政府信息公开申请权的滥用及其应对

张鲁萍

如果从《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）颁布实施开始算起，政府信息公开制度在我国已运行了将近十年，其在保障公民知情权、监督政府依法行政的同时，亦出现了政府信息公开申请权滥用的异化现象。《中国法治政府发展报告（2016）》指出：近年来，实践中反映较为突出的问题是政府信息公开申请权被少数人过度利用。如何在保障公民对政府信息知情权的同时又有效规制个别人滥用政府信息公开制度，已成为亟待解决的难题。而自2014年江苏省南通市港闸区法院以陆红霞政府信息公开诉权滥用为由作出判决，并被《最高人民法院公报》登载后，政府信息公开的权利滥用就引发了实务界和理论界的激烈争议。在司法实务界予以大力支持，将其视为“率先在全国对政府信息公开滥诉行为进行规制”①“南通港闸法院率先规制政府信息公开滥诉行为”，http://js.xinhuanet.com/2015-02/28/c_1114472215.html，2017年7月15日。的同时，理论界亦出现了质疑的声音：有学者认为在滥用诉权的认定尚缺乏法律支持的当下，法院此举有为地方政府违法行政行为“背书”的嫌疑，法院之举明显不当②“父女一年提出36起行政诉讼是“滥用诉权”还是正当维权？”http://bbs.jxnews.com.cn/thread-2430529-1-1.html，2017年7月10日。；更是有学者提出此案到底是当事人“滥用诉权”还是法院“滥用审判权”③“江苏南通：拆迁户1年多申请政府信息公开94次被指‘滥诉’”，http://leaders.people.com.cn/n/2015/0313/c58278-26686971.html，2017年7月10日；“父女一年提出36起行政诉讼是‘滥用诉权’还是正当维权？”http://china.findlaw.cn/info/xzss/xzssdt/1205170.html 2017年7月10日。？那么，到底何为“政府信息公开申请权的滥用”？导致滥用的缘由为何？判断标准为何，又该如何对此种权利滥用行为予以规制和矫正？伴随着政府信息公开领域异化现象的日渐频繁，对以上问题的研究有利于澄清政府信息公开申请权滥用这一议题，同时推动政府信息公开制度的发展。

一、前提：政府信息公开申请权滥用的缘由

权利滥用无疑是相对于权利的正常行使而言的，鉴于政府信息公开权利行使的正当目的在于实现知情权，那么政府信息公开申请权滥用则是指申请人为了实现知情权以外的其他特殊或者不正当的目标，向一个行政机关多次申请公开相同或不同的信息，或者反复向不同行政机关申请公开同一类信息的行为。随着政府信息公开申请权滥用现象的不断涌现，学界开始分析产生这一现象的缘由，除了基于申请人以信息公开为手段来实现其特定的利益诉求这一主观原因外，学者还将客观原因指向申请门槛低、申请程序简单、申请成本低等方面。

（一）申请门槛低

我国政府信息公开分为主动公开和申请公开两种。对于申请公开，《条例》第十三条规定：“除了政府主动公开信息外，公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要提出政府信息公开申请”。在对“生产、生活、科研等特殊需要”（简称“三需要”）的适用规则上，最高人民法院2010年对山东省高院作出的《关于请求公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关政府信息的请求人是否具有原告诉讼主体资格的答复》中明确“申请人申请公开的政府信息是否与本人生产生活科研等特殊需要有关，属于实体审理的内容，不宜作为原告主体资格的条件”。而在对“三需要”案件的证明义务上，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第六款“被告以政府信息与申请人自身生产、生活、科研等特殊需要无关为由不予提供的，人民法院可以要求原告对特殊需要事由作出说明”的规定则明确了原告仅需履行低度的、柔性的“说明”义务而非举证责任。对此，有学者认为，我国政府信息公开对申请人毫无限制的资格规定为极少数当事人滥用申请权和滥用诉权创造了条件。为了解决这一问题，有观点主张应当从限制申请人资格入手，建议修改《条例》时以“三需要”为基础，对申请资格加以限制；凡不能证明“三需要”的，不承认其申请公开资格和提起诉讼资格。对此，本文持反对意见，政府信息公开的宗旨在于最大限度地保障公民知情权，由于“三需要”的主观特性，如果将其认定为举证责任，可能将大多数正常的申请公开行为排除在外，这无疑是一种倒退，既不符合《条例》的立法本意，亦不符合未来《条例》修改的方向。而从当前申请信息公开的情况来看，越来越多的行政机关不再将“三需要”作为申请人资格的限制条件。有的地方政府甚至明确要求辖区行政机关原则上不能适用这一理由来拒绝公开政府信息[1]。从国际比较看，世界上很多国家在信息公开中都没有设置申请人的资格条件，任何人都可以提出信息公开申请，不需要说明任何理由[2]。

