系统建构、功能耦合与国家治理体系优化——一个复杂性框架*

张君弟

随着全面深化改革的不断推进，建构现代化国家治理体系是新时代治国理政的核心议题。从复杂性理论出发，以“活系统”思想为基础，强调治理体系之中各子系统的协同与配合，尝试建立一种整体优化、功能耦合的现代化国家治理体系，是对创新马克思主义国家理论的积极回应。

一、有机的国家治理体系需要科学的治理结构

国家治理现代化既是一整套复杂、有机、协调的治理体系，也表现为政党—政府治理能力的科学性与现代化，它是“各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”，a习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，《人民日报》2014年1月1日第1版。也是“合理地处理政府、市场和社会三者之间的有机互动关系，形成三者间既相互支撑又相互制约的有机合作治理框架。”b唐皇凤：《中国国家治理现代化路径选择的若干思考》，《华中科技大学学报（社会科学版）》2014年第3期。“四个全面”战略布局与“五位一体”总体布局，前者为国家治理现代化的实现提供客观可行的价值取向，后者为治理结构的优化和社会的可持续发展指明具体的根本路径。“推进国家治理体系和治理能力现代化，必须完整理解和把握全面深化改革的总目标。”c习近平：《推进国家治理体系和治理能力现代化》，《人民日报》2014年2月17日第1版。中国特色社会主义的国家治理体系，深深根植于中国的现实国情和社会发展，它通过对经济、社会、文化、生态与政治等领域的治理，建构成科学、整体、有机的体系，并与国家治理能力组成一个整体。这首先要求治理结构具有科学性、合理性、适应性，才能保障治理能力与治理体系成为一体，实现国家、社会、市场与人民的共同进步、共享发展。

与国家治理能力强调国家治理功能的实现不同，国家治理体系注重国家治理的构成，关注治理主体要素之间结构功能关系，既包含国家治理体系机构的组成，也体现国家治理功能的运作，“是一次政府、市场、社会从配置的结构性变化引发现实的功能性变化，再到最终的主体性变化的国家实验。”a江必新：《推进国家治理体系和治理能力现代化》，《光明日报》2013年11月15 日第1版。故国家治理体系的优化，就要“破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱，吸收人类文明有益成果，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”。b习近平：《在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第27页。这不仅需要国家治理体系的科学合理安排，更需要国家治理结构的优化。进行怎样的结构设计或选取怎样的结构模型，直接关系到治理结构的科学性、先进性，也直接决定国家治理能力的提升程度和实现水准。

二、功能耦合的国家治理体系

马克思“把政治国家看作机体，因而把权力的不同不再看作机械的不同，而是看作有生命的和合乎理性的不同”。c马克思：《黑格尔法哲学批判》，《马克思恩格斯全集》第3卷，北京：人民出版社，2002年，第15页。人类社会既是各种社会元素合目的性的结果，也是各种社会元素在自身运动过程中相互关联、相互适应的结果，以此形成的社会结构成为人类发展和繁衍的基础。从系统论看，各种元素和结构可视为既独立又与其他相关联的子系统，当各子系统能通过彼此功能互补进行结合，组成更大的有机、稳态系统，不仅能实现彼此目的和功能，还能产生更加优化的结构，即“功能耦合”，这种特征的系统结构就具有马克思所说的“有生命的”“合乎理性”，就能实现国家和社会的稳定发展和不断进步。无论国家治理还是社会发展，都是一个过程，治理体系和社会体制的存在就是各子系统相辅相成、互相渗透的历史过程。国家治理体系是由多个要素与多个层级构成的复合型结构，需仔细考察主体之间的关系及其制度化安排，研究要素与层级之间相互的互动模式。如果说管理向治理转向的本质就是寻求新的复杂性管理框架，那么这个转向就必然要求推动新的治理范式出现。基于功能耦合的技术路径，以复杂适应系统为根本，将经济、社会、文化、生态与政治定义为国家治理的子系统，通过各子系统功能的相互作用、彼此影响实现交互耦合关系，以实现国家治理内部的功能耦合与整体优化。

