PPP项目运作中的十大问题

01“项目融资”演变成为事实上的政府融资和国企融资

当前，我国国内PPP项目运作不规范，根本原因就是“项目融资”的理念难以落地。我国的PPP项目资金筹措本质上属于“政府融资”和“公司融资”，尤其是国企融资、央企融资，唯独不是项目融资，于是导致项目的实施不关注未来运营，资金筹措强调明股实债，政府兜底，保障最低收益等各种不规范的操作花样繁多。

在我国PPP项目运作实践中，将项目融资演变成各种类型的政府融资和公司融资，维持原有的国企特别是央企垄断的利益格局，不利于打破垄断和形成竞争，不利于推动项目治理体制机制的改革创新。今后要通过融资制度的深化改革，按照无追索或有限追索项目融资的理念对PPP项目进行操作，关注项目运营的质量，关注公共服务提供的效率，关注项目周期全过程的要素整合和优化配置，从而倒逼PPP项目的规范化运作，以便规避项目投资的各种风险。

02“股权投资”演变为各种形式的明股实债

“股权投资”演变成各种形式的明股实债，是目前PPP制度环境下社会资本投资方为了维护自身利益不得不采取的自救行动，不会因为主管部门的反对及发出几个红头文件而被禁止。明股实债没有明确的定义。逻辑上，凡是能够确保社会资本获得与未来PPP项目实际运营脱钩的固定回报，或者能够在约定期间内回收投资的各种形式的PPP模式，均属于明股实债。

明股实债在我国PPP项目实践中普遍存在，比如以BTO的形式实施拉长版BT模式，以与绩效脱钩的可用性付费方式保障施工方（同时也是社会资本方）获取固定施工利润；分期溢价回购安排；以可行性缺口补贴名义保证社会资本获得稳定回报；投资回报保底承诺等等。

我国本轮推动实施PPP模式的政策导向是要降低地方政府债务，包括各种形式的或有负债。但在实践方面，通过PPP模式引入社会资本投资所出现的各种形式的明股实债现象，不仅没有化解地方政府的债务压力，而且还会进一步加大地方政府未来的偿债风险。

03“长期投资”演变成为各种形式的短期融资

地方政府通过招商引资等方式吸引各类PPP基金、信托公司等财务投资人以PPP的名义投资当地项目，重点关注的是PPP项目的投资回报水平、回收期限和退出方案，往往要求当地政府所属平台公司等机构在一定期限内予以回购，实现财务投资人的安全退出。

在实际操作层面，地方政府所关注的是如何解决当前的PPP项目资本金问题，以便能够满足银行贷款对资本金比例的要求，使银行贷款（占比可能达到80%）能够尽快到位。短期性资金能够满足地方政府的类似要求，因此受到各方支持。类似PPP实际操作所衍生的各种做法，与正常的PPP模式追求建立长期合作伙伴关系的初衷背道而驰。

04“去杠杆”演变为各种加杠杆的创新模式

我国自2014年以来引入并大力推广应用PPP模式的主要目的，是为了促进地方政府去杠杆，降低地方政府的偿债风险，但实际上却成为地方政府加杠杆的一种创新模式。一是PPP模式可以减少地方政府对当地基础设施项目资本金注入的负担；二是减轻地方政府财政支付压力；三是可借助社会资本进行融资。

PPP模式在我国的大规模推广应用，不仅没有实现真正化解地方政府债务风险，减轻地方政府债务压力的目的，而且会以更隐蔽的形式显著加大地方政府未来负债压力，将地方政府债务还本付息的履约责任留给继任者，导致未来当地政府履行各种财政支付责任的难度加大。

05“私营融资”演变为套取各种财政奖补资金的工具

我国目前各地政府热衷于推动实施PPP模式，不是为了吸引私营资本投资，而是希望通过申报PPP项目来获得政府财政资金的支持，以便享受各种国家优惠政策。政府在项目前期投资中不适当的强力介入，对社会资本和民营资本产生了非常强大的挤出效应，并对社会资本介入PPP项目产生障碍，这种操作有违实施PPP项目的初衷。

我国的PPP项目强调公共部门与公共部门合作，强调政府和自己合作，政府和国有企业合作，尤其是政府和其所属的平台公司进行合作，使得我国的PPP项目难以吸引真正的民营资本介入。形成这种状况的根本原因，在于我们在基础设施和社会事业投资建设领域，还没有适应如何相信市场，以及如何发挥市场配置资源的决定性作用。

地方政府盲目搭车，生拉硬套，将许多并不适合采用PPP模式的项目都包装成PPP项目，导致PPP概念泛化，出现众多“伪PPP”项目，甚至将招商引资的惯用做法应用到PPP项目方面，通过各种形式的财政奖补资金，鼓励将各种基础设施项目包装成PPP项目，导致出现PPP项目实施的“大跃进”。

