十八大以来西藏扶贫攻坚的举措与经验*

占堆 郭秋霞 毛改玲 鞠效昆

（西藏大学经济与管理学院，西藏 拉萨 850000）

全球经济社会高速发展的今天，贫困依然是世界上的一大难题。贫困不仅仅是经济性难题更多的可能是由经济、社会、政治、民族、文化及地理条件等多因素综合作用的结果。中国的贫困现象主要集中在边疆少数民族地区，而西藏是全国唯一的省级集中连片贫困地区，扶贫工作关系到民族的团结，关系到社会的长治久安，关系到全面建成小康社会的目标，因此自治区党和政府历来高度重视扶贫开发工作。

1 中央关于对西藏的扶贫政策

中国是世界上经济社会发展速度最快的国家之一，在这一过程中中国走出了一条具有中国特色减贫道路。随着扶贫开发工作不断深入，党和政府投入的力度也在不断的加大。西藏位于祖国的西南边陲，属于典型的集中连片贫困地区，中央政府对西藏的扶贫是多方面的，包括政策、财政、引进人才、教育等方面，可以说西藏的发展离不开党和政府的大力支持。

1.1 扶贫开发的指导思想方面

“中央第六次西藏工作座谈会”上习近平总书记强调：“扎实解决贫困发生的关键问题”，并提出“精准扶贫，精准脱贫”的新扶贫攻坚策略；2017年6月，习近平在“深度贫困地区脱贫攻坚座谈会”上指出：“深度贫困地区是脱贫攻坚的坚中之坚”，“西部地区特别是民族地区、边疆地区、革命老区、集中连片特困地区贫困程度深、扶贫成本高、脱贫难度大，是脱贫攻坚的短板。”对解决区域性贫困难题提出了指导思想。

1.2 财税政策方面

自和平解放以来，中央对西藏历来采取“收入全留”的财税政策，在“第六次西藏工作座谈会”上，中央再次提出对西藏继续执行“收入全留、补助递增、专项扶持”的财税优惠政策，为解决西藏区域性的贫困问题提供了财税保障。

1.3 资金方面

从1959年西藏自治区民主改革后，中央政府都会向西藏政府提供巨额财政补贴。自“十八大”以来，中央政府提供给西藏的财政补贴持续增长，尤其是2015年中央给西藏财政补贴高达1330多亿元，为西藏解决集中连片贫困问题的提供了资金支持。

1.4 干部人才方面

十八大以来，西藏自治区党委、政府十分重视人才工作，“人才强区”的观念贯彻始终，引导人才向基层和艰苦地区流动的机制逐步形成，通过选派大学生村官、“三支一扶”、农（牧）业特派员、送教下乡、送医下乡等方式充实贫困地区的人才队伍。同时，依靠“对口支援”的大好政策，以扶贫协作、挂职锻炼等方式，推动西藏与对口援藏省市之间的人才交流，促进“一帮一”对口扶贫企事业单位的人才流动。至2018年第八批援藏干部已全面进入西藏党政、企事业的各个领域，前八批援藏干部累计人数近8000名，他们在医疗、教育、基础设施等方面进行交流与援助，从最初单一的资金援藏形式到农业援藏、干部援藏、科技援藏、人才援藏等多种形式，为解决西藏区域性贫困问题提供了智力保障。

2 西藏扶贫开发的举措

2.1 重视基础设施建设工作

西藏贫困区域绝大多数位于交通运输等基础设施相对落后的地方，这既是西藏交通运输发展的“短板”，也是西藏区域性扶贫攻坚工作的重点和难点，严重制约了西藏全区人民同步进入全面小康社会的进程。十八大以来，中央投资500亿元以上用于西藏的基础设施建设，同时引入各类社会投资，全社会完成固定资产投资1600亿元以上，全面落实了重大公路建设项目。西藏贫困地区的交通基础设施等基础设施建设取得了较大进展，以铁路、民航机场、公路、邮政线路为骨架的综合运输网初步形成，为西藏经济发展、政治稳定、社会和谐、民族团结、边疆巩固发挥了重要作用。