（二）申请程序简单

根据《条例》第二十条①《条例》第二十条：“公民、法人或者其他组织依照本条例第十三条规定向行政机关申请获取政府信息的，应当采用书面形式（包括数据电文形式）；采用书面形式确有困难的，申请人可以口头提出，由受理该申请的行政机关代为填写政府信息公开申请。”的规定，政府信息公开的申请程序较为简单，当事人只需提出申请，无须对申请的内容履行予以描述。对此，有学者认为此种较为简单的程序设置为当事人的任意申请行为提供了条件。为了减少简易申请带来的负面溢出效应，可以在借鉴其他国家有效经验以及综合行政机关意见的基础上，为信息公开申请设置门槛，即“申请人申请公开信息，应当对信息的文号、内容、形成时间、存在状态等识别性要素作必要描述，行政机关认为描述不清晰的，可以要求申请人在合理期限内补充相关信息，申请人拒绝补充、逾期不补充，或者补充提交的信息不充分的，视为撤回申请”[3]。对此，笔者亦表示担忧。与信息公开制度推行良善的国家所拥有的较为发达的信息检索机制例如美国的沃恩索引（Vaughen index）所不同的是，当前我国政府信息处理能力还很不足，缺乏对各种信息归类、编码、排序等有效的索引机制。在政府自身对其所拥有的信息尚缺乏清晰了解的情形下，要求申请人对信息的文号、内容、形成时间等予以描述，这无疑增加了申请人的负担，将很多正常的申请行为挡在门外。

（三）申请成本低

根据《条例》第二十七条②《条例》第二十七条：“行政机关依申请提供政府信息，除可以收取检索、复制、邮寄等成本费用外，不得收取其他费用。行政机关不得通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息。”的规定，我国政府信息公开的行政收费仅发生在当事人申请之时，一般只涉及检索、复制、邮寄等费用，相对而言，以上费用是比较低的。有学者认为，低标准收费能够更多地服务于民，更好实现公民知情权，但从法律经济学角度来看，却失去了其应当担负的调节和分流功能。低标准收费不区分正常和非正常申请、正常起诉和滥用诉权，结果可能浪费行政和司法资源，占用公共财政，增加全体纳税人负担。进而提出应提高申请费用，实行阶梯性收费[4]。综合世界很多国家的经验，通过阶梯型收费分担行政成本，可以在一定程度上起到引导申请人理性申请的目的，是实现政府信息资源有效利用的经济约束方式，值得我国在一定层面借鉴。但在设计具体的信息公开申请收费制度时，亦应警惕提高收费制度的“门槛”从而引发乱收费现象的出现。

二、核心：政府信息公开申请权滥用的判断标准

研究政府信息公开权利滥用的重点即为判断标准，判断标准的科学界定关涉到申请人知情权的实现，更是信息公开制度所欲达成的透明、阳光政府目标能否实现之关键。

（一）我国政府信息公开申请权滥用的判断标准

国家在政府信息公开制度设计之初，更多担心的不是公众滥用申请权，而是政府不愿公开信息。因而，《条例》并没有提及申请权滥用情形，亦不可能对标准问题予以明确。对此，本文只能试图通过对相关既有判决和新闻媒体报道的梳理，从实务层面归纳政府信息公开权利滥用的标准。根据政府信息公开权利滥用的实践考察，构成申请权滥用的典型特征可以从申请人申请次数、申请信息内涵、申请目的以及穷尽权利救济四个方面进行判断。