06“政府采购”演变成为躲避项目论证的工具

PPP项目即便必须通过政府采购来回收项目成本，但财政资金的支付实际上并不需要即时支付，而是发生在未来。我国有关部门规定，PPP项目未来能否实现财政支付，要通过财政承受能力论证予以证明，很多地方还要求通过当地人大决议等方式予以保障，这些做法往往流于形式，使得通过财政承受能力论证及得到地方人大（当地立法机关）决议保障的项目，将来事实上根本不具备财政支付能力。

在具体操作上，只要获得政府采购的财政承受能力论证，银行就予以贷款，这类项目就不再需要PPP项目所必需的各种专业论证。于是，地方政府将政府购买服务作为项目报批的一种简单便捷方式，并将其应用到基础设施PPP项目实施的各个领域，用以躲避项目正常的审批把关，这种简化操作和违规融资必将带来一系列潜在风险。

07“严控预算”演变为突破预算约束的创新工具

相关法律法规对地方政府预算提出了各种严格控制的要求。根据新修订的《中华人民共和国预算法》及其实施条例的相关规定：（1）我国地方政府的财政预算不得列入赤字。地方政府借债不得通过融资平台公司进行，只能按照规定的程序通过地方发行债券来实现；地方政府借债只能用于公益性资本支出。（2）地方政府不得为借债提供担保。

我国引入PPP模式的初衷是为了降低杠杆，减轻地方政府债务，但在实际操作中以各种形式的明股实债及地方平台公司兜底等方式，进行各种各样的所谓操作模式创新，实际上是在不断增加地方政府的负债，并有效突破了对地方政府负债融资进行限制的各种制度文件的规定。

08“聚焦公共服务”演变成为躲避持续运营的工具

当前全国各地有关PPP项目的参与各方所重点关注的是PPP合同签约及项目落地，咨询机构也以合同正式签署作为咨询服务任务完成的标志，但对于合同如何执行，出现问题如何解决，以及绩效考核和奖惩机制如何建立等涉及项目能否成功运营的关键问题均关注不够。

对PPP项目运营的绩效标准、考核流程、审计监管、后评价和奖惩机制等缺乏认真研究，社会资本方对管理提升、技术创新、成本节约等缺乏内在动力，导致地方政府仅关注PPP项目的融资功能，社会资本方仅关注投入资金的回报承诺，政府财政负担加重，公共服务专业水平得不到体现，在实施环节将会出现问题频发的现象。

PPP项目审查注重前期审查，不重视运行和实施绩效的监督检查，不重视绩效监测评价，仅重视前期投资的审批过关。前期审批要层层过关，但在实施环节往往难以保证按照审批的要求去执行。守法成本高、违法成本低的现实情况，诱导大家在实际操作方面尽可能地去违反各种法律法规规定，且不会受到应有惩罚。

09“专业咨询”成为项目闯关及套取财政资金的工具

PPP模式的健康发展，离不开专业化的咨询服务。目前无论是政府部门，还是社会资本方，普遍存在专业人才匮乏、运营能力不强等问题，由此产生巨大的咨询需求。但咨询服务市场尚不完善，存在能力不足、标准缺失、竞争不充分等问题，对PPP模式的健康发展未能起到应有的支撑作用。

地方政府热衷于推出“伪PPP”项目，对真正意义上的PPP项目缺乏热情，PPP项目论证流于形式，地方政府不愿意为真正专业性PPP咨询支付高额费用，仅愿意以很低价格雇佣咨询机构应付交差，导致PPP咨询领域劣币驱逐良币的现象非常普遍，专业化PPP咨询市场难以形成。

10“深化改革”成为弱化改革的创新工具

我国引入PPP模式的目的，是为了推动公共治理的深层次改革。公共服务的供给，理论上主要有三种方式，除PPP模式之外还有两种非常重要的方式，一种是由公共部门直接提供公共服务，这种模式不属于PPP模式。但是我国却通过大力推广应用公-公合作的方式，将其视为PPP模式。于是以PPP模式进行假PPP的推广应用，使得公共部门自身改革的努力已经不再为大家所关注。第二种方式，就是采用完全市场化的方式，这种模式的基础设施项目运作同样不属于PPP模式，而且还应该是市场化改革的重要推动方向，但是目前却将这类项目同样包装成PPP项目，以PPP的名义拖延进行深层次市场化改革，要求政府这只手以特许经营协议或政府购买服务协议等方式继续伸入到具体项目的运作活动之中。