EPC模式下水运工程总承包企业安全生产标准化建设难点探析

中交第三航务工程勘察设计院有限公司

1 现 状

“十三五”时期，水运工程总承包行业安全生产工作面临诸多挑战和发展机遇。宏观方面，中共中央国务院印发《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（中发〔2016〕6号）和《关于推进安全生产领域改革发展的意见》（中发〔2016〕32号）；国务院办公厅印发《安全生产“十三五”规划的通知》（国办发〔2017〕3号）和《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）；国务院安委会办公室出台《关于印发标本兼治遏制重特大事故工作指南的通知》（安委办〔2016〕3号）和《关于实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见》（安委办〔2016〕11号）。微观方面，交通运输部颁发《公路工程设计施工总承包管理办法》（交通运输部令第10号，2015年）、《交通运输企业安全生产标准化建设评价管理办法》（交安监发〔2016〕133号）、《公路水运工程安全生产监督管理办法》（交通运输部令第25号，2017年）、《公路水路行业安全生产风险管理暂行办法、事故隐患治理暂行办法》（交安监发〔2017〕60号）、《交通运输部关于发布港口工程施工安全风险评估指南（沿海码头、护岸及防波堤分册）的通知》（交安监发〔2017〕140号）、《公路水运工程平安工地建设管理办法》（交安监发〔2018〕43号）和《交通运输企业安全生产标准化建设基本规范》（JT/T 1180.1—2018至JT/T 1180.21—2018共21项）；住房和城乡建设部颁发《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93号）、《建设项目工程总承包管理规范》（GB/T 50358—2017）和《危险性较大的分部分项工程安全管理规定》（住房和城乡建设部令第37号，2018）。2018年3月，国务院根据机构改革方案设立新部门——应急管理部。

从政策导向看，国家大力推行工程总承包制，以有效解决传统施工总承包模式建筑手续过于复杂、建设周期超预期、投资成本不可控、招标风险较大等问题；从水运工程行业发展看，EPC工程总承包模式更易于满足建设单位利益诉求，符合供给侧改革要求，覆盖建筑工程全生命周期，在行业内得以广泛应用；从企业类型分布看，当前从事EPC工程总承包业务的企业大部分由传统勘察设计企业通过体制机制和功能性改革不断发展衍生而来；从安全总体形势看，水运工程总承包企业需推进安全生产标准化建设，落实安全生产主体责任，建立健全安全生产管理体系，提升自身安全管理水平，规避安全生产事故，提高市场竞争力。

尽管交通运输部颁发的《交通运输企业安全生产标准化基本规范第16部分：交通运输建筑施工企业》（JT/T 1180.16—2018）和《交通运输企业安全生产标准化基本规范第17部分：公路水运工程施工项目》（JT/T 1180.17—2018）于2018年5月1日开始实施，提出了交通运输建筑施工企业和水运工程施工项目安全生产标准化的基本要求、通用要求，但目前，水运工程总承包行业企业建设安全生产标准化申报类别为“交通运输建筑施工”，企业和项目部仍遵循交通运输部2013年所印发的《一级交通运输建筑施工企业安全生产标准化评价实施细则》（以下简称《评价实施细则》）开展，评价机构从安全目标（35分）、管理机构和人员（35分）、安全责任体系（45分）、法规和安全管理制度（70分）、安全投入（45分）、装备设施（100分）、安全技术管理（110分）、队伍建设（90分）、作业管理（120分）、危险源辨识与风险控制（45分）、隐患排查与治理（70分）、职业健康（30分）、安全文化（35分）、应急救援（85分）、事故报告调查处理（50分）、绩效考核与持续改进（35分）共16个方面对企业进行安全生产标准化达标现场评价。