1.申请数量多且重复。权利滥用首先体现为申请数量多，具体表现为一人多申请、多人一申请、多人多申请造成的申请浪潮。在实践中，除了陆红霞案以外，温州瑞安市6名申请人先后在半年时间内向当地政府部门提出3000余件政府信息公开申请①见“半年申请信息公开3000余件 代表建议规制行政诉讼滥诉”http://finance.sina.com.cn/sf/news/2016-03-12/183323655.html，2017年7月15日。。在徐俱华诉瑞安市人民政府、温州市人民政府政府信息公开案中（以下简称徐俱华案），2014年1月1日至2015年4月30日期间，徐俱华向瑞安市人民政府及其下设机构瑞枫公路改建工程建设指挥部、瑞安安阳中心城区开发建设管理委员会、瑞安市国土资源局等机关提出政府信息公开申请共计2863次②见原告徐俱华诉瑞安市人民政府、温州市人民政府政府信息公开案，（2015）浙温行初字第353号。。而在钱海军不服南通市崇川区人力资源服务中心行政监督案中，一审法院认为，钱海军2016年8月16日向崇川人力资源中心申请公开金石大酒店发布的招工信息，同年11月2日又申请公开金石大酒店招用木工的信息，两次申请的信息均是指向金石大酒店在崇川人力资源网上发布的招工信息，显然，钱海军11月2日申请信息的内容包含在崇川人力资源中心崇人服信答字〔2016〕1号《答复书》之中，故明显属于重复申请③钱海军与南通市崇川区人力资源服务中心行政监督二审行政裁定书，(2017)苏06行终22号。。

2.申请内容多且琐碎。从当事人申请的内容来看，一般认为正常的信息公开内容应该是相对确定的，如果当事人申请的内容多且没有相关性，具体表现为琐碎的信息，即可认定为申请权的滥用。例如，在陆红霞案中，申请的内容可谓“五花八门”，包括市政府财政预算报告、拥有公车数量、牌照号码及品牌、政府信息公开年度报告、南通市拘留所被拘留人员伙食费标准等信息④见陆红霞诉江苏省南通市发展和改革委员会，江苏省南通市港闸区人民法院行政裁定书，（2015）港行初字第 00021号。。在徐俱华案中，申请的内容包括多次要求瑞安市人民政府及其下设机构瑞枫公路改建工程建设指挥部、瑞安市国土资源局公开“瑞枫公路征用天河村集体土地的征地听证告知、征地调查确认的相关所有资料、函告征地情况的相关所有资料、发布征收土地公告、办理征地补偿登记、发布征地补偿安置方案公告”等信息，要求瑞安市某街道办事处公开“2013年10月1日至30日林XX到任时接受公款去KTV包间特殊服务多少次、2013年9月1日至30日林XX到任时接受公款吃喝详细情况、2013年10月1日至30日张XX到任时接受公款去KTV包间特殊服务多少次、2013年9月1日至30日张XX到任时接受公款吃喝详细情况”等信息⑤见原告徐俱华诉瑞安市人民政府、温州市人民政府政府信息公开案，（2015）浙温行初字第353号。。在夏楚辉与揭阳市物价局政府信息公开纠纷上诉案中，被告揭阳市物价局认为原告夏楚辉申请第二项申请公开信息的对象涉及中国电信、移动、联通三家通信运营商受行政处罚的情况与处罚决定文书，包括责令改正通知书等，申请公开的时间跨度长达三年，涉及的类别和项目繁多，内容不具体，且存在重复申请的问题⑥见夏楚辉与揭阳市物价局政府信息公开纠纷上诉案http://www.pkulaw.cn/case_es/payz_1970324840170658.html?match=Exact 2017年7月1日。。而在耿超诉山东省人民政府政府信息公开行政复议案中耿超向菏泽市人民政府邮寄政府信息公开申请，要求公开菏泽市中级人民法院王某、王某某的行政编制、级别、工资收入、职务调动情况及邮编、联系方式等信息⑦见耿超与山东省人民政府复议上诉案，（2015）鲁行终字第52号。。

3.申请目的多样且异化。既然是权利的滥用，那么申请人的目的就不简单是实现知情权，而是企图通过政府信息公开制度实现其他特殊或不正当的目的。具体而言，实践中主要有以下几种目的：

第一，为了收集证据。在政府信息公开案件中，尤其是在现今的征地系列案中，当被征地人对补偿不满时，部分当事人就试图通过向行政机关反复提起政府信息公开申请，要求公开各类与征地拆迁有关的信息，尤其是政府向每家每户发放补偿款的金额信息，从而获得相应的证据。在得不到满意答复后，就反复提起多起政府信息公开诉讼，从而导致滥诉。

