式与法治思维并重、依法行政到建设法治政府的转变。在新的发展时期，我国必须继续推进执法观念与方式的变革，通过法治政府建设深化法治建设，不断推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型。

在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，首先，政府要学法懂法，善于运用法治方式开展工作，真正做到法无授权不可为，注重执法的方式方法，注意通过执法人员持证上岗、执法全程录像、现场出具执法回执、行政执法公示、建立执法权责清单和执法流程图等技术性的机制建设，做到规范公正文明执法，树立良好的政府执法形象。其次，政府要培养法治思维，真正转变执法观念，夯实依法行政的思想基础，以法治思维指导行政行为的每一处细节。如果说法治方式是依法行政的外壳、形式，那么法治思维就是依法行政的灵魂、精神实质，只有两者互为表里才能真正建立法治政府。法治政府不是在法律的轨道上机械移动的、冷冰冰的机器，而是有血有肉、具有深刻人文关怀，代表人民利益、体现法治信仰的政府。需要指出的是，法治政府不是全能政府，而是有限政府，它的积极履职不是大包大揽，更不是通过法律的条条款款束缚自由。在法律的统治之下，个人不仅有自由按照其意见而行动，而且其个性应该得到更加充足的发展，因为个性为人类福祉的因素之一[44]，而政府的目的就是促进人类的福祉。

(四)有机结合信念伦理与责任伦理，捍卫宪法与法律之尊严

马克斯·韦伯提出两种看似深刻对立的指导行为的准则：信念伦理和责任伦理，前者是坚持某种信念而不问后果(或者说对后果无能为力)，后者则必须顾及行为的可能后果并对之负责。韦伯认为，经过数千年“除魅”之后的现代社会，已经陷入诸神争斗的多元价值领地。现代的科学知识不涉及终极信仰，无法提供价值判断，人们必须根据自己的终极立场作出选择“哪一方是上帝，哪一方是恶魔”[39]30，并一以贯之地忠实于它。但单纯的信念伦理是不可取的，在韦伯看来，手段与目的尖锐对立，目的的正当性并不能证明手段的正当性，现实不是“善果者惟善出之，恶果者惟恶出之”[39]110，而是相反。政治和暴力是紧密相连的，政治家不论出于什么目的同意使用暴力，他都必须接受由此产生的结果。如果在一场信仰之战中，“遵照纯粹的信念伦理去追求一种终极的善”，那么带来的将是一场灾难[39]114－115。这个时候就需要责任伦理对此进行矫正。就此而言，信念伦理与责任伦理并非截然对立，而是互为补充的。“能够深深打动人心的，是一个成熟的人(无论年龄大小)，他意识到了对自己行为后果的责任，真正发自内心地感受着这一责任。然后他遵照责任伦理采取行动，在做到一定的时候，他说‘这就是我的立场，我只能如此’，唯有将两者结合在一起，才能构成一个真正的人——一个能够担当‘政治使命’的人”[39]116。

在我国以法治建设推进国家治理体系与治理能力现代化的关键阶段，必须有机结合责任伦理与信念伦理。法治建设必须遵守责任伦理，以高度的政治责任意识，将法治建设放在人类文明发展的过程中，放在世界政治发展的普遍规律与中国自己的历史与现实的比较分析中，放在政治、经济、社会、文化这样一个千丝万缕的复杂网络中予以周密地论证，审慎地做出决策，科学地估价在此过程中的每一项决策、尤其是顶层设计对法治建设的推进以及整个政治社会系统带来的深刻影响。同时，必须具备纯洁的信念，信念是事业的价值所在，韦伯对此指出，“某种信念是一定要存在的，不然的话，即使是世界上最重大的外在政治成就，也免不了为万物皆空的神咒所吞噬，这一点是毫无疑问”[39]102的。亨廷顿认为，改革者的道路是艰难的，他们面临的问题比革命者更为困难[45]。在全面深化改革、全面推进依法治国的漫漫征程中，信念伦理的支撑是战胜重重艰险的根本动力。“一个人得确信，即使这个世界在他看来愚陋不堪，根本不值得他为之献身，他仍能无怨无悔；尽管面对这样的局面，他仍能够说‘等着瞧吧！’只有做了这一步，才能说他听见了政治的‘召唤’”[39]117。只有将责任伦理与信念伦理有机结合，以信念伦理为动力与指引，以责任伦理监护和匡正单纯的信念伦理所带来的政治上的浪漫主义，宪法与法律之尊严才能得到真正的捍卫，我国的法治建设尤其是依法治国方略才能在激流澎湃的现代化潮流中稳步推进。正如韦伯所言，“政治是件用力而缓慢穿透硬木板的工作，它同时需要激情和眼光”[39]117。

结 语

改革开放四十年来，我国的法治建设经历了若干重要的演进，其基本倾向是：从宏观的法律体系构建不断走向具体的法治过程建设，法律法规以物的建设为中心不断走向以人为中心，以立法为主体的单维度建设不断走向多维度建设。总体来看，1997年之后，我国的法治建设进入快速推进时期，出现质的飞越。改革开放四十年来，政治体制与经济体制的每一次变革，社会生产力的每一次更大程度的释放，都伴随着法治建设向一个新的台阶的迈进。考察法治建设的演进与变化，不仅可以为推进依法治国方略和国家治理能力向更高水平发展提供有益的启示，也有助于更加深刻地理解我国的现代化之路。今后，要通过政治与经济体制的改革，促进法治建设、依法治国方略的不断推进；通过法治建设、依法治国方略的不断推进，推动政治与经济体制的调整与完善。以建设法治政府为突破口和动力，通过政府治理的法治化和现代化推动法治建设、依法治国方略不断深化。以强化宪法意识、树立宪法的绝对权威、通过设置宪法的程序性条款，提高宪法实施水平引领带动全社会对法治的遵从和信仰。推进法治建设、依法治国方略的深化发展，是建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴的必然路径。