构建基层党委决策失误问责制度研究

缪 雨,黄小军

(1.中共昆明市委党校 党史党建教研部,云南 昆明 650500；2.云南省社会科学院 马列所，云南 昆明 650034)

决策是执政党执政的重要内容，也是实现党的领导的重要方式之一。对一个执政党来说，决策水平的高低直接关系到执政党的领导水平和执政能力，决定着执政活动的成败和执政活动效率的高低。因此，党的十八大报告提出：“坚持科学决策、民主决策、依法决策,健全决策机制和程序,发挥思想库作用,建立决策问责和纠错制度。”[1]近年来，我国许多地方已相继制定和实施了问责制度，一大批官员也因被问责而去职。问责制度也成了我国政治文明建设的一道亮丽风景。

但是，我们的问责主要还是行政问责，还停留在对具体行政失误和事后问责的层面。而对那些处于幕后，真正拥有决策权和实施决策的决策者和决策集体，却几乎没有问责，形成了问责制的空白点。众所周知，我国的政治体制是双层领导结构即党委领导下的行政首长负责制，按照一般分工，党委不负责具体事务，但又对具体事务拥有着真正的决策权，重大决策都是由党委集体做出的。因此，对于重大决策失误，如果仅仅对行政领导进行问责，把板子都打到行政领导身上，这是不公平的，也是不合适的。按照权责统一的原则，拥有多大的权力，就应该承担多大的责任。出现重大决策失误，首先应该追究党委的责任，问责决策者，只有这样，才能使各级党组织和党的领导在决策时树立强烈的责任意识，真正按照科学决策、民主决策的程序和原则进行决策，杜绝决策的随意性，避免由于决策失误而造成对党和人民群众利益的损害。

中国共产党是由中央、地方、基层三个层面党的组织组成的。虽然三个层面党的组织的决策在程序上、方式上有许多共性，但三个层面党的组织的决策的重要性、决策程序的复杂性和决策失误的影响力是不同的。因此，在当前我们对党委决策失误问责还处于空白的情况之下，要真正构建一套科学的、具有可操作性的党委重大决策失误问责制度，只能选择其中的一个层面作为突破口。而基层党委的决策及其执行情况，关系到基层党的执政能力，关系到中央的路线、方针、政策及上级组织的各项政策的贯彻执行及所属地区经济社会的发展。因此选择对基层党委集体重大决策失误问责制度进行研究，从基层党委入手来构建党委决策失误问责制度，无疑是合适的和十分具有意义的。

一、基层党委决策的基本内涵和特点

(一)基层党委决策的基本内涵

决策是人类历史上最古老最频繁的实践活动之一。所谓决策，就是人们在改造客观世界的过程中，为实现某种特定目标，依据对客观环境和自身状况的认识，对影响目标实现的各种因素进行分析、计算和判断选优后，对未来行动做出决定。从哲学的角度看，就是决策主体根据对客观事物的认识、判断，在主观上做出的对未来的超前设计和决定，是主体对未来的探索和对现实的扬弃性批判与重建。它最主要的特征，就是在众多可供选择的方案中，选择一个最合理的方案，并在实施中取得最大成功。决策包括发现问题、确定目标、确定评价标准、方案制定、方案选优和方案实施等过程。决策随着人类管理活动的产生而产生，又随着人类管理活动的发展而发展，并成为人们管理活动中最为重要的环节。

所谓基层党委决策，就是指基层党委在对一个地区、一个单位进行领导和管理的过程中，以中国特色社会主义理论为指导，将党的路线、方针、政策和上级党组织的相关政策与本地区、本部门的实际相结合，并在调查研究和科学论证的基础之上，研究制定出适合本地区本部门发展特点的具体政策和措施，对事关本地区本部门发展的重大事项进行分析、优化、选择并最后做出抉择的过程。

