员额制：超附加设定与单一性红线的悖论及其应对*

杜宴林 王成财

“司法是人和制度的集合体，即使有最明晰的规则、最透明的程序、最精巧的法庭技术，法官仍然是最关键的因素”。a陈陟云、孙文波：《法官员额问题研究》，北京：中国民主法制出版社，2016年，第185页。作为新一轮司法改革的重心，员额制改革的深远意义不言而喻。中国法官的群体规模和复杂性，是世界上任何其他国家无法相比的。当前，我国各级法院已全部完成员额法官遴选，法官总人数从改革前的21.2万人缩减至12万人，b徐隽：《坚持司法改革不停步（对话）——访最高人民法院党组成员、政治部主任徐家新》，《人民日报》2018年3月21日第18版。但这并不意味着员额制改革彻底完结。与法治较为发达的国家或地区相比，中国的法官员额制仍在起步探索阶段，尚未形成科学有效、系统完善的员额治理体系，尤其在39%的员额比例红线硬约束下，受各种因素的制约，衍生出不少新问题，阻碍了政策预设目标的全部达成。因此，有必要重新回归到员额制的框架设定上来，考察分析改革推行后出现的新问题，在此基础上讨论如何完善制度设计，以弥合员额制与现实需求之间的“鸿沟”。

一、员额制超附加设定及其成因

作为新一轮深化司法体制改革的重点任务，员额制改革意旨凸显法官主体地位，科学配备审判人员数量，优化司法人力资源配置，建立以法官为中心、以服务审判工作为重心的法院工作人员管理模式，形成符合司法职业特点的人员治理体系，以此确保司法得以公正、顺畅和高效运行。这实际上构成了中国司法改革现实语境之下员额制特有的改革意识形态、框架体系和表达范式。

事实上，语义上的“员额制”，主要是指“根据一定标准固定法官数量，以集中行使国家审判权的制度”。a胡康生：《中华人民共和国法官法释义》，北京：法律出版社，2011年，第104页。现今的员额制改革，并不止步于解决我国到底“需要多少法官”这一数量问题，而是被赋予不同的内涵和外延，预设了诸如“法官精英化”“让法官更像法官”“确保优秀法官集中在审判一线”等多重目标，不仅包括设定法官限额、缩减法官规模、对法官进行选任、法官群体分流，还与司法责任制、法官职业保障、司法去行政化、法官省级统管等领域紧密相联，甚至直接超出法官主体范畴，对整个法院的人员结构进行大幅调整，已然不仅是编定法官数额，其内涵远远超出了语义学上的理解，并附加了以员额制为原点的其他制度的功能期待。因此，可以将法官员额制认定为一种超附加设定。

超附加设定不仅极大融合了长久以来大众对司法改革的各种期待，还蕴含着改革深层次的推行策略和变革路径。它让厘定法官总量不是孤立式的过程，而是一个集法官定额、遴选、定岗、分流等多项关联机制于一体的综合调解系统。这一系统最大好处在于，可以有效避免改革措施的“碎片化”风险。有人提出：“这种通过不断的渐进的司法改革，将语义上的法官员额制与法官职务保障、法官独立判案的权责、法官去行政化等内容进行绑定，其实是一种制度搭售策略，主持司法改革的当局作为制度的供给者，通过这种成功的搭售策略，让法官和一般社会大众这些司法改革制度的消费者，只能顺从地接受这种因员额制缩减导致法官‘下岗’而可能引发的法官激烈反对的法官员额制。”b陈松林：《法官员额制的三问》，李浩主编：《员额制、司法责任制改革与司法的现代化》，北京：法律出版社，2017年，第105页。不管这种观点是否完全准确，但至少反映出，员额制超附加设定一定程度上增加了改革的正当性、减弱了潜在的种种阻力。