第二，为了谋取利益。部分申请人在诉讼、复议乃至信访等救济途径无果的情形下，将信息公开作为实现其他利益诉求或表达个人情绪的途径，希望行政机关在不堪重负或不胜其烦后满足其要求。例如，在原告薛某诉被告丹阳市发展改革和经济信息化委员会政府信息公开一案中，法院认为原告在已知悉丹阳海会寺建设项目可行性研究报告的批复及批复依据的情形下，又向被告申请该信息，法院认为，原告重复申请行为存在恶意；申请的目的并非为获取所需信息，而是借此表达对被告批复行为的不满，滋扰被告正常开展工作①见“丹阳宣判一起滥用政府信息公开申请权案”，http://www.jsw.com.cn/site3/jjwb/html/2016-04/16/content_3054252.html，2017年8月1日。。在张治发不服重庆市奉节县人民政府不履行行政复议法定职责案中，一审法院认为，张治发申请政府信息公开和提起诉讼的目的并非为了依法获取和了解政府信息本身，而是通过不断的、大量的申请、复议和诉讼，表达不满情绪和向政府及相关部门施加压力，以达到其承包地附着物利益补偿的最大化。张治发频繁申请信息公开的行为已经背离了《政府信息公开条例》的立法目的，构成了申请权的滥用②张治发与重庆市奉节县人民政府不履行行政复议法定职责二审裁定书，（2015）渝高法行终字第00218号。。对于此种以信息公开为手段谋取私益的行为，有评论指出：政府信息公开制度旨在提高政府工作透明度，促进依法行政。但当前实践中有些申请人并非以获取政府信息为目的，而是意图利用政府信息公开申请权以获取党委、人大以及司法等机关的相关工作信息或人员信息，并借机提起行政复议或行政诉讼。此类情况实质上是对政府信息公开申请权的滥用，行政复议机关和人民法院均不应予以支持③见“山东公布2015信息公开10大案件 舒某诉济南政府案上榜”，http://sd.ifeng.com/a/20160319/4383749_0.shtml，2017年8月3日。。

第三，为了制造社会效果。随着社会利益分化与冲突的加剧，越来越多的社会矛盾开始聚集，尤其在土地征收、房屋拆迁、环境保护等领域体现得更为明显。一部分相对人在经过诉讼、复议乃至信访等常规途径后认为其权益仍然得不到维护与实现，进而选择大量提起信息公开的举动给有关部门施压，借助于媒体的报道、渲染，给当地政府制造舆论效果，迫使政府在不堪重负或不胜其烦之后满足其要求。一般而言，该类申请人没有明确的利益诉求，只是纯粹通过大量信息公开的方式，表达对政府的不满，给政府增加工作负担。例如，在徐俱华案中，法院认为徐俱华大量地提出政府信息公开申请的真实目的并非为了获取信息，而是期望通过此举向瑞安市政府及相关部门施压，以引起对自身拆迁补偿安置问题的重视和解决。这种行为明显偏离了国家推行信息公开制度的宗旨，显然已经构成了获取政府信息权利的滥用。

第四，穷尽权利救济。在政府信息公开权利滥用案件中，申请信息公开只是当事人走的第一步，在申请权得不到满足后，往往会频繁对此申请行政复议或者提起诉讼，从而被法院判定为权利的滥用。例如在钱海军不服南通市崇川区人力资源服务中心行政监督案中，二审法院经审查认为钱海军在申请政府信息公开、提起诉讼后，又就同一事项向行政机关申请信息公开并再次向人民法院提起诉讼，明显属于对诉讼权利的滥用，人民法院依法不予保护④钱海军与南通市崇川区人力资源服务中心行政监督二审行政裁定书，(2017)苏06行终22号。。而在张治发不服重庆市奉节县人民政府不履行行政复议法定职责案中，二审法院亦认为，张治发自2014年8月以来已经向重庆市奉节县康乐镇人民政府、重庆市奉节县公安局、重庆市奉节县人民政府等多个行政机关提出政府信息公开申请至少215次，提起行政复议99件，以信息公开以及与之相关的行政复议为由向人民法院提起至少95起行政诉讼，浪费了行政资源和司法资源，严重背离了权利正当行使的本旨，有违诚实信用，超越了行使个人权利的界限，一审法院认定张治发的诉讼行为构成滥用诉权，裁定驳回起诉并无不当⑤张治发与重庆市奉节县人民政府不履行行政复议法定职责二审裁定书，（2015）渝高法行终字第00218号。。

（二）我国政府信息公开申请权滥用判断标准的反思

实务中形成的判断标准对政府信息公开权利滥用的判断起到了一定的指引作用，但需要注意的是，基于规范分析的视角，每一项标准均有一定的不周延之处。

1.不能仅仅以申请数量的多少来作为判定申请权滥用的标准。我国《条例》并没有对申请的数量予以限制，因而只要申请符合规定，行政机关都应当受理，对公民的申请行为作出公开与否的决定。申请数量过多的确会对行政机关造成频繁骚扰或不必要的负担，但数量本身不是决定性因素。事实上，申请数量多并不一定代表申请者就存在主观恶意，也可能是依申请公开时，行政机构总是以推诿、模糊或“挤牙膏”的方式来予以回应，公众只能寄希望于大量的信息公开申请倒逼政府加大信息公开的力度。