三、一个复杂性治理框架：活系统

“每一个社会中的生产关系都形成一个统一的整体”，d马克思：《哲学的贫困》，《马克思恩格斯文集》第1卷，北京：人民出版社，2009年，第603页。社会是一个均衡、有序、整合的系统，每个环节都无法割裂，“每一部分都对系统整体的生存、均衡与整合发挥着必不可少的作用”，eTalcott Parsons,“The Position of Sociological Theory”，American Sociological Review, vol.13，no.2, 1948.“马克思的社会结构整体性思想蕴含了社会结构的内在统一以及社会结构与过程相协调的系统论思维”。f活系统理论（viable system）是一种系统思维，它所倡导的“整体结构代表一种优化平衡的整体系统方法方向，体现系统的功能和结构之间的辩证关系，在整体优化的过程中，系统寻求达到或接近最佳的整体功能和行为，以适应环境的变化。”g张君弟：《斯塔福德•比尔“活系统”思想探析》，《自然辩证法研究》2016年第3期。因此，活系统能有效提高各类组织和系统对外界环境适应以及独立存活的能力，“能从重复的经验中学习，能不断适应完全超出自己预测、设计变化的环境”。hStafford Beer, The Heart of Enterprise, Chichester: John Wiley, 1994, p.256.特别是鼓励基层操作单元按照元系统的价值理念，根据环境条件的不断变化进行自主管理、自主协同与自主创新。进入新时代，国家治理体系现代化已不是传统组织或管理科学只注重稳定存在的模式，面对复杂性越来越高的环境，发展、创新驱动和有活力才是重要和有意义的优先考虑。本文以活系统为基础，从结构功能角度对国家治理体系进行优化，将基层组织和个体的自主权、社会的民主协商权与政治领导权和谐有机的统一起来，将经济治理、文化治理、社会治理、生态治理、政治治理以及党的建设这六个子系统，通过功能耦合到达整体优化，实现国家治理体系的具体化、系统化与协同化，革新传统僵化封闭的制度惯性，打破从上至下的层级管控，实现高层元系统治理与基层自治的统一，以优化的整体结构保障我国不断发展，这不仅有助于国家治理的整体优化与内部协同的实现，还将进一步提升治理能力的现代化。

四、活系统与中国特色国家治理体系的建构

本文将活系统理论与国家治理进行类比，建构六个子系统。子系统之间相互作用、相互约束、彼此影响，并通过各自的功能相互改变对方的状态及行为路线或行为方式，完成资源、信息的交互，实现中国特色国家治理体系的结构优化和功能耦合。

（一）经济治理系统。由分散的经济主体与社会个体组成，如各种法人组织和社会团体，他们都是活系统，他们能与其他主体发生相互作用，都具有自我调控能力并自主地与环境发生相互作用，依照自己的优先选择对环境变化进行反应。他们拥有一定的自治权力，能够积极应对外部环境的变化，并能在应对过程中激发自身的创造力，实现自身的创新驱动发展。尽管有着很大的自主权，但这并不意味着基层主体不受限制，通过行政信息网络他们与高层级系统上传信息、发生联系、接受指导，服从与国家整体所规定的发展战略、法律法规。与国家治理现代化相适应的是人的现代化，无论经济转型升级、创新驱动发展战略还是乡村振兴，都是解决“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，a习近平：《在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，第17页。都“必须坚持以人民为中心的发展思想”，b习近平：《在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，第25页。都需要松绑对基层社会的束缚，促进对人的进一步解放，实现创新驱动发展。国家应尽快完善各种“负面清单”，划清不能进入的边界，同时对公共权力加以限制和制衡，对于“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放到地方和基层管理”，c《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2013年，第 18 页。实现还权于社会和人民，释放基层社会的活力与创造力，提高社会个体勇于创造与大胆创新的空间，自发形成一个彰显公平正义、有序竞争发展的自主驱动创新社会。

（二）法治文化治理系统。主要抑制“经济治理系统”中触犯法律、违反道德等现象，并努力弘扬各种先进文化，倡导主旋律，传播正能量。为实现个体利益最大化，基层的经济主体会争夺共同资源，可能导致主体之间的冲突和矛盾，就需要发挥 “法治文化治理系统” 的协调功能，对社会内部的冲突、矛盾加以解决，以确保国家和社会安定。“法治文化治理系统”不仅能进行主体间关系、情感的、文化的协调，而且它所制订的法规、条例、规则以及优秀的传统文化能在制度上保障主体间互不妨碍且相互促进。“法治文化治理系统”可视为一个具有自我调节能力的放大器。“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”d《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2014年，第 14 页。“法治文化治理系统”需要通过“法治中国”化解社会矛盾、维护社会稳定，需将社会矛盾的解决建立在法治基础上，减少传统依靠国家强制力或行政手段的解决方法。与法治相比，文化能在润物无声之中滋养治理现代化。“法治文化治理系统”对中华民族团结统一起血脉作用的文化，对促进国家富强、民族振兴、人民幸福有积极作用的文化，应努力传播和发扬。如中国人民从近代到现代在中国共产党领导下的取得胜利的革命文化，以及在经济建设和改革开放过程中形成的国富民强的中国梦等。这些文化不仅能引领国家体系建构的思维方式与行为模式，也会影响社会的动态良序发展。