其实，这种设定并不是人为的随意附加，而是有着内在的历史演绎逻辑。自新中国建国伊始，法院编制就定格在政府机构设置和编制定额中，创设了“唯有法院行政编制，并无法官编制”c周道鸾：《关于确立法官员额制度的思考》，《法律适用》2004年第8期。的传统。法官隶属于行政编制，且与行政机关的干部在人事制度上并无差异。直至1982年，全国政法系统编制从国家总的行政编制中划出单列。法院伴随着事权的扩张，正式进入一个长达20多年的人员增编期。然而，在扩充法院队伍、确保法院组织功能有效承接的同时，政法专项编制也带来一个突出的问题，即在这一高速增长过程中并未对法院内部人员进行细化区分，形成简单化、粗放型的编制增长方式，忽视了法院组织系统内部的人员结构，法官职业逐步泛化为职称、演化成为待遇，大量具备法官资格的人员并不直接从事审判工作。由此，法官规模的“虚化”，造成法官数量较多而辅助人员数量较少，导致法院人员结构性失衡。同时，各级法院组织体系参照行政机关模式设置，内设机构庞杂、非审判部门增多，司法审判与司法行政界限不清，法院内部人员职责定位模糊、功能趋于混同，司法人力资源浪费严重，法官队伍职业化发展受阻，法院管理现代化遭遇到前所未有的瓶颈期。可见，员额制的超附加设定，正是我国长期积累的法官群体规模、身份和结构的深层次问题的应对之策。

但是，超附加设定并不利于员额制预设目标的达成。首先，超附加设定虽意在解决长期存在的法官队伍深层次问题，但容易造成改革理念和目标多元，会使员额制原有功能分散，改革路径和方向可能出现偏差。比如，试点过程中，各地区既要立足于实现法官职业化、精英化，进而精简法官总体规模，又要充分考虑立案登记制带来的案件量激增对法官人数的现实性需求。其次，超附加设定必然带来多重评判标准，尤其是部分试点地区就明显存在着以编制思维定员额、以编制管理分员额、以编制标准评员额等现象，从而容易导致改革质效较难评估。而事实上，编制是一个更为复杂的问题，不仅包含人员数量的定额，还涵盖了机构设置及其人员结构和职务配置等内容。d孙长贵等：《人事管理简明词典》，辽宁：辽宁大学出版社，1988年，第53页。因此，应当让“编制的归编制、员额的归员额”，不能将两者混淆使用，避免把影响编制的因素纳入员额标准的考量范畴。第三，超附加设定是一个宏大的系统性工程，绝非一朝一夕之功。如果在大众预期内尚未带来法官职业化的实质性进展，并未完全满足社会对法官群体的需求，那么最终可能折损改革的公信力和权威性。

二、员额比例红线的划定

为便于员额制预设目标的快速达成，防范各地试点的盲目和无序，员额制改革设置了一个约束性的硬性指标。根据中央政法委《关于司法体制改革试点中有关问题的意见》，第2条专门明确：“推进法官、检察官员额改革，应当从严掌握员额，控制在中央政法专项编制的39%以下。”a王立明：《青海省员额制检察官体制改革试点存在的问题及其完善建议》，王禄生、冯煜清：《员额制与司法改革实证研究：现状、困境和展望》，南京：东南大学出版社，2017年，第48页。这就意味着，中央统一确定了员额制改革比例的上限，改革的硬任务就是要把占全国法院人员总数60%左右的具有法官身份的人员缩减至中央政法专项编制的39%。从最终结果来看，虽然改革预期任务初步达成，且低于红线6个百分点，但这一牵动全体法院工作人员神经的比例红线曾饱受诟病。b有人曾提出质疑：“这个数字是怎么算出来的？有何科学依据？是否符合实际？其计算的标准或公式是什么？”甚至将其戏称为“哥德巴赫般的39%”是“神一样的、谁也说不清楚的比例数”。具体参见左文明：“法官数额上限——‘哥德巴赫’般的39%”，网址：http://www.chinalaw124.com/sifajujiao/20151110/13211.html，访问日期：2017年5月1日。