2.以申请公开的内容琐碎且无关联作为申请权滥用的判断标准亦有不当。由于《条例》对依申请公开的信息只要符合“三需要”标准即可，并没有对申请公开的内容作更多的限制，在“法无禁止则允许”的原则下，以申请公开内容的琐碎且无关联作为判断标准不具有正当性。

3.申请目的是一个较为主观的标准。《条例》对于依申请公开仅以政府信息公开申请人特定且要求公开的信息明确为其程序性要件，而并未以申请人的申请理由作为程序性要件。基于此，即便申请人的申请理由比较特殊，也不应由此认定其滥用政府信息公开申请权。这亦不为域外国家所采纳，在2007年日本高松高等裁判所的一起政府信息公开案中，作为被告的高松市政府认为申请人向全国各地的地方自治体连续提出了大量涉及建筑规划概要书的公开申请，并将获取的信息用于制作有偿销售的不动产信息，这将极大增加地方自治体的工作成本，并可以预见今后此类申请还会反复持续，因此主张应认定为申请权的滥用。但法院认为高松市的《信息公开条例》并未要求对申请人与申请公开的信息之间的关系、申请人的利用目的进行审查，因此，以申请人的申请目的及担心由此引发的事态为由，认定其滥用申请权，是不能得到认可的。而且，也不能以申请可能导致行政机关的事务负担过大为由认定其滥用政府信息公开申请权[5]。对此，肖建华教授在评论陆红霞案时亦指出申请次数过多、申请公开的内容包罗万象、对政府造成压力等，并不能成为南通市港闸区法院作出上述裁定的理由。施加压力属于法院不应过问的内容，这是当事人在维护自己权利时附带引起的①“拆迁户1年多申请政府信息公开94次被指‘滥诉’”http://www.js.xinhuanet.com/2015-03/13/c_1114625160.htm，2017年7月5日。。

4.对政府行政行为不服申请行政复议或者提起行政诉讼是当事人享有的权利，只要符合复议、起诉条件，是很难从救济的次数、频率上来判定其是否构成申请权的滥用。

综上，每一个单独的判断标准均有不周延之处。针对单一标准的不足，实务部门往往是在对申请人的次数、内容、申请目的以及申请人过往申请历史等因素综合权衡后，得出该申请是否为纠缠的判断。

三、探索：我国政府信息申请权滥用的应对

从申请人多元的申请目的中，我们可以管窥，造成申请权滥用的缘由是多方面的。针对这一复杂的社会现象，除了需要通过引导公民正确行使申请权外，更需要从政府信息公开制度本身与权利救济渠道的顺畅两方面着手，系统、有效地解决这一问题。鉴于权利救济渠道顺畅所涉主题的宏大、宽泛，限于篇幅，笔者主要从政府信息公开制度本身的完善角度来分析这一问题。

（一）立法的完善

不可否认的是，2008年开始实施的《条例》为我国政府信息公开的运行提供了有效的规范指引，起到了导航标的作用。但作为过渡性立法的《条例》不可避免地存在诸多不足。在未来《条例》的修改中，应明确政府信息公开的豁免事项，明示申请人权利滥用的情形。

1.明确豁免公开的情形。《条例》在第二章的公开范围中只对各级政府应当公开的信息予以了明示，对不予公开的信息只是笼统地以“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”的表述予以规定。鉴于“国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”的宽泛性导致政府信息不予公开的模糊，为了避免政府随意限缩公开的范围，应通过列举的方式明示不予公开的范围，这样也能给行政主体和相对人提供明确的指引。事实上，世界上较早制定信息公开法，且信息公开制度运行较为良好的国家，在确定信息公开范围的方式时，大多没有直接规定主动公开的范围，而是明确不予公开的例外事项。例如，英国《信息自由法》第21-44条基于公共利益和与第三人利益平衡的考量，明确规定了23种政府信息公开豁免的事项；《日本信息公开法》第5条规定了依法不予公开的行政信息，澳大利亚《信息自由法》第4部分对不予公开的信息作了详细规定。此外，韩国《公共机构信息公开法》规定了8项例外信息；德国《有关获取联邦政府持有信息的联邦法》规定了11项例外信息。