EPC水运工程总承包企业对所承担工程项目实施的安全管理不同于传统施工总包企业。在项目建设过程中，EPC总承包单位必须承担与施工单位承建施工过程中有关的安全生产责任，可以监督但无法完全干涉其施工现场安全管理工作。当前，推进安全生产标准化建设所参照的《评价实施细则》普遍适用于传统施工项目，部分指标项并不适用于EPC模式组织施工的工程项目。这套《评价实施细则》尚未很好厘清EPC模式下总承包单位、施工分包单位各自提供资料、记录、台账等的界线，导致评价机构现场评价时较难全面完整地获取所需资料。因此，EPC水运工程总承包企业如何按照上述《评价实施细则》完成安全生产标准化达标建设工作值得研究。

2 难点探析

2.1 EPC定义

E P C（设计采购施工总承包，Engineering Procurement Construction）属于工程总承包模式的一种，指工程总承包企业按照合同约定，承担工程项目的设计、采购、施工、试运行等实行全过程或若干阶段的承包等工作，在总价合同条件下，对承包工程的质量、安全、工期、造价全面负责。

2.2 EPC水运工程总承包企业安全生产标准化建设难点

（1）法律法规对EPC水运工程总承包企业的安全管理责任与义务并未作出详细界定。目前，国内工程建设项目安全管理现行的法律、法规、规章、条例、标准、规范等对EPC模式下建设（业主）、监理、工程总承包、施工分包等参建各方的安全管理职责阐述较为模糊。水运工程EPC项目绝大部分由水运工程设计企业作为EPC方承接，虽然EPC模式能实现资源优化整合、集约化、全生命周期管理，并有效解决当前传统施工总包项目模式普遍存在的受设计、采购、施工等施工各环节相分离、责任主体不一影响造成的工程进度滞后、甚至预算外追加项目投资等问题，但目前政府相关部门尚未出台对EPC水运工程总承包方如何做好项目全生命周期的安全管理、采取何种模式管理施工现场、与施工分包方的安全管理责任界线等明确规定的政策。

（2）EPC水运工程总承包方在施工现场安全管理话语权与责任不对等。EPC模式下施工项目根据合同约定条件，可能出现三种不同的承包主体情况：一是施工任务全部由总承包方完成；二是施工任务全部由施工分包单位完成；三是部分施工任务由工程总承包方完成、部分施工任务由施工分包单位完成。然而，在水运工程EPC项目实际招投标过程中，受制于施工项目建设方影响，总承包单位不得不将部分或全部施工任务交由建设单位事前物色好的施工分包单位完成。建设单位甚至出现暗箱把控施工分包单位可能物色的劳务分包单位等不良行为。建设单位的隐形影响力和处于甲方的优势地位共同导致水运工程EPC项目施工分包单位的安全管理水平往往良莠不齐，在施工现场总承包单位对施工分包单位的安全监管措施很难落实到位，容易指挥不力、督管不效，显得困难重重。尽管《建筑法》（主席令第46号，2011）要求“施工现场安全由建筑施工企业负责。实行施工总承包的，由总承包单位负责。分包单位向总承包单位负责，服从总承包单位对施工现场的安全生产管理”、《建设工程安全生产管理条例》（国务院令第393号，2003）要求“建设工程实行施工总承包的，由总承包单位对施工现场的安全生产负总责。分包单位应当服从总承包单位的安全生产管理，分包单位不服从管理导致生产安全事故的，由分包单位承担主要责任”，但事实上，当施工现场出现安全生产事故时，很难根据有效证据判定分包单位到底是否完全服从总包管理进而追究分包单位的安全责任。相较于传统水运工程项目，采用EPC模式开展的水运工程总承包项目总承包单位面临安全风险更大、挑战更多。

（3）有些施工分包单位安全管理意识淡薄，心存侥幸心理，不够重视安全管理。当前法律法规下实行施工总承包的工程项目施工现场安全是由总承包单位负总责，必然导致承担项目全部或部分施工任务的施工分包单位将此条要求作为自身的“护身符”，对施工现场安全疏于管理，认为即便发生生产安全事故也全由总包项目部负责，自己则可以“逃脱”最大的责任追究，容易麻痹大意。因此，不少EPC水运工程项目在实施过程中，容易出现总承包单位“剃头挑子一头热”兀自管理现场施工安全的现象，具体安管措施很难在施工现场得以有效实施。