（三）社会治理系统。能通过社会治理目标建立“经济治理系统”经济主体与社会个体间的优化，降低社会经济发展的成本，加大资源共享利用的条件，促使“额外效率”的出现，避免出现资源错配甚至浪费。由于“经济治理系统”的主体都具有活系统特征，原则上“社会治理系统”能帮助他们理解“政治治理系统”的发展规划与“政治治理系统”的战略思考，对他们进行信息指导。这种优化控制，除了在信息上指导之外，“社会治理系统”掌握某些资源的分配，以保证“经济治理系统”的主体能按政策的导向开展活动。加强和创新社会治理，离不开政府作用，政府在我国社会治理中具有显著优势：组织动员、资源配置与协调执行等。在社会治理系统中，政府既要发挥资源调配功能，也要发挥守护市场角色。党的十九大提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”，a习近平：《在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，第55页。就是要求政府在社会治理中进行角色和功能的相应调试，实现“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。b胡锦涛：《在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2012年，第34 页。并通过运用大数据等现代科技手段，提高社会治理的预见性、精准性、高效性，尊重社会运行规律和治理规律，实现政府、社会与市场的优势互补和良性互动，政府在这个过程中起引导与监管作用，这是社会分工日益细化、社会矛盾和问题趋向复杂化对社会治理提出的必然要求。

（四）生态文明系统。它对“经济治理系统”中的主体进行稽核，将生态文明与社会系统进行相互协调，实现友好、绿色发展；“生态文明系统”是“社会治理系统”的功能补充系统，负责履行稽核责任，确保由“社会治理系统”所规定的目标及由“法治文化治理系统”所颁布的规则和条例得到遵守，这个渠道以定期的形式使“社会治理系统”直接了解“经济治理系统”主体在绿色可持续发展方面的运转情况，确保“经济治理系统”和“社会治理系统”之间的信息的完整。“社会治理系统”可更加及时地对“经济治理系统”主体在经济增长与社会责任、绿色发展等方面进行稽核，约束经济主体转变增长方式、走绿色经济发展道路，减少对自然环境的破坏，所以“生态文明系统”也称之为抽查性绿色审计或核查系统。党的十九大强调“加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系”c习近平：《在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，第57页。的任务。“生态文明系统”就是要将社会、经济、自然三个子系统实现绿色、协同优化，“坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针”，d习近平：《在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，第49页。使我们共享由此带来的绿色自然、经济发展和社会治理的生态红利，实现“人与自然和谐共生的现代化，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要，“形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，还自然以宁静、和谐、美丽。”e习近平：《在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，第56页。

（五）政治治理系统。它通过人大、政协议政平台，将各个阶层或利益团体整合以实现协商民主的政治治理系统，它着眼于当下现实与未来趋势进行的统一。“经济治理系统”的主体只与局部环境发生关系，“法治文化治理系统”与“社会治理系统”确保稳定协调和优化这些主体，它们只处理内部事务不面对外部整体环境，由于经济、科技、生态和立法领域无时不刻在变化，为保证国家能够实现其各方面发展目标，就必须“分析不断变化的外部社会经济环境，尤其是人民群众在不同时期多元化的社会需求和政治期望，通过内部治理结构的变革和公共政策的适应性调整，及时满足人们新需求与新期望的能力”，并不断提高“执政党和政府在政治发展和国家治理过程中所形成的自主适应环境挑战的能力”f唐皇凤：《中国特色现代国家治理体系的建构》，《中国社会科学报》2013年12月6日第B04版。，保障国家治理体系具有调适性。为此，需要设计一个监测系统去警惕发生在当前相关环境和未来可能出现的变化，并以合适的节奏将监测信息和预判分析发送给“系统5”，这就是“政治治理系统”的主要任务。