鉴于政府信息公开例外事项的明确有利于真正实现“以公开为原则、以不公开为例外”的宗旨，在我国随后的《政府信息公开条例》修改中，亦应明确政府信息豁免的事项。在列举信息公开的豁免条款时，应当注意的是，首先，在具体事项的划定方面，应在综合其他国家立法经验的基础之上糅合我国的特色。综观已明确信息公开豁免的国家，我们发现虽然各国在具体事项的划定上有一些共性的内容，如将可能损害国防、外交、军事等方面的信息都规定为绝对例外。与此同时，各国亦应注重个性内容的保留，很多国家都是基于本国的历史和事实来保护特定的利益，如英国的皇室信息，新西兰的殖民地信息，韩国的不动产投机、囤积或垄断信息等[6]。对此，我国在具体列举信息公开豁免事项时，也应当从实际出发，在尊重共性的基础之上，审慎地划定符合我国实际的信息公开保护范围。其次，在具体的立法技术上，亦需明确，基于现代社会信息的多元与庞杂，豁免条款的设计一般不指向具体的信息内容，而是一种豁免条件的设定，因而是一种动态的判断标准。为了使豁免条款的设计更科学与合理，我们可以借鉴“具体列举+授权调整”的立法技术，在明确列举例外公开的事项之外，可以确立授权条款，赋予行政机关更多的主动权，这一方面增强了信息公开制度的灵活性，另一方面也能够加大行政机关在推进信息公开方面的主动权，使行政机关能够采取更多的措施推动信息公开不断深化[7]。

2.增加申请权滥用的规定。国务院办公厅关于施行《中华人民共和国政府信息公开条例若干问题的意见》（国办发〔2008〕36号文，以下简称“国办36号文”）：“（十三）对于同一申请人向同一行政机关就同一内容反复提出公开申请的，行政机关可以不重复答复”的规定对重复申请采取了一定的限制措施，但是，上述条款并不能真正起到阻遏当事人申请权的滥用。因为实践中同一申请人向同一行政机关就同一内容反复提出公开申请的情况其实并不多见，更多的是同一申请人向同一或不同机关提出不同的信息公开申请。而且，从法理上看，信息公开申请权是实现公民知情权的重要途径，对该权利的限制应当符合法律保留原则，而国办36号文的法律属性不明。无论行政机关、法院都无法直接以之作为法律依据，反而有可能成为申请人（行政复议申请人或行政诉讼原告）攻击的对象[8]。

申请权滥用是很多国家在政府信息公开进程中都会面临的问题。为了有效应对过量申请、无合理理由而重复或者过于频繁申请信息的异常现象，许多国家都在立法中明示了申请权滥用及其处理方式。例如，英国《信息自由法》第14条规定：对于滋扰性的或者反复的信息公开申请，公共机构无须履行公开职责。公共机构已经处理过的信息公开申请，申请人重复提出类似申请的，公共机构无须再次处理。但是，申请的时间间隔超过合理程序的除外①See Freedom of Information Act（2000）.。新西兰在其《官方信息法》第18条第h款中规定，行政机关可以拒绝那些毫无意义或滋扰性质，或所申请信息过于琐碎的申请②See Official Information Act（ 1982）.。泰国《官方信息法》第1条规定：“任何人都可以申请并未以其他方式要求公布的信息或申请查阅信息。只要申请足够详细可以查明被索取的信息，该信息就必须被提供。如果申请涉及过量信息或者无合理原因过于频繁提出申请，或者反复申请等情况，申请可能被拒绝。”③See Official Information Act(Thailand).塞尔维亚《自由获取公共信息公开法》第13条规定：“如果申请人滥用其公开申请权，尤其是存在不合理请求或提出申请过于频繁的情形时，如针对同一个或已经获得的信息反复提出申请，或一次性申请公开过多信息，公共机构应当驳回其信息公开申请。”④See Law On Free Access To Information of Public Importance.在以上规定申请权滥用的国家，有的比较宽泛，如英国、泰国；有的则较为狭窄，如塞尔维亚。总体而言，由于立法的抽象与概括，各国对何为频繁申请并未予以界定，而是将裁量权保留给了行政机关。对此，有学者指出，如果行政机关严格据此拒绝这类非正常申请，将不可避免地引发争议。因而，在非正常申请的实际认定上，争议的空间太大，立法规制的效果并不是很明显[9]。本文认为，政府信息公开申请权滥用的规制本身就是一项系统性工作，立法机关的规定只是提供了规制的制度依据，解决“有法可依”的问题。它的进一步落实需要综合发挥行政与司法及其他可能的权威机构的合力，对其内涵的确定与适用亦需藉由行政机关和司法机关的进一步解释。从此层面观之，立法对申请权滥用的规定仍然具有很强的指引价值。因而，为了保障政府信息公开权利滥用规制的正当性，在我国未来《信息公开法》的制定中亦可考虑增加申请人纠缠申请的内容。