简单而言，员额比例红线是法官群体规模的临界值。一旦法官总体数量超出临界规模，就会造成司法资源浪费、司法效率下降、司法权威受损等问题。这一观点可在诸多法学家的经典论述中找到印证。如美国政治家汉密尔顿等人认为，社会上只能由少数人具有足够的法律知识，可以成为合格的法官；c[美]亚历山大·汉密尔顿等：《联邦党人文集》，程逢如等人译，北京：商务印书馆，1995年，第395页。美国最高法院大法官费利克斯•弗兰克福特也认为，一个强大的司法机构意味着法官数量相对较少；dFelix Frankfurter,“Distribution of Judicial Power Between United States and State Courts”，Cornell Law Quarterly,vol.XIII, no.4, 1928.法经济学派主要代表人物理查德•波斯纳认为，法官的数量与司法权威息息相关，法官过多必然削弱司法权威；e[美]理查德·A·波斯纳：《联邦法院：挑战与改革》，邓海平译，北京：中国政法大学出版社，2002年，第139页。法律史学家伯纳德•施瓦茨将法官数量与其工作效率联系起来，提出法官规模过大势必会导致法院工作效率低下；f[美]伯纳德·施瓦茨：《美国法律史》，王军等译，北京：中国政法大学出版社，2011年，第247页。耶鲁大学欧文•费斯教授提出，法官员额的增多可能带来法院系统的官僚化问题，并且可能会稀释司法责任。g[美]欧文·费斯：《如法所能》，师帅译，北京：中国政法大学出版社，2008年，第93、111页。其实，中国员额比例红线不仅是一条法官规模数量界限，更是法官人事制度改革的重大战略安排和制度创新。员额比例红线兼具以下优点。一是红线贯穿于法官员额制改革的始终，既是改革抓手，又是改革目标，体现出改革的规划性与指引性。它将隐形的编制界限转化为显性的员额警戒，以顶层设计的方式对法官群体的规模控制做出整体性规划并上升为国家战略，从而确保改革统一有序。二是红线为法官员额划定了比例区间，总体归属于顶层设计，但并不是一概而论。这一方式体现了中央给予地方的一定自由度，各地可在红线范围内因地制宜、统筹安排、差异化探索。三是红线不同于单纯压缩法官编制。员额比例红线是对现有的审判人力资源进行区分并加以优化，并不是设立一个绝对化的目标进行无差别化填补，这样的风险必然小于全部推倒重新评定法官资格。员额比例红线是我国构建法官员额制的现实选择，具有宏观规划较强、改革见效较快、风险易于把控等特点，符合当下司法体制改革的实际需要，是我国推进法官职业化建设的优先选项。

不容忽视的是，员额比例红线具有一定的限度，这种限度集中体现为自身的单一性。一方面，我国幅员辽阔、人口众多，地区之间发展极不均衡，诉讼纠纷复杂多样，各地区的案件量存在较大的差异且具有独特的传统和需求，如珠三角、长三角等经济发达地区与西藏、青海等少数民族人口比例较高但人口密度小的地区，两地之间法院的员额需求截然不同。员额比例红线未能实现分级分类管控，“忽视各个地区的具体差异，造成了一些经济发达地区法官员额的严重不足，而一些经济欠发达地区法院则出现法官员额的超量供应”。h石晓波：《司法成本控制下法官精英化的改革出路》，《法学评论》2017年第5期。另一方面，员额作为一个具体的量化值，所考量的因素极其多元，且为一个完善充实的过程。从最高法院发布的改革纲要中可以看出，我国法官员额的结构性要件逐步从国情、人口、面积、经济等社会性因素，演变扩展至机构设置、审级职能、法官助理等法院内生性因素。而员额比例红线仅是以“中央政法专项编制”为基础和依据，并未逐一考量内外两种因素，尚无法统合法院各类人力资源。此外，受法院鲜明的地域性特征影响，法官员额必然受制于国家政治体制改革的总体进程，红线不可能超越政治经济社会基础，无法突破编制规模的限定，其承载力始终有限。

三、超附加设定与员额比例红线的张力

相较于传统人事制度改革，员额制对改革的整体性、系统性和全局性的要求较高，更为强调法院人事制度之间的首尾相顾、内外铺陈。超附加设定努力促成这一趋势，而单一性员额比例红线又不断打破这一趋势。两者之间存在着较大张力，致使改革衍生出一系列新的问题，主要表现在以下几个方面。