2.2 扎实推进扶贫攻坚工作

十八大以来，西藏自治区党委进一步明确了各级党委政府“一把手”的扶贫主体责任，建立了“区负总责、地市直管、县抓落实、乡镇专干”的扶贫管理体制与运行机制，并创新财政专项扶贫资金管理手段，将资金向贫困程度深、贫困人口多、贫困难度大的区域倾斜［1］。同时，西藏严格按照“六个精准”的原则，稳步推进了“五个一批”扶贫开发举措，即“生产扶持一批、异地搬迁脱贫一批、低保政策兜底一批、智育技能就业一批、健康扶贫救助一批”［2］。2018年，西藏扶贫开发工作已初步形成了政策扶贫、专项扶贫、行业扶贫、金融扶贫、援藏扶贫五位一体，政府、市场、社会协同推进的扶贫格局［3］。

2.3 着力落实改善民生工程

十八大以来，西藏始终坚持将70%以上的财力投向民生改善过程上，并着重向贫困区、弱势群体倾斜。同时进一步加快实施“水、电、路、气、讯、邮政、广播电视、优美环境”为主体的“八到农家”工程［4］到“十项提升”工程，并投入167亿元，着力办好民生“十件实事”，提高10个方面29项惠民政策标准。进一步完善重点群体就业创业方面的优惠政策。

2.4 创新产业扶贫方式

产业扶贫是创新扶贫方式的重要举措。十八大以来，西藏立足国内市场需求，大力发展旅游文化、清洁能源、天然饮用水、藏医药、民族手工业、建筑建材业等特色产业，打造西藏品牌。仅2016年，西藏自治区整合资金40亿元作为产业扶贫发展专项资金，并以“合作社+能人+资金”等方式发展旅游和民族手工业等特色优势产业，切实拓宽就业口径，实现贫困群众的持续脱贫。

2.5 大力实施“普惠制”式的直接补贴措施

十八大以来，西藏通过各类直接补贴，为贫困人口在生活水平、生活环境、技能培养方面提供更多支持，从而帮助贫困户尽快摘掉贫困的帽子。

2.5.1 居民生活补助。西藏已经在全区范围内实施了农（牧）村最低生活保障制度，分重点保障对象、特殊保障对象和一般保障对象三种类型分别给予1970元、1490元和977元生活保障，同时对80岁以上老人提供健康补助，全境边境县、乡镇16周岁以上实施边民补助政策。

2.5.2 条件改善补助。为广大农牧区人民提供良好居住条件与环境，西藏实施草原生态补助奖励、农村危房改造补助、薪柴替代沼气工程补助。补助额度分别为禁牧补助每年每亩6元、危房改造每户1.5万元至1.7万元不等（贫困户2.5万元/户）、沼气工程每户4200元。

2.5.3 生产建设补助。为了降低广大农牧民的生产成本，改善生产条件，提高生产效率，西藏实施了极具针对性的补贴政策。其类型包括农作物良种推广补贴、农业机械购置补贴、农资综合补贴、牲畜良种补贴等。

2.5.4 教育补助。脱贫致富过程中教育起着关键性的作用，因此西藏各级政府非常重视广大农牧区的教育工作。西藏继续实行免费教育，不断完善15年免费教育和“三包”政策，实现“五个100%”，针对贫困大学生实施了奖、助学金和西部开发助学工程。

2.5.5 科技卫生人员补助。为了鼓励更多的科技人员进入农牧区，对农牧区的生产提供有益的指导和咨询，西藏出台了科技特派员生活补助政策。

2.6 以“建档立卡”方式推进精准化扶贫

为推进精准化扶贫开发工作，把“建档立卡”作为扶贫攻坚工作的“一号工程”，以县为单位“分级负责、规模控制、精准识别、动态管理”的原则，建立了“户有账、村有册、乡有簿、县有电子档案”的贫困人口建档立卡信息体系。