（二）政府信息公开机制的优化

1.增强政府信息处理能力。我国以主动公开为主的信息公开立法模式要求各级政府在主动公开方面必须强化工作力度。也只有如此，才能从根本上缓解政府依申请公开方面的巨大压力。在我国，政府信息的公开率之所以低，除了与政府公开理念的薄弱有关，亦与当前我国信息制作和收集的混乱不无关系。虽然《条例》第四条第（三）项和第（四）项要求行政机关编制本机关的政府信息公开指南、目录以及对拟公开的政府信息进行保密审查，但当前各级政府的信息管理不规范，行政机关在信息的分类、保存、管理上均存在问题，没有形成较为妥当的信息管理机制。为此，政府时常以“信息不存在”为由拒绝公开，导致申请人很难通过正常的申请行为获得自己所需的信息。为了解决这一问题，政府应当在对信息的收集、分类、整合等方面进一步完善。首先，应做好政府信息的收集工作。随着互联网的发展以及信息技术在行政机关日常工作运用中的普及，政府应当在数据库的建设方面进一步加大力度，研发先进的索引技术，打造政府数据开放平台，真正发挥政府信息及数据的价值。其次，做好信息的初次分类。所谓初次分类“是指行政主体对于自身收集、制作或者管理的政府信息，应在该信息制作完成之时，或者被主动公开之前或者被申请公开之前，对信息所属的类别进行分类”[10]。信息初次分类的意义不仅在于明确信息的来源、内容、所涉及的各方利益，从而提高信息的利用率和价值，而且分类过程中对某些信息是否能够适用例外规则就有了最初的判断，能够防止行政主体利用例外规则逃避公开义务，滥用例外规则。最后，做好信息的整合工作。当前政府的数据散落在不同的政府部门，因行政机关内部信件转办和管理系统的延迟导致政府对信息公开申请邮件的答复超期损害申请人的信赖利益的情形不占少数。随着计算机技术的发展和信息化的普及推进，应打破政府间部门樊篱，统一政府信息数据的编码、处理、共享、交换等标准，确保数据能够互连互通，提升政府数据的科学性、完整性和系统性[11]。

2.扩大主动公开的范围。信息公开立法的完善、技术的成熟与否无疑会影响一个国家的信息公开进程，但作为一项自上而下推行的改革，一国家信息公开的实际状况很大程度上取决于行政机关的主动性和自觉性。我国政府信息公开进程的迟缓受到很多因素的影响，其中行政机关公开意识的薄弱是一个重要原因，尤其是在主动公开环节。当前，政府主动公开的信息无论是在广度上还是深度上都非常欠缺，选择公开的往往并不是公众所迫切需要的。而且公民申请公开的很多信息原本就属于由政府应主动公开的，无论是陆红霞案中的“政府财政预算报告”“公车数量”，还是徐俱华案中的《征地告知书》《征收土地公告》《征地补偿安置方案公告》等信息都属于此类，政府基于各种原因疏于公开从而引发诸多争议。事实上，政府公开的有效信息越多，政府决策和管理的透明度越高，就越能获得公众的信任，从而形成一种良性循环。欧洲的经验亦表明，主动公开的信息越多、越全面，越能满足公众对政府信息的需求，公众单独申请公开信息的数量就会越少[12]。为此，政府应当在信息公开的范围上进一步拓宽：一方面，政府应当严格按照《条例》公开内容的规定，依法、积极、及时主动公开相关信息；另一方面，对于《条例》及有关法律法规没有明确要求公开的，只要不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私，不影响“三安全一稳定”的信息，行政机关原则上都应主动、及时、全面地公开。尤其是应公开与公众利益密切相关的征地拆迁等重大公共决策过程中的信息。这样，既可以满足公众对相关信息的需求，也可以最大限度地减轻行政机关公开信息的压力和成本。

3.司法审查机制的探索。在政府信息公开申请权滥用的实践中，申请权的滥用经常与诉权的行使联系在一起。申请人往往会针对行政机关不满足其获取和知悉政府信息的主张逐一提起行政复议和行政诉讼。也就是说，对于是否属于申请权的滥用，在行政机关作出判断后，法院需要形成最终的判断标准。鉴于当前此类案件的司法审查尚处于起步探索阶段，在审查规则的确立上需要注意以下几方面：