(二)基层党委决策的基本特点

基层党委是党的组织系统中不可分割的部分，因此从本质上讲，基层党委的决策与省、市、县等地方党委的决策一样，都是党的决策体系中的一个重要组成部分。但基层党委毕竟是直接面向基层、面向群众的最基层的一级党的委员会。作为一级组织，基层党委有着自身的权力体系和决策运行机制，因而其决策也就有着自身的特点和规律。

1.基层党委决策具有执行性特点

根据党章规定，基层党委的基本任务是宣传和贯彻党的路线、方针、政策及国家的法律法规，执行上级组织的决议、决定，组织、动员和团结广大党员群众保证党和政府的各项任务在本辖区内顺利完成；讨论本辖区经济建设和社会发展中的重大问题；领导本辖区内的思想政治工作和精神文明建设；在干管权限内做好本辖区内干部的培养、选拔、考核和监督工作。由此可看出，基层党委的主要职能还不是决策，而是执行，即执行上级组织的决议、决定，按要求组织群众认真完成好上级组织布置和安排的任务。因此，基层党委的决策主要是为执行上级决策而进行的决策，即通过决策选择最佳方法与途径贯彻好、落实好、完成好上级交予的任务，以达到完成任务的最佳效果。因此，与上级党组织的决策相比较，基层党委的决策主要为执行性决策，具有执行性特点。

2.基层党委决策具有团体性特点

决策一般可分为个人决策和团体决策。个人决策就是由领导者个人依照自己的知识、经验、判断能力和个人意志做出的决策。团体决策，就是指决策者是由若干成员所组成的一个集体，集体中的每个成员都有同等的表决权，任何个人都无权单独做出决断，最后决策是以集体的决议形式出现的。当前我国的领导班子有首长负责制和委员会制两种不同的体制。实行首长负责制的班子在决策中虽然也应贯彻民主集中制的基本原则，但一般并不要求照搬民主集中制的程序和方式，首长具有最终决定权。委员会则必须严格按照民主集中制原则，实行集体领导、集体决策，凡重大事项，均需党委集体研究决定。基层党委决策属团体性决策，在决策过程中，每位委员，包括书记都只能有一票表决权。决策由党委集体做出，由党委集体负责。这是基层党委决策区别于辖区内其他各种决策的最根本的特点。

3.基层党委决策具有党政合一性特点

根据党政分开原则及我国党政机构设置原则，我国各级党政机构都是分设的，党政分工，各有侧重。党委主要管宏观，抓大事，主要体现为政治领导、思想领导和组织领导。行政部门则主要是抓事务，抓具体，组织经济社会的运行和管理，同级党政之间属于一种制度化分权关系。但是，由于基层工作的特殊性，到了乡镇、街道办事处一级，虽然党政机构也是分设的，但实际上二者却是高度一体化的。在基层，党委不仅要抓大事、议大事，也要抓小事、管小事，辖区内的一切经济社会事务，不论党务的，还是行政的，不论事业的，还是群团的，都是由党委统筹安排的。从人员配置上看，党政机构也是不分彼此的，虽然职务和岗位分布有党政区别，实际工作中则完全混合使用。比如，一段时间扶贫攻坚是中心工作，则几乎所有人员都要投入扶贫工作中；一段时间可能抗灾救灾是中心工作，所有人员又都投入抗灾救灾工作。因此在基层，党政机构实际是高度一体的，党政之间的权力关系实际是一种授权关系，而不是制度化的分权关系。党政决策具有高度合一性。

4.基层党委决策具有受制性特点

基层党委决策主要属执行性决策，主要是为执行上级决策而进行的决策，因此基层党委决策往往要受上级决策意图的影响，它必须根据上级的决策意图来确定自己的决策。上级决策发生变化，基层党委的决策也必须随之改变。同时，基层党委的决策还要受辖区内的各种垂直管理部门的制约。根据我国横向与纵向相结合的行政管理体制，基层党委辖区内的党政部门一般有两种：一种是由基层党政直接管理的基层党政的内部单位，如党政办公室、经济发展科、社会管理科等。另一种是上级部门派驻在基层的机构，统称垂直单位，如工商管理所、税务所、土地管理所等。这些部门的工作虽属基层党委辖区内的工作，但其人事权和财权都属于其上级部门，因此，基层党委的决策若涉及这些部门，还必须与这些部门以及它们的主管部门进行沟通和协商。这就使基层党委的决策受到了很大的制约。

