贯彻交通强国战略的若干思考

南京市城市与交通规划设计研究院

1 纵观历史，世界上有哪些交通强国？国际先进的现代化交通运输体系发展的理念与潮流。

交通强国的内涵和意义是非常丰富的，包括了军事、经济、科学、文化、社会等很多方面。中国古代曾经是全球交通第一强国。舟筏车船的发明与制造已经有四千余年历史。古丝绸之路代表了陆路交通文明的高峰，海上丝绸之路代表了古代海运交通的高峰，成为历时千年的国际贸易往来、经济合作、文化交流的黄金通道和友谊之路。就国内交通而言，中国古代的驰道、直道、御道等官路网系统，以京杭大运河为杰出代表的内河漕运系统，茶道、邮道、盐河、粮河等商道货运系统，驿站、渡口、码头、港口等航站枢纽系统等完整的交通体系，既为中国这样的古代世界文明大国的国家统一管治和发展提供了支持保障；也使我国古代交通文明本身成为数千年中华文明宝库的重要组成部分。但是，工业革命后西方蒸汽机、轮船、火车、飞机、汽车等现代交通运输工具的发明，彻底改变了古代传统运输方式，也改变了世界格局。以现代交通工具武装起来的欧美日等西方工业国家成为了当今世界交通强国。现代交通运输标志性的技术涵盖了航空、航海、高铁、城市轨道交通、无人驾驶等技术以及与其相关联的全球卫星、信息化、智能化技术等。这些现代交通技术的先进性既支撑甚至代表各国军事、国防等实力，也支撑着各国现代经济产业发展，同时与全球化人员、信息、文化交流和百姓的幸福生活有着密切关联。当今世界尽管依然存在着霸权争夺和局部战争，但是，和平发展、创新发展、合作竞争依然是世界的主流。先进国家的现代化综合交通运输体系为全球化国际间交流与合作，为国内的区域协同与平衡发展，为满足富裕化国民日益增长的多目的、多方式、高品质出行机动性与可达性的需求提供支撑支持与服务保障。同时，国际先进的交通运输发展理念和总体趋势是越来越突出以保护人类生态环境和可持续发展为前提，为人和物的可移动性创造和提供满意的出行服务（Mobility Service Solution，MSS），或者将可移动性作为一种出行服务（Mobility as a Service，MaaS）。

2 与国际先进交通强国相比，与国家发展和老百姓日益增长的对交通运输的需求和要求相比，我国交通运输发展存在哪些短板和差距？

就目前我国城乡交通总体硬件设施规模、技术与装备水平看，特别是高铁技术、大型超大型船舰及航母技术、高速公路技术、超大型桥梁和隧道技术、城市轨道交通及其车辆等技术等许多领域，可以说已经处于世界先进水平。但是，我国毕竟是960万平方公里、近14亿人口的世界大国，这样一个世界大国的海陆空管以及城市的综合交通体系基础设施与服务上还存在极大的不平衡、不充分。平均的机场、铁路、港口、公路和城市轨道交通、道路网、路面公共交通等设施水平与发达国家相比还有不小的差距。就现实而言，我国面向国际、国内两大扇面的海陆空交通基础设施、航线航班等还存在许多短板，国内现有大型航空枢纽、海港枢纽的国际开放性、多式联运协同性、换乘转驳的便利性等与世界顶级的航空枢纽、海港枢纽存在极大差距。城乡两大空间、东中西三大板块和大运输走廊的交通基础设施不平衡、不充分还比较明显。目前国家交通运输相关中长期规划中提出的“八纵八横”运输通道规划、机场布局规划等，也只是属于面向不超过20年的近期建设规划。相对于如此大尺度国土疆域，相对于如此大基数人口和经济体量，相对于百年、千年的前瞻性世界强国梦想要求，还是远远不够的。比如，我国大沿海延绵4000～5000公里，进深200～300公里，覆盖除台湾省之外12个省级行政区域，6亿多人口，50%以上全国GDP，居然至今没有规划一条贯通性的时速350以上高速、超高速铁路！而事实上据最保守估计至少应规划建设3条以上贯通性的高速超高速铁路（伦敦至曼切斯特英国东南部300公里城市带，现状有1条高铁、3条普铁共4条铁路相通，规划还将新增2条高铁、1条普铁）。大沿江通道、大沪陕通道等也同样如此，中心城市间长距离出行依然难以满足日益增长的需求和对服务质量的要求，一票难求的状况依然存在。