（4）以勘察设计为主营业务的EPC水运工程总承包企业开展安全生产标准化达标评价建设可供借鉴经验少。这类勘察设计企业往往处于行业垄断地位，全国范围内屈指可数，受其业务范围影响，这类企业对施工现场安全管理经验相对欠缺，在遇到如何有效组织、督促施工分包单位参照《评价实施细则》完成EPC现场项目部安全管理问题时，传统施工企业安全生产标准化建设经验往往难以借鉴。

（5）EPC水运工程项目施工分包单位对总包单位所开展安全生产标准化体系建设的积极性不强，影响达标评价结果。EPC模式下水运工程总承包企业安全生产标准化达标现场评价对象是其所承担的EPC项目部，评价重点在各个项目部施工现场安全管理。安全生产标准化16大项评价指标所涉及评价记录、台账、签认手续等档案资料很多内容仅靠总承包一方是无法搜集整理齐全的，需要施工分包方提供支持。此时，因为安全生产标准化被评价主体为总承包单位，施工分包单位在被要求提供档案资料时认为与自身无关，所以积极性不强，较为被动，容易随便应付了事，无形中给总承包单位安全生产标准化达标评价增加难度。

（6）安全生产标准化评价实施细则的第二大项“管理机构和人员”和第八项“队伍建设”中均需对项目部安全生产管理人员配备是否齐全进行现场评价，然而，目前交通部门规章对于EPC模式下水运工程项目施工现场专职安全生产管理人员配备数量如何构成方面有待进一步明确。《公路水运工程安全生产监督管理办法》（交通运输部令第25号，2017年）中要求“施工单位按照年度施工产值配备专职安全生产管理人员，不足5 000万元的至少配备1名；5 000万元以上不足2亿元的按每5 000万元不少于1名的比例配备；2亿元以上的不少于5名，且按专业配备”，该要求适用于传统水运工程施工项目，规章尚未明确EPC模式下水运工程项目中专职安全管理人员配备数量要求指仅总承包方配备量、仅施工分包方配备量还是以上两者所配备的累加量。因此，在进行安全生产标准化评价时，评价机构对当前EPC水运工程项目专职安全生产管理人员数量的合规性把握尺度不一，较难清晰界定EPC项目配备数量是否符合交通部门规章要求，总承包方、施工分包方专职安全生产管理人员是否可以累加算作该EPC项目的专职安全生产管理人员尚无官方说法。

（7）安全生产标准化评价实施细则的第七大项“安全技术管理”、第九大项“作业管理”和第十大项“危险源辨识与风险控制”中涉及对施工风险评估等级较高的分部分项工程专项施工方案签认手续完备性评价，然而，目前交通部门规章对于“EPC项目施工风险评估等级较高的分部分项工程专项施工方案签认流程”有待进一步明确。《公路水运工程安全生产监督管理办法》（交通运输部令第25号，2017年）中要求“施工单位应当对风险等级较高的分部分项工程编制专项施工方案，并附安全验算结果，经施工单位技术负责人签字后报监理工程师批准执行。必要时，施工单位应当组织专家对专项施工方案进行论证、审核”。EPC模式中，当出现施工任务全部由施工分包方完成，总承包方不承担任何施工具体任务情况时，施工分包单位完成风险评估等级较高的分部分项工程专项施工方案签认流程后，是否需要再重复在总承包单位走一遍签认流程，相关部门规章对此并未作出明确规定。

（8）安全生产标准化评价实施细则的第九大项“作业管理”中涉及到对施工现场带班时间履行记录评价，然而，目前住建部门规章对于EPC模式的水运工程项目尚未明确总承包、施工分包企业负责人各自具体的施工现场带班时间比例要求。《建筑施工企业负责人及项目负责人施工现场带班暂行办法》（建质〔2011〕111号）要求“建筑施工企业负责人（指企业的法定代表人、总经理、主管质量安全和生产工作的副总经理、总工程师和副总工程师）每月检查时间不少于其工作日的25%”。EPC模式中，当出现施工任务全部由施工分包方完成，总承包方不承担任何施工具体任务情况时，上述规章提到的建筑施工企业负责人指总承包企业负责人还是施工分包企业负责人，带班时间是否指EPC水运工程项目中总承包和施工分包企业负责人现场带班时间累加，尚存争议。