5.基层党委决策具有微观性特点

根据决策所涉及范围的大小、影响力的高低，一般可把决策分为宏观决策、中观决策和微观决策。宏观决策是由较高层次或最高层次的决策集团做出的决策，其所涉及的范围比较大，影响深远，具有全局性、战略性和长期性特点。一般来说，这类决策都比较宏观、抽象、概括，因此特别强调决策的定性分析。中观决策是介于宏观决策和微观决策之间的决策。微观决策又称局部决策，主要指基层的、局部的或为战术性的决策，是宏观决策的延续和指令化，它必须以宏观决策为指导，体现宏观决策的指导思想和决策意图，当两者发生矛盾时，微观决策必须服从于宏观决策。因此这类决策更具体，更强调定量分析。

在党的各级组织的决策中，基层党委的决策是直接面向基层和群众的决策，决策客体更具有具体性和实在性。因此与上级党组织的决策相比较，基层党委决策属于微观决策，具有微观性特点。

二、构建基层党委决策失误问责制度的重要性和必要性

(一)构建基层党委决策失误问责制度是加强党的基层民主政治建设的内在要求

加强党的基层民主政治建设，发展社会主义政治文明，是中国特色社会主义现代化建设的重要内容之一。中国特色社会主义政治文明的一个基本内涵，就是要顺应人民群众不断增强的民主意识，引导广大公民有序的政治参与，动员人民群众依法管理国家、管理各种社会事务，切实保障人民当家做主。只有构建基层党委决策失误问责制度，用发展社会主义政治文明的基本要求来规范基层党委的决策和行为，才能有效预防基层党委的决策由少数人说了算、决策不民主、程序不公开等问题，从而促进基层民主政治制度的健全和完善，保证人民群众依法行使选举权、知情权、参与权、监督权等民主权利；才能有效预防基层党委决策中的随意性，保障基层党委决策的科学性、民主性；才能促使基层党委适应市场经济的发展要求改革和完善决策机制，推进决策的科学化和民主化，集中基层党委一班人的集体智慧，集中群众的智慧，做好基层的工作；才能有效预防基层干部，特别是基层党政“一把手”独断专行，确保党的民主集中制原则在基层的贯彻落实。因此，构建基层党委问责制度，是推进基层党的政治文明建设的内在要求。

(二)构建基层党委决策失误问责制度是提高基层党组织执政能力的客观要求

加强党的执政能力建设，始终保持党的先进性、纯洁性、战斗性，是巩固党的执政地位，确保党始终成为中国特色社会主义事业领导核心的一项根本任务，也是我们党长期执政面临的重大课题。 “基础不牢、地动山摇”。加强党的执政能力建设，必须高度重视基层党组织的建设，努力把基层党组织建设好、建设得更加坚强有力。只有构建基层党委决策失误问责制度，才能增强基层党委按照全面从严治党要求、顺应时代发展，不断加强和改进自身建设的责任感和紧迫感，把基层党委班子建设成学习型、团结型、务实型、廉洁型班子，内部大家相互信任，思想统一，敢讲真话、实话，议事民主，团结干事，对外有良好的形象，群众信任，号召有力；只有构建基层党委决策失误问责制度，才能改变目前一些基层党组织不注重学习，不重视自身建设，不认真落实民主集中制，不认真执行上级党组织的决议、指示，相互猜忌、争名夺利、对外形象较差、在群众中缺乏号召力的现象，才能确保基层党委各项工作有效开展。

