扬州经济技术开发区打击非法行医“3+2+1”新模式探索

王礼富，周兆桂，姚 佳

（扬州市卫生监督所所部，江苏 扬州 225002）

1 背景情况

扬州经济技术开发区区域面积133.29平方公里，下辖三个乡镇和两个街道办事处，常住人口约19.4万，暂住人口约3.5万。近几年来，随着社会经济的不断发展、城镇化建设的快速推进以及旅游人数的大量上升，广大群众的健康需求越来越高。开发区村镇医疗服务的格局虽然做了相应调整，但由于基层医疗的投入不足、医疗机构的数量及服务方式还不能完全满足群众的需要，加之一些历史遗留问题的存在，非法行医在居民相对集中的大型小区、企业周边、集贸市场、城郊结合部等部位曾经一度呈蔓延态势，危害了人民群众的身体健康和生命安全［1］。

扬州市卫生监督所开发区分所通过疏堵结合、罚教并举等措施，努力形成打击非法行医的高压态势，有效遏制了非法行医的乱象。但是巩固打非成果，切实做好医疗服务的长效管理工作，还存在一些迫切需要解决的问题：一是违法行为难发现。非法行医诊疗活动隐蔽性强，流动性大，逃避执法部门监管的手段越来越高，导致非法行医很难被及时发现［2］；二是取证手段很单薄。特别是对非法行医者身份的确认以及患者信息、收费记录、药品采购凭证等重要证据的收集，如果得不到当事人以及患者的配合，将导致后续的行政处罚无法进行；三是调查过程受干扰。由于利益驱动或法制意识淡薄，有时会遇到非法行医当事人阻扰甚至暴力对抗；由于就医方便、价格便宜和患者健康安全意识的缺乏，非法行医往往具有一定的市场［3］。执法人员在调查取证过程中有时会出现群众围观，阻挠执法，甚至攻击执法人员的情况，导致无法及时固定证据。

2 创新模式

针对目前经济技术开发区医疗服务监管的现状，为进一步巩固打非成果，全面规范医疗服务行为，扬州市卫生监督所积极争取开发区人民检察院、市公安局开发区分局的理解和支持，经沟通协调，三个部门联合下发了《关于加强涉嫌非法行医犯罪案件查处衔接工作的意见》，为打击非法行医搭建了一个部门联动、齐抓共管的工作平台，并探索形成了一个“3+2+1”的“打非”新模式。其中的“3”是指由开发区人民检察院、市公安局开发区分局、市卫生监督所3个部门构建的一个打非协作平台；“2”是指卫生监督协管和公安社区警务两个网络；“1”是指整合了打非工作中涉及到的一系列文书、法律法规，以及组织领导、工作制度、工作流程、“黑名单”（非法行医人员基本信息）、相关文件等的打非工作手册。

3 工作成效

近年来，扬州市卫生监督所开发区分所会同公安等部门，多次组织开展了打击非法行医的专项检查和联合执法行动，大力整治非法行医市场、严厉查处非法行医行为，共查处无证行医案件28件，移送公安机关5件，其中4人被依法追究刑事责任，有效净化了医疗服务市场环境。

3.1 建立打非新模式，提升联合执法的工作效能

“打非”工作往往涉及到公安、药监、工商、城管、卫生等多个部门，政府牵头、部门联动的联席机制在专项检查中的效果是很明显的，但在长效管理中形成合力仍有诸多困难［4］。“3+2+1”打非模式充分发挥了检察部门的法律监督作用，重点抓住了卫生、公安两个关键部门，有效适应了新形势、新常态下打非工作的需要。

扬州经济技术开发区人民检察院、扬州市公安局开发区分局和扬州市卫生监督所在第一次联席会议上，达成了定期召开联席会议、开展疑难复杂案件研讨、建立专人负责的对口联络机制、建立案件移送报备机制四个方面的共识。三部门通过定期召开联席会议，通报各方打击非法行医犯罪工作的情况，讨论打击非法行医犯罪工作中遇到的问题，总结打非工作经验与不足，不仅提高了执法人员的执法水平和执法效率，也使打非工作形成一个制度化、常态化的长效管理机制［2］。

3.2 编织两张网络，构筑基层打非工作“防火墙”