（一）虽有明确比例，但编定精准度不高。最高人民法院《第四个五年改革纲要》提出，“结合法院审级职能，科学确定四级法院的法官员额”。a最高人民法院司法改革领导小组办公室：《〈最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见〉读本》，北京：人民法院出版社，2015年，第260页。这一基础性目标看似简单，但并不容易实现。当前，我国司法资源的稀缺性和不平衡性已是不争事实，司法资源的供求失衡不断刺激着现行法院组织体系的变革。受职能定位、案件诉讼量、人员配置结构、司法资源品质等多方面因素影响，每一级法院内部的审判团队组建方式、审判权配置效率等各具不同。在此基础上编定每一级法院的法官员额，必定极具个性化。然而，员额比例红线终究属于一种宏观调控手段，虽为各省设立明确的比例“禁区”，但并未针对不同审级的法院做出精准分类限定，也未依据各级法院的职能配置和运行方式区分，更无法对法官员额的规划、分配、使用、评估、管理、监督等方面一一细化。在实践中，有的法院为减少改革阻力、迎合改革利益群体，选择在不突破比例红线的前提下，采取“就高不就低”原则，尽可能扩大员额比例，未达到优化配置现行司法人力资源的效果；一些地方法院的员额规划不清晰，所预留的员额空间略显随意。

（二）虽有人员分类，但分类管理尚不健全。构建法官员额制的初衷，就是通过厘定法官群体，让法官摆脱一般性事务的束缚，将更多的精力专注于案件事实证据和是非曲直的评判。这既是法官职业的内在要求，也是司法现代化的必然路径。我国现已打破原来法院人员“一体化”模式，明确了法院人员的“三分改革”，即让法官集中从事审判工作、司法辅助人员和行政管理人员负责辅助事务。既已分工，就决定了不同职能的人员应当实行不同的管理制度。但在制度设计上，对整个法官员额管理规定仍比较笼统，法官审判工作与行政事务尚未完全划分开来，离构建符合职业特点的法官单独职务序列仍有差距。审判辅助人员和司法行政人员等管理配套办法也并不健全，特别是在分类招录、分类考核、分类培训方面机制仍不成熟，大多地区对法官助理、书记员的资质条件、设置比例、工作定位、职责权限等方面规定不明，有的地方甚至出现法官助理与书记员职能交叉重叠、人员混岗等问题，一定程度上造成法官助理的职业前景不明、吸引力不强，书记员晋升渠道闭合、人员流失严重。

（三）虽有人员配比，但审判团队组建受限。从当前制度的顶层设计来看，员额制改革更加倾向于人员结构比例平衡，即将原有法院人员的总编制限定，改为法官、审判辅助人员、行政人员三类主体的比例约束，且分别框定在39%∶46%∶15%的外在比例结构。而在改革实践过程中，员额法官背后实质上就是一个相对稳定的审判团队，而这一审判团队本身就会对员额法官、法官助理、书记员形成一个内在的配比要求。这一内一外的“双重配比”，既是本次司法改革的关键步骤，也是影响法官员额制改革成效的关键因素。然而，从试点情况来看，有的法院为达到人员结构的外在比例要求，忽视了审判团队的内在配比要求；有的法院出现了法官与审判辅助人员人数之比“倒挂”现象，并未形成以办案法官为中心的法院人员配置模式，尤其是人案矛盾突出的法院普遍存在着书记员缺口较大的问题，直接导致这一新型审判团队组建受限。正如部分学者所看到的那样，“法官助理和书记员两种司法辅助人员各应具备什么资质和条件，如何建设好这两支队伍使之成为法官实现公正审判的重要辅助力量，目前绝大多数试点法院尚未解决，导致以入额法官为核心组成的新的审判团队存在着‘一条腿长、一条腿短’的格局，难以适应员额制、责任制改革后审判工作的需要”。a徐静村：《中国司法改革的动态、展望与挑战》，《甘肃政法学院学报》2017年第1期。