2.7 完善扶贫开发体系

2016年，自治区党委政府制定《西藏自治区人民政府办公厅关于印发〈西藏自治区“十三五”时期脱贫攻坚若干政策〉等4个脱贫攻坚配套文件的通知》（藏政办发〔2016〕105号），中国人民银行拉萨中心支行制定《中国人民银行拉萨中心支行关于进一步落实精准扶贫金融政策和信贷资金安排的意见》。扶贫体系进一步完善，使各部门各尽其责，使各行业各尽其用，推动贫困地区发展，增加贫困人口的收入。

3 西藏扶贫攻坚的典型经验

自治区党委、政府团结带领全区各族干部群众，科学设定扶贫路径，分类推进扶贫举措，社会各方资源广泛参与，特别是对扶贫对象实施精准识别精准帮扶，建立互联互通信息系统平台，把网格化管理、保护生态等融入工作环节，取得了阶段性成效。国务院扶贫办副主任欧青平在调研西藏易地扶贫搬迁工作时说，西藏的扶贫开发工作突出了亮点、彰显了特色，探索出一条符合西藏实际、具有西藏特色的扶贫开发新路子。

3.1 科技精准扶贫

3.1.1 科技扶贫典型案例。位于西藏山南市贡嘎县雅江沿线的岗堆镇吉纳村是一个交通便利、信息通畅的农业大村，该村距岗堆镇人民政府所在地7公里，平均海拔3600米左右，具有耕地面积大、地理位置好、灌溉条件良、粮食产量大等诸多优势，为新技术的推广与普及提供了良好的环境。自2013年起，吉纳村与中科院的进行了负有成效的合作，在中科院的技术帮扶下，搭建了“现代草地农业技术体系示范平台”，并且村民以“土地入股”方式成立了“吉欧农牧民专业合作社”，合作社利用255户的23.56万平方米的人工草地，建立了集中养殖场、乳制品加工生产线和冷冻羊肉分割加工生产线，同时开发了羊肉、酸奶、酥油等系列产品。经过4年多的发展，通过“分散生产，统一销售”策略，合作社经济效益良好，大幅提高了社员们的经济收入。在中科院科研人员的指导和带动下，合作社培养出了7名核心技术人才，在建立合作社人才优势的同时，实现了社会经济发展和生态环境保护的双赢，成为科技精准扶贫的典型案例。

3.1.2 经验与启示。在社会生产全面发展过程中，始终证实着“科技是第一生产力”的科学论断。依托科技要素实施精准扶贫，既可为贫困户的致富增收提供生产技术支持，又能对贫困户致富路的拓展和致富观念的更新产生潜移默化的影响，有助于转变传统救济式扶贫方式下所形成的“等、靠、要”思想，有利于树立依靠“一技之长”实现脱贫致富观念，进而从根本上解决“人的素质性脱贫”问题，实现贫困户的持续脱贫。因此，科技扶贫不仅可以实现贫困户的自我帮扶和自我救助，而且真正做到“授人以渔”和“扶贫扶智”，相对于救济式的扶贫措施而言，科技精准扶贫可以显著提高贫困地区整体发展能力，从本质上消除贫困，是一种内生性扶贫举措。［11］

3.2 易地搬迁扶贫

异地扶贫搬迁是将居住在不宜居住地方或是“一方水土养不活一方人”区域的贫困群众，通过搬迁安置在原住地以外人居环境、自然资源和基础设施条件较好的地方，以实现脱贫致富的一种创新模式。异地扶贫搬迁是在实践基础上探索出的一种扶贫模式，对脱贫攻坚有重要意义。过去几年，西藏一直在探索异地搬迁扶贫各种模式，取得了良好的社会效应和生态效应。