(三)构建基层党委决策失误问责制度是增强基层党组织执政为民意识的必然要求

人民群众的拥护和支持是我们党的力量源泉和胜利之本，离开了人民群众，我们党就如同希腊神话中的英雄安泰离开大地一样，没有力量克服和战胜困难。党只有一心为公，立党才能立得牢；只有一心为民，执政才能执得好。始终坚持立党为公、执政为民，是我们党保持同人民群众血肉联系的根本保证，任何时候都不能有丝毫动摇。而立党为公、执政为民最具体、最直接的体现，就是我们的一切政策都是为了人民，我们的一切决策都要源于人民。党的路线方针政策要靠基层党组织贯彻落实到人民群众中去，党的性质、宗旨要靠基层党组织通过决策创造去实践、去体现。基层党委做出的决策对不对、好不好，关键看其是否以广大群众利益为出发点，是否符合人民意愿、是否给广大群众带来实实在在的好处。要看群众满意不满意、答应不答应、高兴不高兴。构建基层党委决策失误问责制度，就是要对基层党委脱离群众、漠视群众、不尊重群众意愿、不为群众谋利益的决策行为进行监督和责任追究，以促使基层党委在决策过程中能始终坚持党的群众路线，增强群众观念，做到心中时时有群众，始终保持与人民群众的密切联系，关心人民群众的疾苦，及时倾听和准确反映群众的意见和呼声，扎扎实实地按照党的要求，把党对人民群众的关心、关爱和关怀落实到决策当中去。只有这样，我们党立党为公、执政为民的宗旨才能得到真正的体现和落实，才能增强党的凝聚力和号召力，把广大群众团结在党的周围，保证党的各项任务能在基层胜利完成。

(四)构建基层党委决策失误问责制度是实现党的基层组织科学决策民主决策的现实要求

党的十八大以来，各级党委已愈来愈重视决策的科学化和民主化，并以此作为提高其执政能力的重要一环。基层党委的决策也正在向科学决策、民主决策转变，主要表现在：一是各基层党委对科学决策、民主决策的认识都有所深化；二是为确保决策的科学性、民主性，很多基层党委都制定了相应的决策机制；三是在决策中都能较好地贯彻民主集中制原则，坚持 “集体领导，民主集中，个别酝酿，会议决定”的方针，坚持“三重一大”必须经由集体讨论决定，“一把手”末尾表态等规定；四是都能注重发挥群众、专家和领导的互动作用，其决策水平、决策质量、决策效率和决策的正确程度都有了很大提高。

但是我们也看到，一些基层党委在决策过程中，违反科学决策民主决策的现象仍然大量存在：有的在决策前不深入实际调查研究，不征求群众意见，不听取专家建议，不做分析研判，在情况不清、信息不明的情况下就想当然、拍脑袋，依据主观意愿决策；有的把民主集中制当作摆设，不愿受制度约束，重大决策，既不事前酝酿，也不开会讨论，几个领导分别“碰碰头”就算研究过了；有的大搞一言堂、家长制，一人做决策、一人说了算，其他人只能照章执行；有的表面上好像是民主集中、是集体决策，大事小事都开会研究讨论，一把手也遵循末尾表态等规定。但其实该怎么决策、要怎么定调，会前都已打好招呼，先定调后讨论，开会不过是走一下形式而已。所以名为集体决策，实质仍为个人决定；有的不严格遵循民主决策程序，该无记名投票的不进行无记名投票，该举手表决的不进行举手表决；更多的现象是一些班子成员在讨论问题时，走“中庸”之道，“打太极”“和稀泥”，上下讨好、左右逢源。为了保持与主要领导的一致性，维护主要领导的威信，同时也为了使自己不成为组织的“背叛者”，而隐瞒自己的真实想法，甚至抑制自己的不同意见，明知不对，少说为佳，从而形成一种“一致同意”的假象。

上述种种非科学决策、非民主决策产生的原因，最根本的还是制度建设不够健全完善，对基层党委决策的行为和后果无考核、无监督、无问责。决策者的决策即便出现了失误也无须承担责任，不会受到追究。因此，要推动基层党委科学决策、民主决策，就必须建立决策失误问责制度。