基于政府功能有限性以及政治治理的失效，政府需要整合国家内部各种“智慧资源”，建立以人大、政协议政为主体，非政府机构、非营利组织、社会团体、智库等为扩展的政治治理平台（即政治治理系统），对国家的内外环境变化进行讨论、分析、预判并给出咨询方案，提交给“系统5”进行裁决。政治治理系统因其要时刻关注内外政治、经济、科技等的环境变化，因而需要大力加强自身的水平和能力，就必然需要“拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道”g《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本，北京：人民出版社，2013年，第40页。，拓宽其他治理主体的视野和参与渠道，促进决策民主化、科学化，提高执政者的执政能力和执政智慧。这需要健全政治治理系统协商发展的主体机制环境；构建信息共享机制，搭建信息技术平台，建立信息咨询机制；通过程序性的制度规范，完善监督制约机制；通过反馈指标建立评估反馈机制等。

（六）党的建设。“党的建设”是治理的最大权威，因为它是唯一有能力来调节“社会治理系统”和“政治治理系统”之间相互作用的系统。从务实的角度看，“党的建设”是领导系统，是国家的最终负责者，需要对国家的整体方向负责，其基本任务是“站在全局的高度”，对内部和外部环境给国家带来的影响进行深入分析，也需要对国家的现在和未来进行平衡以实现稳定。从务虚的角度看，“党的建设”建立整个国家的价值观、标准和行为的规则，明确本国自身拥有的区别于其他国家的精神特质、发展模式和哲学观念，并通过制定发展愿景、任务使命和战略目标，扩展到国家的各个子系统和基层子系统，增强国家的凝聚力，确保中国的稳定发展和长治久安。政党是治理国家不可缺少的工具，执政党又是国家治理成功的关键所在。“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量。”a习近平：《在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，第56页。无论从国家发展的层面，还是从治理体系的顶层视角，党领导一切是国家治理的根本原则。当然，“在全面深化改革的进程中，中国共产党行使领导权的前提，就是它站在改革开放的前沿，引导中国朝向社会主义现代化的纵深方向推进”，b任剑涛：《现代化国家治理体系的建构：基于近期顶层设计的评述》，《中国人民大学学报》2015年第2期。这一政治规定性和历史任务性，与中共作为执政党的性质、定位及政治功能紧密联系在一起，依此展开的国家治理现代化，不仅蕴含着中共对整个国家外部环境和社会的治理，也体现为对治理者的自身治理。党的十九大提出“以加强党的长期执政能力建设、先进性和纯洁性建设为主线，以党的政治建设为统领，以坚定理想信念宗旨为根基”，c习近平：《在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，第68页。这一总要求为新时代党的建设提供一个立体“坐标系”和精准“定位仪”。

（七）“元系统”治理。由于政府治理有可能出现失灵，为避免这一问题出现给治理带来不稳定的情形，现代化的国家治理体系应当具有解决政府治理失灵的高层级治理系统。由元治理（metagovernance）这一概念引发，本文将“社会治理系统”“政治治理系统”与“政治治理系统”组成的系统视为高层级治理系统，即“元系统”治理。如果说“社会治理系统”是上下左右信息的交汇点，主要确保国家当前各方面工作运作的顺畅，那么“政治治理系统”则是内外信息的交汇点，它要确保对于未来进行预测，并采取措施以使国家能应对自如。将“经济治理系统”的情况通知给“政治治理系统”并进行适当的干预采取限制，成为“社会治理系统”的责任。“政治治理系统”必须采纳“社会治理系统”的建议并对“经济治理系统”的社会主体与经济个体实现调整，这样才能保证对未来的适应。因而，对于国家发展的当下状态和未来远景，“社会治理系统”和“政治治理系统”之间建立动态链接并进行互动极为关键。这需要实现“社会治理系统—生态文明系统”的稳态调节，需要“社会治理系统”“政治治理系统”与“政治治理系统”组成的“元系统”通过协商和沟通的平台，协调眼前利益与长远利益，平衡内部发展与环境变化等，以实现方向统一、意见统一。

“改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中而深化”，d《习近平关于全面深化改革论述摘编》，北京：中央文献出版社，2014年，第23页。中国共产党作为推进中国建构现代化国家治理体系的核心力量，需要加快从革命党向执政党的转变与调试，而中国国家治理体系的现代化建构，又从制度建设的角度推动中国共产党的进步与创新。基于政党——国家改革的预期，现代化的国家治理体系必须将中共的政治领导、国家立法、社会民主协商、基层自主、监督问责，和谐有机的统一起来，将党政权力的行使与国家发展、社会互动、人民幸福有机的联系起来，增强人们对中国特色社会主义的信心，达到社会的和谐稳定，实现善治。