3.2.1 产业配套型异地扶贫搬迁。位于西藏自治区拉萨市曲水县才纳乡的四季吉祥村是产业配套型异地扶贫搬迁的成功案例，即拉萨市曲水县在完成贫困户建档立卡工作基础上，根据“易地搬迁脱贫一批”原则，率先规划建设西藏首批易地扶贫搬迁点。2016年12月，曲水县5乡1镇17个村的267户精准扶贫建档立卡户和98户仍居住在海拔4500米以上区域的村民正式迁入安置点。至2017年底已搬迁入住365户，共计1700余人。该村通过产业聚集方式完成苗木繁育、藏药种植等众多项目，吸引总投资达30亿元人民币，有效解决2000人就业，极大地提高了贫困户的生活质量。

3.2.2 小康安居工程型异地扶贫搬迁。位于拉萨河畔的曲水县达嘎乡三有村是小康安居工程型异地扶贫搬迁的典型案例，“三有”是指“有房子”“有产业”“有健康”，该村共有184户712人，全部来自曲水镇、达嘎乡、茶巴拉乡三个乡镇的建档立卡贫困户。2016年3月，拉萨市投入近1亿元，在“整合拉萨市内资源，配套建设水、电、路、讯和村委会、幼儿园、商铺等公共设施，适度超前”的原则下，短短三个月里完成了从破土动工到全部入住的全过程，成为建设异地扶贫搬迁安置点的神话。该村配套了奶牛和藏鸡养殖、药材种植等产业，让入住的群众有事干、能致富，仅奶牛养殖一项带动了83人就业，月工资可达2500元，年底每户还有3000多元的分红。

3.2.3 荒地开垦型异地扶贫搬迁。位于扎囊县扎其乡境内的德吉新村是拉萨至泽当的S101省道两旁荒芜的开阔地上新建的一个行政村，该村所在地过去人烟稀少，道路两旁没有原住民，但自然条件与基础设施相对较好。扎囊县依托该地段的自然条件与地域优势，自2001年起陆续从错那县和扎囊县两地迁入贫困户。德吉新村建设用地269.6亩，其中包括民房、庭院、村委会、幼儿园、卫生室、公共厕所、道路硬化、广场硬化、农具存放点等公共配套附属工程，总投资达到9700万元。2013年5月，扎囊县德吉新村被列为“山南地区生态文明小康示范点”，并按照“统筹规划、布局合理、功能完善、特色突出”的总体要求进行建设。2018年德吉新村有180户779人，其中农村劳动力584人。主要农作物有青稞、小麦、土豆等，总耕地面积1400亩，人均耕地2亩，林地面积2902.8亩。德吉新村已建设成为“生产发展、生活宽裕、村容整治、乡风文明、管理民主”新农村示范点，成为拉泽S101省道边一道亮丽的风景线。

3.2.4 生态补偿型异地搬迁。生态补偿异地扶贫搬迁是以保护生态环境的前提下，以促进人与自然和谐发展为目的，把生活在极端恶劣条件区域的困难户搬迁至人居环境、交通条件、生活条件、发展条件相对较好的城镇周边,原有的宅基地、山林、承包地等资产要通过生态补偿或者退耕还林的方式补偿给搬迁农户，确保搬得出、留得住、能致富。西藏昌都“三岩”片区是典型的“一方水土养不活一方人”的地方，年均气温10摄氏度左右，降雨量400毫米左右，80%的耕地坡度在25度以上，同时多为挂坡地低产田，素有“水在江中流，人在坡上住，地在山腰挂，畜在岩上放，一年忙到头,收获廖无几”之称。自2000年以来，贡觉县克日、罗麦、雄松、敏都、沙东和木协6个乡的近千名农牧民陆续搬迁到林芝的4个安置点，取得良好脱贫致富效果，成为了生态补偿型异地扶贫搬迁的成功案例。