三、构建基层党委决策失误问责制度必须坚持的基本原则

(一)科学性原则

制度建设是一项政策性、原则性非常强的工作，强调制度的科学性，是制度建设的根本要求和首要条件。这就要求构建基层党委决策失误问责制时，一方面要反映新形势下的时代要求，符合科学精神，使必要性与可能性相统一；另一方面要从本地区、本部门实际情况出发，准确把握科学决策的规律，以理性的态度，科学合理地划分权责，重视构建的技术、方法，提高制度构建的质量。

(二)求实性原则

坚持求实性原则就是坚持辩证唯物主义从实际出发，实事求是的原则。制度的构建必须坚持求实性原则，即必须以科学理论、客观事实为依据。但随着实践的不断深化发展，已有事实和理论会有新的发展和变化。这就要求在构建基层党委决策失误问责制时，要采取辩证的、分析的态度，既要尊重事实，又不拘泥于事实；既要接受已有理论的指导，又要敢于突破传统观念束缚；既要立足本地区经济社会发展的实际，又要积极主动地进行探索和创新。

(三)合理性原则

合理性原则的内容包括：一是正当性。构建基层党委决策失误问责制度在主观上应出于正当的动机，不是为问责而问责，在客观上要符合正当的目的，能促进基层党委科学决策民主决策。二是平衡性。在构建问责制度时，必须把握决策者权利与义务的平衡，决策给个人带来的损害与给社会带来的利益之间的平衡。三是情理性。构建基层党委决策失误问责制度，必须符合客观规律，合乎情理，不能要求基层党委及其成员承担其无法履行或者违背情理的义务。总之，构建基层党委决策失误问责制必须符合法律目的、必须具有合理的动机、必须考虑相关因素、必须符合公正原则。

(四)适用性原则

适用性原则是指制度的各项内容要客观、适度，符合实际情况的要求。这就要求在拟定基层党委决策失误问责制的每一项规定条款时，都必须以是否适用作为基本标准，要做到宽严适度，易于遵守，便于实施。既要有利于保障问责制度的有效实施，又要有利于维护广大群众、劳动者个人和党委集体的合法权益；既能够使基层党委敢决策、善决策，又能够克服决策中的主观随意性和盲目性，避免或减少失误。

(五)操作性原则

制度应于法周延、于事简便，尽可能做到明确具体，简便易行，求实管用，避免抽象笼统，力戒形式主义。这就要求构建基层党委决策失误问责制时，在可操作性方面，要注意规定必须具体明确，标准要客观量化，尽量采取条文的形式以便于实施；要有实体性规定，也要有程序性规定，要制定实施细则，以利贯彻落实。

四、构建基层党委决策失误问责制度的基本路径

(一)确定问责的主体

问责主体的确定是构建基层党委决策失误问责制度的首要要素。所谓问责主体，就是指依照有关法律法规，有权启动问责程序、决定问责方式、实施责任追究的特定机关。一般来说，对基层党委决策失误的问责主体，可包括直接问责主体和间接问责主体两种。直接问责主体一般就是需被问责的基层党委的上级党组织。该主体可以直接启动问责程序；间接问责主体包括各级人民代表大会、审计机关、司法机关以及各民主党派、新闻媒体、社会公众等。一般来说，间接主体不可以直接启动问责程序，但可以向直接主体提出问责的意见、建议、请求，而且，他们所提出的意见、建议、请求一经查实，可作为启动问责程序的依据。

(二)确定问责的客体

问责客体，又称为问责对象，是基层党委决策失误问责制度的根本要素。就是指问责制中被追究责任的对象和承担责任的主体。在基层党委决策失误问责制中，问责客体是因决策失误需要被问责的基层党委班子及其成员。

(三)确定问责的范围

这是构建基层党委决策失误问责制度的关键要素。问责范围，即基层党委的重大决策。基层党委行使权力和承担职责的范围决定了基层党委的重大决策内容：一是结合本地区本部门实际贯彻落实中央路线方针政策和上级党委、政府的重大决策而做出的决策；二是对涉及本地区、本部门经济建设和社会发展中的重大问题而做出的决策；三是按照干部管理权限，对干部教育、培养、选拔、考核和监督所做出的决策。

