关于编制空间规划路径模式的探索与思考

李 勇

（石嘴山市规划编制研究中心 宁夏石嘴山 753000）

1 石嘴山空间规划面临的问题与诉求

当前石嘴山正处于转型发展的关键时期，面临资源枯竭、产业转型以及生态保护多重压力。在此背景下，各部门积极开展各自规划思考，形成了以城市总体规划、土地利用总体规划为主，环保、林业等多规为支撑的空间规划体系。但由于缺少一个长远性、纲领性的规划作为统领，导致多规各自为政，在发展战略、空间要素配置、空间管控手段等方面均存在较大差异。多规矛盾严重限制了各规划的实施效率，导致土地使用粗放，生态空间不断遭到蚕食等问题，为城市发展带来了现实的困惑。

2 石嘴山开展空间规划的优势与特色

2.1 石嘴山在全域统筹方面具有示范性

（1）我市是当前开展空间规划编制的试点市县中唯一一个覆盖全市域的市，在规划编制和工作组织等方面具有探索相关经验的条件。

（2）石嘴山作为宁夏第二大城市，社会经济发展基础雄厚，城镇化水平高，市域层面既具有“大武口-惠农”组团城市布局特征，又涵盖“大武口-平罗”同城化连片发展片区，且贺兰山、黄河等重大区域性生态要素贯穿全市。因此，针对市域城镇发展、生态保护、设施建设等方面的统筹内容在宁夏具有一定典型性和示范意义。

2.2 市域范围内的同城对接已成为我市转型发展的重大战略举措

我市大武口、沙湖、平罗等交接地区发展各自为政，缺乏统筹，面临诸多发展的困惑。由于大武口、平罗用地扩张和功能协作不足，沙湖景区发展面临重大瓶颈；此外，由于周边产业园区布局与农业污染，也使沙湖周边生态环境遭到破坏。

大平沙地区作为我市融入大银川都市圈的重要空间抓手，也是等待通过区域协调整合的地区，因此，市域统筹也是我市空间发展的重要战略。

3 空间规划试点探索路径与措施

我市自2016启动空间规划（多规合一）改革试点工作以来，市委、政府高度重视，把这项工作作为破解发展难题、补齐发展短板、优化发展环境、推动经济社会持续健康发展的头号改革任务，精心设计、稳步实施，扎实有效推动了各项工作任务的落实。

（1）强化组织领导。开展空间规划（多规合一）改革试点，是中央交给宁夏的一项重大政治任务，是习近平总书记来宁视察期间的重要要求，也是自治区深化改革年度一号任务。做好这项工作，必须坚持党政主抓、上下联动的工作机制。为此，成立了由市委书记任组长、市长任第一副组长的空间规划（多规合一）改革试点工作领导小组，并下设领导小组办公室和综合协调、规划编制、信息平台、行政审批、政策法规、发展战略6个工作组，负责各项试点工作。

（2）注重顶层设计。空间规划（多规合一）改革首先要形成一个对经济社会发展具有广泛共识的发展战略。我们依据《宁夏空间发展战略规划》及自治区推进试点工作的有关要求，结合实际，印发了试点工作实施方案、试点工作规则等文件，在“三规合一”及“多规融合”工作成果的基础上，科学编制出石嘴山市辖两区空间规划，并将平罗县空间规划纳入市域规划统筹中，形成战略合力。

（3）形成市域空间规划编制联席会议制度。为突出全市一盘棋的工作组织。我市在规划编制过程中采取联席会议制度，同步调研、同步编制、同步协调规划方案，市县联动同步开展空间规划，有效保障了市县在生态保育、城镇发展、产业对接及基础设施衔接等方面的统筹。

（4）共绘一张蓝图。规划是发展的龙头，是指导和引领发展的。编制规划的过程实际上是一个优化空间布局、加强规划引领，优化发展环境、促进科学发展的过程。按照“底线发展”的要求，以“尊重事实、客观评价、留足空间、科学谋划”的工作思路，统筹各个规划，统一各类图纸坐标系，向上与自治区进行了“三上三下”对接，向下协调平罗县同步开展，构建了上下一致、市域统筹的“三区三线”空间规划管控体系，形成了覆盖全市的“一本规划、一张蓝图”。

4 规划内容与取得的成效

（1）统一了区域发展战略共识。针对当前石嘴山转型跨越的关键时期，空间规划以战略研究为切入，充分整合各部门基础研究和评价成果，立足区域发展条件，提出了石嘴山市“一体两翼、双城双港”的空间发展战略，作为未来我市指引多规编制的共识性战略。

该战略充分践行“生态文明建设”的总体要求，将厚植生态本底作为我市发展立市的根基，提出以贺兰山、黄河为东西两翼，开启老工业城市转型腾飞新征程；同时立足融入银川都市圈、辐射蒙西交接地区的区域担当，构建了市域两大战略性城镇发展空间，开创性地提出了围绕“大沙湖区域”打造“大武口-平罗-沙湖”一体化协作区，并通过水系联通、设施共建、功能互补等规划措施重新描绘了“山水园林、尚工逸城”的城市形象。

（2）形成了市域统筹一张蓝图。在总体战略的指引下，我市空间规划编制向上与自治区“三上三下”积极对接，向下协调平罗县同步开展，构建了上下一致、市域统筹的“三区三线”空间规划管控体系。为我市生态、农业、城镇三大主体功能进行精确的空间落位。

识别了1334km2的生态空间和1067km2的生态保护红线，将贺兰山自然保护区、黄河生态岸线、星海湖、沙湖等重要的湖泊、湿地的保护范围进行详细梳理，确保了我市生态保护的底线空间。识别了318km2的农业空间和193km2的永久基本农田保护红线，为我市农业发展和城乡统筹发展留足了空间。划定了359.6km2的城镇空间和254km2的城镇开发边界，作为引导城镇集聚、合理布局、有序发展的外边界。

（3）消除了多规空间布局矛盾。规划对多规建设用地与非建设用地、建设用地之间、非建设用地之间存在的规划交织、重叠、打架问题进行系统梳理。目前多规各空间要素面积总和已达到3090km2，超过市辖区实际的国土面积1075km2，差异量巨大，且涉及林业、国土、农牧等多个部门划定的“底线”。按照自治区空间规划确定的用地属性唯一化要求，积极开展林业、牧草地、耕地、自然保留地、建设用地五大类差异协调工作，通过实地踏勘、现场确认，并多次征求部门和辖区政府意见，真正做到“一张蓝图做到底”。

（4）形成了多规共编的空间规划系统性成果。石嘴山空间规划试点工作开展至今，“空间规划、多规合一”这一概念已深入人心，取得了显著成效。空间规划在编制过程中，各部门深度参与，共同编制，使空间规划从“多规”中来。规划形成的成果按照“1+7”进行组织，“1”是市县空间规划的主体成果，由定目标、定规模、定底线、定布局和行动计划构成的“四定一行动”为核心内容。“7”是各部门开展的基础研究与专章规划内容，对环保、交通、水利、农业、历史文化保护、公共服务设施等多个部门主导的专业支撑体系进行分解，使空间规划成果可以反馈到“多规”中去。

5 结束语

石嘴山市作为宁北、蒙西区域历史悠久、经济基础雄厚的老工业城市，经过60多年高速发展，当前多规不协调等问题日益突出，制约了城市转型发展；从国家层面上讲，推进市县空间规划体制改革，是推进国家治理体系和能力现代化的重要举措之一。对石嘴山而言，空间规划试点，既是一次重大机遇也是一项重要使命。