“十三五”时期，西藏将会实施更加宏伟的生态补偿式异地扶贫搬迁工程，计划将居住在高海拔且生态环境脆弱地区的贫困户有选择性地搬迁至人居环境相对较好的地方，以实现贫困片区的整体脱贫。针对“搬哪些？怎么搬？搬哪儿？怎么融入？”等问题，一些科研机构正在开展充分的论证。

3.2.5 经验与启示。西藏在坚持群众自愿、积极稳妥、

就近就地原则的前提下，制定异地搬迁规则、实施方案和年度实施计划，有效的推进了生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等地区人口异地搬迁，确保搬得出、稳得住、能发展、稳致富。实施异地扶贫搬迁策略，有利于改善贫困群众生产生活环境和方式，提高生活质量；实施异地扶贫搬迁策略，有利于降低扶贫成本，节约投资，提高扶贫效益；实施异地扶贫搬迁策略，有利于保护生态环境，整合资源，促进产业分工；实施异地扶贫搬迁策略，有利于促进劳动力、土地资源再分配和合理流动；实施异地扶贫搬迁策略，有利于推进城乡统筹，建设新农村，加快农村城镇化建设步伐。

3.3 依托项目扶贫

3.3.1 项目扶贫案例。西藏为发挥特色产业对扶贫开发的带动作用，加强了政府相关部门对产业扶贫项目的指导工作，出台了依托特色产业推进扶贫攻坚效果方面的相关政策，催生了“企业+项目+贫困户”“企业+基地+贫困户”等依托项目的扶贫开发模式。堆龙德庆县柳梧乡达东村是项目式扶贫的成功案例，该村人杰地灵，山清水秀，是拉萨保护完整的古村落之一，距拉萨市区13公里。达东村下设八个自然小组，共有281户796个村民，其中贫困户51户共183人，贫困发生率22.99%［12］。为了充分发挥达东村在旅游资源上的优势，在政府相关部门的支持和引导下，达东村与拉萨柳梧和美乡村民俗文化旅游有限公司进行了极富成效的合作，通过挖掘地方旅游元素，大步推进旅游业发展的方式，走上了一条以旅游殖产项目带动农牧民脱贫致富的道路。自该项目实施以来，先后完成了达东林卡、乡村度假酒店、湖边茗馆、“拉萨人家”藏家乐、自驾游营地等多个项目的建设，达东村的村容村貌焕然一新，发展模式独具特色，以民俗文化体验形式，掀起了“达东乡村旅游”的热潮，新增了数百个就业岗位，吸收劳动力980余人次，人均增收6000元以上，人均收入已远远超过8000元大关，51个贫困户已全部实现持续脱贫。截至2018年，达东村先后获得“中国美丽休闲乡村·历史古村”“中国乡村旅游创客示范基地”“中国最美村镇生态奖”“中国最美村镇50强”等殊荣。

3.3.2 经验与启示。项目扶贫是达成脱贫致富目标的重要途径，是实现精准扶贫的内生力量，是变“输血”为“造血”的重要环节。首先，项目扶贫的针对性强，能够因地制宜，因势利导，充分开发本地的特色资源。如上文中提到的达东村，在考虑到本地的实际情况后，有的放矢，开发旅游业，开办农家乐。取得了良好的效果，成为项目扶贫的典范。其次，项目扶贫能够提高劳动力素质。项目扶贫能够有效利用劳动力资源，根据相关的项目对劳动力资源进行二次培训，能从根本上提高劳动力的素质，从而加快脱贫攻坚的步伐。最后，项目扶贫能够有效培育本地区的带头企业。带头企业是本地区产业化进程中的重要一步，能够提高本地区组织化的程度，能够将贫困户的小产业与外界市场的需求结合起来，实现“带头企业+特色产业+贫困户”的产业发展模式，能有效起到增加贫困户收益的良好效果。