(四)确定问责的程序

问责的程序是指对基层党委进行问责时的步骤，一般包括提起、受理、调查、做出决定四个环节。

1.提起

就是指基层党委在进行重大决策时，若出现了需要问责的情形，问责的直接主体就可以启动问责程序。问责的间接主体也可以向该基层党委的上级党组织或上级党的纪律检查委员会提出问责建议和要求。需要被问责的情形包括：

(1)该决策与其要达到的目标完全不相符，或者与正确的预判、科学的规划相去甚远，根本不可能实现该决策所需要实现的目标或结果的；(2)在决策的实施过程中，诸多事实已证明该决策已违背了客观现实，继续实施该决策只会误入歧途，离正确目标越来越远的； (3)决策实施后，其弊端已经显现，若继续实施，可以预见，将会造成更大甚至无法挽回的损失的； (4)决策基础已经丧失，实施决策的条件已不具备，强行实施该决策只会产生不良后果，而强行实施该决策的； (5)基层党委提拔使用的干部受到党纪、政纪、法律处分的。

以上任何一项，都可以成为问责主体判断该决策是否为失误性决策，以及是否启动问责程序的重要因素。

当然，我们在判断一项基层党委的决策是否失误时，也要综合考量、全面分析，既要考虑其量与质的问题，又要考虑其近与远的问题，还要分析其整体与部分、全局与局部的问题。

2.受理

就是指上级党委发现有上述情形之一或在接到间接主体的问责要求或建议后，应当责成同级党的纪律检查委员会受理。上级党的纪律检查委员会在接到间接主体问责要求时，应当向同级党委如实汇报并受理。

3.调查

就是问责程序启动后，上级党的纪律检查委员会应组成调查组对拟进行问责的对象和事实进行调查。在调查核实过程中，调查组应当秉着实事求是的原则，深入实际，调查研究，掌握材料，全面分析。既要分析结果，也要弄清原因，既要查明事实，又要分清责任，形成调查报告，并附处理建议报同级党委。调查工作应当依法进行、规范有序，并在规定期限内完成，避免随意性和久拖不决。

4.做出决定

就是上级党委接到调查报告后，应当召开会议讨论，对基层党委的决策失误做出问责或者不予问责的决定。

(五)问责处理的方式

问责处理一般包括三大类：无责、免责、担责。无责即该基层党委决策时并无过错，无须承担责任；免责即该基层党委决策时主观无错，客观上出现了不可预知的情形，可以免除责任;担责就是该基层党委在决策过程中，主观有错，程序不清，从而导致决策失误，应当承担责任。

(六)对失误的决策进行分析评估

在问责过程中，问责主体一定要对下级基层党委的失误决策进行认真的分析和评估。

(1)要研判该失误决策的性质，明确该失误的决策在决策类型中是属于确定型决策，还是不确定型决策，还是风险型决策。确定型决策就是指只有一种肯定性的主观要求，问题的客观条件也是确定的，但却有多种可供选择的方案的决策；不确定型决策就是指存在着两种以上的自然状态，但未来将出现哪种自然状态，决策人不能肯定，但其出现的概率，决策人大致可以预先估计出来的决策；风险型决策就是指带有风险因素，要决策的问题有不以决策者主观意志为转移的两种以上变化不确定的客观条件或自然状态，可靠程度较差的决策。三种类型的决策的风险和失误概率是不一样的，是一种递增关系。因此对三种类型决策失误的问责和处理力度也应该不一样，应是一种递减关系。

(2)要研判该失误决策所造成的影响力。其所造成的影响力越大，则对其问责和处理的力度越大，反之则越小。

(3)要研判该失误决策的决策程序，看该失误决策在决策过程中是否遵循了“民主决策、科学决策”的程序，即是否在决策前进行了充分的调研、酝酿；是否进行了科学的论证；是否充分听取了专家学者和群众的意见；是否召开党委会进行了充分的、民主的讨论。若其决策程序符合“民主决策、科学决策”的要求，则即便最后出现了失误，也应免责，否则就应受到问责。