（9）交通运输部新颁发的《交通运输企业安全生产标准化建设基本规范》（JT/T 1180.1—2018至JT/T 1180.21—2018共21项）并未对EPC模式下水运工程总承包企业和EPC模式的水运工程项目提出较为详细、适用的安全生产标准化的基本要求、通用要求。

3 建 议

3.1 政府层面

一是尽快出台一套适用于EPC模式水运工程总承包行业企业的安全生产标准化评价指标实施细则，从根本上解决当前安全生产标准化达标评价过程中所参照的指标部分不适用、评价对象较为模糊、评价主体不清的问题。

二是法律法规等应加强建设单位对项目施工现场安全生产的责任，减弱建设单位对采用EPC模式工程项目中有关施工分包单位、劳务分包单位招投标环节的隐形影响力和控制力，倡导建设单位对施工项目安全负总责。

三是尽快明确划分工程总承包模式下总包、分包两方就施工现场安全生产管理所承担的法律责任界线和安全管理责任清单，规定总包、分包各自安全管理重点管什么、如何管等问题，形成“尽职照单免责、失职照单追责”的责权利清单，避免出现发生安全生产事故时，总包、分包相互推诿、心存侥幸的安全生产管理行为，建立健全总包、分包两方安全管理体系。

四是颁发适用于EPC模式水运工程项目的相关规章、条例等，明确此模式下施工现场专职安全生产管理人员配备数额、施工风险评估等级较高的分部分项工程专项施工方案签认流程主体、总承包和施工分包企业负责人各自施工现场带班时间比例要求等，解决安全生产管理过程中存在的争议问题。

五是加强EPC模式水运工程项目施工现场安全生产事故责任追究的全面覆盖性，建议将安全生产事故指标与建设单位、总承包、施工分包、监理企业的信用等级挂钩，实行动态监管，以形成参建各方“出了事故，谁都无法避责”的安全生产红线意识。

六是交通运输部应组织相关力量研究尽快出台适用于EPC模式下水运工程总承包企业和EPC模式的水运工程项目的安全生产标准化建设基本规范，作为这类企业安全生产标准化建设的案头书和指南之一。

3.2 企业层面

一是EPC水运工程企业必须督促各项目部建立健全安全生产领导小组，该小组由项目建设单位、EPC总承包项目部、施工分包单位项目部及项目监理部相关人员组成，形成合力、齐筑安全之基，避免相互推诿，加强安全责任落实，有效推进安全生产标准化建设。

二是EPC水运工程企业必须督促各项目部建立健全应急联动领导小组，该小组应由项目建设单位、EPC总承包项目部、施工分包单位项目部及项目监理部相关人员组成。发生突发事故时，该应急联动领导小组可以有效发挥作用，合理开展应急救援和现场处置工作。

三是EPC水运工程项目部应急预案和现场处置方案在编制过程中，需注重与项目建设单位、EPC总承包项目部、施工分包单位项目部及项目监理部等参建方各自的应急预案和现场处置方案相衔接，避免出现信息孤岛和联动障碍，影响应急救援效能。

四是EPC水运工程总承包项目部组织安全教育培训必须做到逐级实施、全员覆盖，总承包单位不仅对施工分包单位项目管理人员安全教育培训到位，还要监督其完成对施工现场作业班组劳务人员的安全教育培训。安全教育培训内容为安全生产标准化评价实施细则中涉及的法律法规、安全管理制度、安全技术操作规程、三级人员教育、转岗、四新、三类人员取证、三类人员继续教育、应急预案、应急救援能力等。

五是EPC水运工程企业督促各项目部成立专门的安全管理监督部门，对施工分包单位的安全管理定期检查，有效组织开展项目现场的安全隐患排查和治理工作，对重大危险源实时动态建档管理，形成施工分包单位的安全监管台账记录。