（四）虽有人员分工，但员额治理机制缺失。员额既是治理的规则，同时也是治理的主体。“员额治理”最大的特点是明确了“员”的主体性和能动性，通过内在激励和约束机制，形成以“员”为中心的权力场域，从而带动和激发法院其他工作人员在各自权限范围内充分履职。但试点改革的实践表明，受制于比例红线的强制约束，部分审判任务较重的基层法院员额极度紧张，入额法官数额明显减少，特别是“员额制分配的内部消化机制很不合理，即领导入额却不作为或不主要作为一线法官办案，而入额的一线法官工作时限又面临无以复加的境遇”b陈瑞华：《法官员额制改革的理论反思》，《法学家》2018年第3期。，“案多人少”矛盾加剧，法官审判工作量成倍增加、工作压力增大、职业风险较高，员额的主体作用较难充分发挥，员额治理效能无法充分显现。有研究发现，“部分主审法官开庭时间、助理撰写文书时间均占工作时间的70%左右。究其原因，除主审法官在手案件增多外，助理未能做好疑难复杂案件的庭审准备工作，导致案件庭审时间长或需多次开庭的问题，庭审效率低下致使大量文书需要由助理撰写（少数助理撰写文书的比例甚至达到90%），从而在主审法官和助理之间形成了恶性循环。”c周辉：《关于法官员额制度改革的探索与实践》，李浩主编：《员额制、司法责任制改革与司法的现代化》，北京：法律出版社，2017年，第67页。如果仅存在人员的简单分工，没有相关配套制度保障司法人员各归其类、各司其职，势必导致审判团队混乱且无序。那么，即便比例红线看起来再完美，也将无法支撑起整个司法职业化。

四、进一步完善员额制的若干建议

（一）善用大数据提升员额精准度。随着大数据、人工智能时代的到来，探索法官员额精准化、智能化管理方式，成为改革最为前沿的发展趋势。为此，应紧跟信息技术潮流，提升法院信息化水平，完善审判业务大数据平台建设，创新审判统计信息的收集与管理模式，整合立案、庭审、合议、文书撰写等多类数据资源，深化法院大数据的开发利用，通过综合案件数量、案件难易程度、案件发展趋势、平均结案时间等数据及其关联性，对法官适宜工作量做出更接近真实的判断，客观地“反映动态条件下由司法需求所催生的真实法官需求数量”，d屈向东：《以案定编与法官员额的模型测算》，《现代法学》2016年第3期。精准测算不同地区、类型、级别的法院法官员额，明确审判人力资源配置方向，实现大数据的引领推动，为出台员额精准配备方案提供数字化保障。

（二）适时制定全国法官员额法。域外法官员额制从建立到改革、从优化到成熟，其中一大显著的特点就是，大部分国家或地区遵循了立法先行策略，无论是制度设计还是改革实施，都有相应的法律依据作为支撑。如日本于1951年3月颁布了《裁判所职员定员法》，详细规定法官、候补法官以及一般职员的具体员额，同时基本每年都会对员额进行修正，以适应社会发展的需要；韩国也颁布了《各级法院法官员额法》，限定全国法院法官的总规模，并在此基础上制定《各级法院法官人数安排的规则》，明确各级法院法官数量。e最高人民法院政治部：《域外法院组织和法官管理法律译编》下册，北京：人民出版社，2017年，第775页。可见，员额制要想真正取得成功，将其真正纳入制度化、法治化无疑是一条重要的路径。有学者就认为，“对法官实行定额管理并不是一个单纯的法官编制问题，它是以法律的形式对法官员额实施总量控制的一项制度。”f许前飞：《关于建立中国法官定额制度若干问题的思考》，《法学评论》2003年第3期。因此，可参照域外法官员额法治化的经验，依据我国员额制试点工作的实证分析，统一制定相对独立于行政机构编制的法官员额法律，明确我国法官人数的总体规模控制、定员主体与权限、入额标准与程序、员额的效力与违反之惩处等内容。同时，在试点完成后，以法律附表的形式，对各级法院的具体法官员额做出明确的规定，效仿美国、日本在其司法官方网站对员额法官进行实名制公开管理和查询，进一步强化社会监督。