第一，鉴于政府信息公开制度的宗旨在于保障公民的知情权，法院在认定是否构成申请权滥用时应秉持谨慎的态度，适用严格的判断标准，在保障公民知情权与维护信息公开秩序的利益平衡上，应当将前者作为首要的考量因素。

第二，法院应当在具体个案中探索较为务实的判断标准。如前所述，即便之后我国相应立法对申请权滥用予以规定，这也只可能是一种抽象的、概括的规定。到底何为申请权的滥用，在行政机关作出是否处理的决定后，当事人不服向法院寻求司法救济，此时就需要法院的二次判断。总体而言，在具体判断时，法院可以考虑从主观的动机目的和客观的滥用行为两个维度上进行考察。而对这两个维度的考察亦应综合当事人的申请数量、内容、目的以及申请历史等因素，重点审查信息申请是否明显背离知情权的目的，从而得出该申请是否为纠缠的判断。以上思路仍是一种较为笼统的因素考量而非构成要件的明确列举，对此，也许有学者会表示担忧，考量因素所具有的不确定性会给司法机关留下较大的裁量权。事实上，“滥用”本身就属不确定的法律概念，对其审查很难形成一劳永逸的标准，即便是在申请权滥用司法规制较为成熟的英国，也没有形成一以贯之的审理规则。在《如何处理纠缠申请》的指引中，英国政府信息专员办公室只是确立了更为细致的认定标准①陆红霞诉江苏省南通市发展和改革委员会，江苏省南通市港闸区人民法院行政裁定书，（2015）港行初字第00021号。，对于这些可考虑的因素，信息专员亦指出他们并不期待穷尽列举，所有的判断都需放置在具体的个案中，“需要谨记的是，这里并不存在一个合格标准清单，这些指引不应该被视为是限定性的或者限制性的。公共行政机构仍然有权去拒绝被视为纠缠的申请，基于他们对所有相关情形的评价。”②原告徐俱华诉瑞安市人民政府、温州市人民政府政府信息公开案，（2015）浙温行初字第353号。鉴于我国政府信息公开申请权滥用的司法审查仍处于起步探索阶段，审理标准的进一步确立尚需藉由更多案件审理经验的总结、提炼。当前更为务实的方法仍然是在不同案件中，通过主观和客观要件的考量，得出是否滥用的判断。相对而言，这种开放的、更为务实的态度值得肯定。

第三，应明确行政机关的举证责任。鉴于考量因素的宏观与不确定可能给行政机关留下太多的裁量权，从而给其随意认定申请权滥用打开通道，有必要通过严格举证责任的落实，实现对其权力的约束。具体而言，如果申请人申请公开的信息相同或类似，那么行政机关就应当指出哪些信息是相同的或类似的；如果申请人属于反复申请，那么行政机关就应当将其过往的申请经历予以明示；如果申请导致公共资源过度消耗，那么行政机关应当给出大致的成本计算，并应结合申请的信息公开的价值，说明为什么这个成本是不适当的过度等等[13]。举证责任的落实不仅有利于限制行政机关的随意不处理行为，也能给行政相对人带来对司法的更多信任，缓解司法机关、行政机关与行政相对人间的对立关系。

此外，为了进一步引导和规范相应案例的司法审查，最高人民法院可以在对各地相关案例司法审查的追踪与研读的基础之上，将其中审理较好的案件以指导性案例的方式予以刊登。待时机成熟时，通过相应司法解释的发布，进一步统一、规范相关案例的审理。

四、结 语

原本旨在保障公民知情权的信息公开制度遭致异化的缘由是多方面的，不能简单地归咎于“刁民”的出现，也不全是政府信息公开工作本身的问题。从申请人权利滥用的复杂动因上来看，镶嵌在整个依法行政框架中的信息公开异化与我国正处于经济社会转型期社会矛盾易发多发的特定历史背景有关，亦与公民权利救济机制不畅，将政府信息公开当成维权、救济的工具不无关联。因而，对此问题的解决不能简单地依靠提高申请门槛、成本等治标且不利于信息公开制度良性、长远发展的方式。唯有将其放置在更为宏大的制度环境下加以审视，在完善信息公开制度的基础之上，畅通有效的权利救济机制，方能从根本上解决这一问题。当然，这是一个需要长期努力的过程。