3.4 惠民政策扶贫

3.4.1 强基惠民活动。中央对西藏给予了财政、引进人才、教育等方面的政策倾斜，为实现西藏69万贫困人口的脱贫致富提供了政策保障，与此同时，西藏地方自始至终不断实践与探索着惠民政策扶贫。2011年10月以来，西藏自治区开展了轰轰烈烈的“强基础、惠民生”活动，每年至少选派21800余名党员干部进入到全区5463个村（居）驻村点，紧紧围绕“驻村五项任务”和“5+2”重点工作，与村民“同吃同住、同劳动”，深入了解驻村点实际，开展“田野调查”式的村情民意调研工作，对贫困人群的致贫原因进行科学分析，坚持因地制宜，分类指导，精准施策，制定“一户一档、一户一策”的贫困户管理制度，开展驻村派出单位干部职工与贫困户“结对认亲交朋友”活动，通过“一对一”精准帮扶方式，实现了结对扶贫全覆盖，累计增加了农牧民直接现金收入15.1亿元。党的十八大提出了到2020年全面建成小康社会的宏伟目标，精准扶贫是全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴“中国梦”的前提条件和重要举措，而驻村工作队是精准扶贫的推动者。

3.4.2 经验与启示。惠民扶贫政策包括中央对西藏的惠民政策以及西藏的本地惠民政策。首先，中央政府对西藏惠民政策是多方面的，包括财政，引进人才，教育等方面。中央对西藏的惠民政策在西藏经济发展和扶贫等方面发挥着重要作用。从最初的资金援助到现在引入干部人才援藏，教育和技术援藏等多维度形式，中央对西藏惠民政策体系在不断的完善。其次，西藏地区的惠民政策也在不断结合本地实际情况的过程中不断的具体化、规范化、科学化，推进惠民政策的完善和发展。进而形成具有西藏特色，能够适应西藏具体情况的扶贫体系。强基惠民活动是针对西藏贫困的特殊性而开展的扶贫攻坚手段，通过“排忧解难、寻找致富门路”的方式，提高了精准扶贫的时效性与针对性。

西藏受特殊的地理位置以及历史文化等多方面的影响，经济社会发展滞后，贫困面广，贫困程度深，扶贫难度高。党的十八以来，西藏自治区党委政府开展了一系列行之有效的扶贫攻坚措施，扶贫开发工作取得了令人瞩目的成绩。随着扶贫攻坚力度的加大，扶贫措施在结合本地区群众的生活习惯和传统文化的过程中不断创新，不断完善，将会取得更大的扶贫攻坚效果。

［1］杨光.西藏：精准扶贫全覆盖（打好脱贫攻坚战）［N］.人民日报，2016-02-17.

［2］曾程.实施“五个一批”推动精准脱贫［N］.贵州日报，2016-12-12.

［3］杨光.开创“大扶贫”新格局——西藏扶贫开发工作综述之一［N］.西藏日报，2015-12-8.

［4］夏先清，代玲.西藏：“八到农家”惠及万家［N］.经济日报，2013-2-2.

［5］洛桑江村.2014年西藏自治区政府工作报告［R］.拉萨：西藏自治区人民政府办公厅，2014-1-14.

［6］洛桑江村.2015年西藏自治区政府工作报告［R］.拉萨：西藏自治区人民政府办公厅，2014-2-5.

［7］张尚华.2015年西藏自治区扶贫农发工作成果丰硕［N］.西藏日报，2016-2-2.

［8］晓勇.西藏自治区着力打造“五位一体”大扶贫格局［N］.西藏日报，2017-2-4.

［9］雪域江南，白岗卓桑.雪域高原开启如火如荼脱贫攻坚战［J］.中国西藏，2017-10-11.

［10］洛桑江村.2017年西藏自治区政府工作报告［R］.拉萨：西藏自治区人民政府办公厅，2017-2-13.

［11］冯楚建.西藏地区科技精准扶贫模式创新：对吉纳村的个案研究［J］.科技进步与对策，2016（24）：32-36.

［12］达珍.精准扶贫助力达东村走上旅游致富路纪实［N］.西藏日报，2017-8-1.