（三）细化中国特色法官分类管理。鉴于法院的不同业务要求法官所具备的素质各有侧重，可尝试以省一级为单位，按照不同的业务口对法官类型进行细分，将员额法官细分为普通法官、简易法官、调解法官、调查法官、网上法官、双语法官，并相应设置不同的遴选标准和员额比例。具体而言，将专业知识面广、易于接受新鲜事务，但审判工作经验不足的年轻法官任命为网上法官，主要从事网络购物合同纠纷、网络服务、合同纠纷、网络著作权纠纷等；将理论基础相对薄弱但工作经验丰富的年纪偏大法官任命为调解法官，主要从事诉前调解和诉讼和解工作等；a陈陟云等：《法院人员分类管理改革研究》，北京：法律出版社，2014年，第286页。将基层大部分从事简易案件审理的法官任命为简易法官，并在遴选程序、遴选标准上与普通法官进行区分。当然，不同类型的法官所对应的审判辅助人员配比也需要各有侧重，如网上法官就可以借助电子语音识别系统和同步录音录像进行记录，而不用配备相应的审判辅助人员，从而实现节约人力资源的目的。

（四）建立法官员额动态平衡机制。为防范员额制施行过程的模式化，可根据各法院面临的审判任务及现有的员额使用情况，经过法定程序适当地动态核定或调整各法院的员额数量。在现行比例红线限定的基础上，积极探索“基础员额+动态员额”管理方式，合理规划法官总体员额，细化为本地区法院系统完成基本职责所需的基本员额和阶段性动态调整的动态员额，确保“基础员额”原则上保持稳定，非因特定的情况不进行调整。“动态员额”用于应对特定一段时期的非常规任务。如为案件激增的法院灵活调配所需员额，为今后法院内设机构改革预留部分空间等。“动态员额”具体由省高院根据案件数量、人员结构、审判任务的变化进行全省统筹，及时调整辖区内各法院及法院内部各庭室的法官员额数量，以拓展比例红线的包容性，防止地区之间的员额配置不均衡，化解员额配置的滞后性。在员额法官的任免方面，建立相应的员额法官管理机制和科学的考评体系，充分调动员额法官的积极性。

（五）探索建立法官员额评鉴机制。科学、准确的人员评鉴是衡量判断组织机构规模、改进和完善人力资源管理工作的一项重要手段。为此，完全有必要建立一套专属于法官员额的评鉴机制。所谓“法官员额评鉴机制”，就是按照《法官员额法》或相关法官员额规定，通过运用客观的评量标准和评量方法，对法院的组织结构、员额设置及法官配备等方面加以评估分析，提出合理化建议并谋求人力资源优化配置的制度。该制度具体包括对法官的工作分配、权责划分、员额设置及专长运用等进行优劣得失分析、检查评断，以达到健全法官组织建设、规范法官员额设置、有效运用审判人才、提高司法效率等目的，从而解决当前区域内法官人力资源配置定性分析空白问题。值得注意的是，法官员额评鉴机制与法官绩效考核并不相同。前者聚焦员额人力资源与社会现实需求之间的张力关系，反映员额法官设置的合理化程度问题，为决策层优化人力资源配置提供参考；而后者则侧重于法官实际履行情况，主要对法官个人的勤勉度、廉洁度等指标进行量化，定位于法官个人业绩的检查评判。

五、结语

诚如博登海默所述：“任何值得被称为法律制度的制度，必须关注某些超越特定社会结构和经济结构相对性的基本价值”。b[美] E·博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，北京：中国政法大学出版社，2004年，作者致中文版前言第5页。中国法官员额制的建构、改革与推进，不应只重法院内部人员之间配比的达成，更要聚焦社会司法需求的有效对接，重构员额司法场域，积极发挥员额治理功效，形成以审判为中心的诉讼制度和具有张力的司法人员结构体系。这不仅要求司法改革内部结构诸要素之间的统筹推进，还必须使法官员额制改革与国家治理领域的其他改革同步进行，确保科学配置司法人力资源与有效整合社会资源相辅相成、相互促进。因此，法官员额制改革不能搞单方面的数字调控，更不应孤立地盲目推进。这项改革绝不是终点，而是一个全新的起点。我们更应充分利用全面深化改革这一有利契机，统筹推进司法改革重点领域和关键环节，着力开拓中国司法职业共同体的新面向，为推进新时代国家法治建设做出更大的贡献。