(4)要研判该失误决策是由基层党委独立做出的，还是受上级领导、上级部门指导的。若该失误决策是在上级领导、上级部门的指导下做出且上级领导、上级部门有明确意见的，则上级领导、上级部门应承担相应责任，同时减轻基层党委的责任。

(5)要研判该决策造成的失误是由决策本身错误造成的还是在执行决策的过程中造成的。若是决策本身并无问题，而是在执行决策的过程中造成的，则应问责和追究执行者的责任。

(6)要严格划分责任。凡是违反民主集中制原则及相关民主决策程序，由“一把手”个人独断决策的，均由“一把手”个人承担责任；若虽是形式上搞了集体决策，实际上仍为 “一把手”个人独断决策的，由“一把手”个人承担绝对多数责任，其他成员负连带责任；凡是按照民主集中制原则，通过集体讨论并以表决形式通过的，则投了赞同票的成员，都要承担责任。反之，投反对票的成员可以减轻或免除责任。

在问责过程中，问责主体一定要实事求是，认真分析，找准决策失误产生的关键环节，准确区分导致决策失误的领导责任者、直接责任者、间接责任者，进行严肃处理。

(七)被问责人的申诉程序

被问责的基层党委及其成员如果对所受处理不服时，可依照相应的程序进行申诉。

(1)被问责的基层党委及其成员对问责处理不服，可以在规定的期限之内，向做出问责决定的党组织递交书面申诉材料。

(2)接到申诉材料，做出问责决定的党组织应进行复议和复查；无须进行复议和复查的，要向当事人说明理由。

在复议复查中，复议复查主体应当认真听取当事人的申诉和辩解，维护其应有的合法权益。

(3)复议复查结果一般有三种：维持原结论、改变原结论、撤销原结论。

经过复议复查，如原处理决定是正确的，应做出维持原结论的决定，并报原批准的党组织审定结案；需要改变原结论的，应做出新的处理决定，并经原批准的党组织批准执行；若原决定确为错误的，应做出撤销原决定的建议，并报原批准的党组织做出新的决定。

(4)申诉人如果对复议、复查的结论仍然不服的，可向再上一级党组织申诉。再上一级党组织做出的决定为最终决定。

五、构建基层党委决策失误问责制度的配套机制

(一)建立“明责”“确责”机制

准确追责的前提是准确区分责任、确定责任。首先是要对责任人主观过错进行分析，明确责任人主观上是否有错。因为责任追究一般采用过错原则，因此主观上的过错(包括故意和过失)是追责的前提。当然，这种主观上的过错也可通过客观现象来分析判断。如基层党委在决策时必须遵循一定的规则，如不遵守这些规则，造成失误的，就是主观上有过错，就必须承担责任。其次是追责前需对主要责任、次要责任，直接责任、间接责任等进行区分和确定，而不能简单用“集体决策、集体负责”来代替个人责任的承担。同时，为了更好地区分责任，必须对基层党委决策的规则和程序，比如集体决策的表决方式等进行改革和完善，特别是重大决策时，要变无记名投票为有记名投票，这样我们才能更准确地知道谁赞成、谁反对、谁弃权。当基层党委做出的重大决策出现失误，需要追究责任时，才能更好地区分每位成员的责任。

(二)建立决策失误评估机制

对决策失误进行追究，首先得明确该决策是否失误，失误程度有多大，造成的损失是多少。这就必须建立一套科学的决策失误评估机制，明确决策失误的评估标准。同时，因为基层党委决策不同于一般的决策，所以对基层党委决策失误的评估也会不同于对其他失误的评估。即在评估时既要注重定量分析，更要注重定性分析。