3.2.1 卫生计生监督协管网。经济技术开发区目前有5个卫生监督协管服务站，聘任了15名中心防保人员为卫生监督协管员，承担巡查、信息上报的工作；分布在各村各社区的20个卫生服务站作为哨点，每个服务站安排一名医生为卫生监督协管信息员，承担非法行医信息收集工作。形成了区卫生监督所（监督员）、社区卫生服务中心（协管员）、社区卫生服务站（信息员）的三级管理网络。在此基础上，开发区印发了《扬州经济技术开发区卫生计生监督协管服务工作管理办法（试行）》，以文件形式进一步明确了协管员、信息员的职责，使打非工作成为卫生计生监督协管服务的重要内容之一［5］。

3.2.2 公安社区警务网。公安部门因自身职责及工作需要，在每个社区均设置了社区警务室，基层警员力量在100人左右，承担着各个社区的治安、巡逻等工作。根据联席机制工作安排，开发区分所将历年来“打非”工作中被行政处罚的人员形成“黑名单”，并与检察、公安共同制作了《守护健康，珍爱生命！——请您远离无证行医》的宣传画册。基层民警在日常治安巡查过程中，根据“黑名单”信息，有重点地进行巡查。同时，通过向居民、外来人员发放宣传册，民警也掌握了非法行医及其类型、可能构成的刑事犯罪等相关知识，从而有效识别非法行医行为［6］。

卫生与公安两个部门充分发挥基层的协管和警务力量，相互配合，相互联手，共同发力。卫生监督协管的耳目作用，基层民警的保障作用，保证了针对非法行医行为的早发现、早制止、早打击，使非法行医者无处遁形，有效解决了基层卫生监督力量薄弱、执法手段不多的难题。

3.3 制定工作手册，推动打非工作高效运行

手册内容涵盖：（1）打非工作组织网络，检察、公安、卫生相关部门分管领导任组长，组员延伸至乡镇派出所及基层卫生计生监督协管人员；（2）信息上报，案件核查，立案移送等工作流程；（3）历年来非法行医人员基本档案；（4）打非工作相关法律法规，上级机关文件；（5）包括卫生部门的巡查记录、调查核实、受理立案、案件移送，公安部门的侦查，检察部门的起诉在内的一套文书。打非工作的手册化，使打非工作有章可循，有据可查，有工具可用，极大地提高了打非工作的快速反应能力。

3.4 建立联席机制，健全信息三方互动、案件双向移送的工作制度

卫生监督部门在日常检查、巡查过程中，一旦发现可能涉嫌犯罪的非法行医行为，在做好调查取证的同时，通过联席机制微信平台发送非法行医相关视频与图片等信息，公安部门根据上传信息随时安排案发地民警协助维护现场、采集证据。在日常治安巡逻中，公安部门一旦发现可疑非法行医行为，通过该平台发送相关信息。检察部门则根据具体情况随时介入案件调查，实现信息三方互动共享［4］。

在具体办案过程中，卫生部门对调查后认为涉嫌犯罪的案件，按照《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》［7］的要求，制作《涉嫌犯罪案件移送书》，在规定期限内将案件向公安机关移送，同时抄送检察部门备案；公安机关对发现的违法行为，经审查没有犯罪事实，或者立案侦查后认为犯罪情节显著轻微，不需要追究刑事责任，但依法应当追究行政责任的，则及时将案件移送卫生行政部门，卫生行政部门依法作出处理后，将处理结果书面告知公安机关和检察机关；对进入法律诉讼的案件，检察部门也将起诉判决的结果及时告知卫生、公安部门。形成案件双向移送机制。

在案件调查涉及到工商、药监、城管等其他部门时，检察部门通过《检察建议书》的形式，发出检察建议，督促相关部门履行相关职责，有力保障了对非法行医的及时调查处理。

［参考文献］

［1］ 葛奎琴.探讨打击非法行医的有效方法［J］.基层医学论坛，2011，32（15）：981-982.

［2］ 许玉芬.我国非法行医现状及对策研究——以深圳市某区为例［J］.管理观察，2016，36（3）：186-189.

［3］ 钟婉秋.广州某区非法行医现状、原因及长效治理机制构建研究［D］.广州：广州中医药大学，2009.

［4］ 赵梅玲，王兴武，齐化元.关于对建立打击非法行医长效机制问题探讨［J］.中国卫生监督杂志，2010，17（5）：488-491.

［5］ 刘 艳，曹 瑜，胡尔玮，等.上海市浦东新区非法行医现况调查［J］.医学与社会，2014，27（6）：37-39.

［6］ 杨国华.非法行医现状与卫生监管对策［J］.中国公共卫生管理，2009，25（1）：33-34.

［7］ 国务院.行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定［Z］.2001-7-4.