(1)在对一项决策进行评估时,既要注重其短期内可能产生的效益，也要看到潜在的、长期的、可能产生的影响。比如决策引进一个效益好但污染重的企业，短时可能促进当地的发展，但从长远看弊大于利。这样的决策就是短视的、非科学的、违反可持续发展的决策。这样的决策应定性为失误决策。

(2)在对一项决策进行评估时,一定要把集体利益和个人利益结合起来综合评估。有的决策可能促进当地经济的发展,但却牺牲了群众利益；有的决策可能为少部分群众带来小利益，却损害了国家、集体的大利益。这样的决策都应定性为失误的决策、应予以否定的决策。

(3)在对一项决策进行评估时，既要看该决策可能带来的效益，也要看该决策可能产生的成本，要用成本来衡量其价值。任何决策都会带来相应的效益，但有些决策需投入的成本远高于所带来的收益。这样的决策得不偿失，也应定性为失误决策。

(三)建立信息公开机制

问责制度必须建立在信息充分的基础之上，上级党委、各级人民代表大会、审计机关、司法机关以及各民主党派、新闻媒体、社会公众要发现问责事项，必须以知情为前提。这就要求基层党委所做出的重大决策，除法律规定应当保密的以外，都必须全面公开，可以借鉴已有的《中华人民共和国政府信息公开条例》，制定相应的基层党委决策信息公开办法或条例，以及问责信息披露制度，以保证民主监督的畅通无阻，为社会各界和广大民众提供审视和评判的机会。

(四)建立决策执行的检查督办制度

上级党委或做出决策的基层党委应成立相应的决策督办机构，对决策执行情况进行检查督办，目的是保证决策得以正确执行，同时在执行中发现决策误差时及时进行调整。在检查督办中，如发现原来的决策不可能达到预期效果，或出现了新的情况，决策已丧失了先前的条件，就应建议停止执行，或对决策进行重新设计修正。同时，督办机构应适时对决策执行情况进行通报，自觉接受上级党委、人大、审计机关、司法机关以及各民主党派、新闻媒体、社会公众的监督。

(五)建立正确合理的决策激励机制

建立决策失误问责制度，将使决策由过去的无风险变成了有风险，决策者将无形地承担起应有的压力和责任，势必会导致基层党委为避免担责任该决策而不决策，或不敢决策。这就要建立相应的决策激励机制，既要使决策者尽量避免失误，又要鼓励决策者大胆决策、敢于决策。在对决策失误进行问责的同时，对于那些决策失误少，敢于大胆决策、积极决策，做出好的决策的基层党委及成员应给予褒奖和奖励，从积极方面引导广大决策者科学决策民主决策。

党委决策和政府行政决策虽然都是决策，但党委决策毕竟更为宏观和抽象，不如行政决策那么具体，其决策效果也不会像行政决策效果那么快地显现出来，有的可能要若干年以后才能见效，其决策失误评估标准也较难以确定。而且，基层党委决策具有执行性决策特点，其决策时常须受上级决策意图的左右，因此一旦出现决策失误，责任人很难明确。因此，要真正构建一套完整的，行之有效的，既具有科学性，又具有可操作性的党委集体决策失误问责追究制度，确实是很难的。这恐怕也就是这么多年来我国的问责追究制度终始只是停留在行政问责和对具体行政行为的追究上，而没有向党委决策问责延伸的原因了。

但是，诚如邓小平同志曾经指出的：“制度问题带有根本性、全局性、稳定性、长期性。”[2](P333)用制度管人，才能管好人，用制度管事，才能管好事。只有构建基层党委决策失误问责制度，对那些不遵守科学决策民主决策原则和程序，随意决策、违规决策而导致决策失误的集体和个人祭起问责利剑，才能从根本上唤起基层党委科学决策民主决策的意识，避免决策的失误。因此，无论构建基层党委决策失误问责制度有多难，我们都必须努力去做。

[参考文献]

[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[EB/OL].2012.引自中国经济网http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201211/19/t20121119_23859552.shtml。2012-11-19.

[2]邓小平.党和国家领导制度的改革[A].邓小平文选(第2卷)[M]北京：人民出版社，1983.