而至于说到我国综合交通运输的发展理念、体制机制、统筹规划、建设模式、组织模式、管理方式、运输效率等方面，与发达国家相比，更是存在相当大的差距。不同层级的交通运输规划建设及管理之间，不同方式的交通运输规划建设及管理之间，不同地区的交通运输规划建设及管理之间，交通运输部门与发改、规划、建设、交管等相关部门之间，相互的协调不够、合作不够，博弈较多、掣肘较多。空铁联运、铁水联运、城市综合枢纽一体化衔接等大多停留在文件报告和规划图纸上，实际建设和投入运营的还远远不够，多方式客货运输无缝接驳和百姓出行的无缝换乘远没有实现，综合运输协同发展、综合效能远没有充分发挥，综合出行成本、物流成本远高于国际先进国家。

另外，中国大陆目前综合交通运输发展及其相关联产业发展、交通管理与治理的大环境保护意识不仅远远落后于欧美发达国家，也大大落后于日本、新加坡、韩国以及我国的香港、台湾等亚洲国家与地区。最突出的交通发展政策短板，是不符合我国基本国情，也不符合国际交通发展先进理念与潮流的，全国几乎大一统的对于小汽车交通的无差别、低门槛、低成本的发展政策，至今没有实质性突破和改变。这样的小汽车交通政策已经并且还在严重影响甚至阻碍着我国综合交通运输体系合理结构、城乡理想空间布局、土地集约节约利用、国家能源安全与生态环境保护等有效推进。最突出的交通治理与管理短板，是长期以来形成的“以车为本”而非“以人为本”交通治理与管理理念以及相应的举措和行动。由此导致不适当的小汽车导向的交通管理政策倾斜、道路时空路权倾斜、道路及停车等交通基建供给和投资倾斜等，忽视了公共交通、步行与自行车等绿色交通的优先发展、优先建设、优先路权等，导致以堵治堵、越治越堵的恶性循环，公交服务水平和竞争力难于提升，市民出行环境和出行结构难以得到有效改善。

3 党的十九大提出“建设交通强国”的战略意义，“交通强国”核心意涵与具体解读。

100年前革命先行者孙中山先生说过：“道路者，文明之母也，财富之脉也”，“交通为实业之母，铁路又为交通之母”。近代实业家张謇先生也说过：“道路交通为文明发达之母”。改革开放后，老百姓说：“要想富，先修路”。事实上，交通是国家、区域和城市的引擎、骨骼和血脉。交通运输部领导也提出交通运输是“兴国之器、强国之基”。这些或文雅、或通俗的语言均表达了交通运输对于国家、民族、民生的极端重要性，也正是“十九大”提出要建设“交通强国”的广泛而深远的战略意义。

关于“交通强国”核心意涵，交通运输部领导提出主要体现在“交通自身强、支撑国家强、人民获得感强”三个方面，我认为这是对“十九大”精神的准确理解和把握。具体而言：交通自身强，体现在综合交通发展理念与模式的先进性，交通规划建设与治理的前瞻性和先进性，交通科学研究和技术的先进性，交通设施装备和载运工具的先进性与完备性，交通管理能力与水平的先进性和有效性，交通系统运行的稳定性、高效性、智慧性、可持续性等。支撑国家强，首先体现在支撑国家、国土、国民安全，支持“一带一路”国家战略和面向全球开放、合作与交流，履行大国责任与义务；其次是支撑支持“长江经济带”、“新型城镇化”等国家战略，促进国民经济持续快速健康发展与社会和谐发展，促进区域平衡协同发展、城乡统筹一体发展、城市紧凑集约发展等。人民获得感强，意味着交通运输发展应当始终体现和落实“以人民为中心”、“让老百姓满意”的指导思想和服务宗旨；为人民的生存、生产、生活和生态提供交通运输支撑、保障和服务，使广大老百姓的出行更加安全、便利、快捷、可靠、舒适和公平。同时，交通运输发展和老百姓出行也应当以绿色、低碳、生态、环保等可持续发展为前提。

4 面向两个百年目标，建设交通强国的初步建议

4.1 规划引领，编制2050中国交通战略规划、2035中长期规划和2020近期建设规划。

目前我国还缺乏真正意义上的如孙中山先生100年前《建国方略》那样的，能真正体现“两个百年”强国梦战略意图的、覆盖全国土面积的国土空间战略规划以及与之相匹配的综合交通运输体系战略规划蓝图。而美英、欧盟、日本、新加坡等世界强国均编制了相当详尽的2050年战略规划纲领。因此，建议尽快启动面向2049建国百年中国实现富强民主文明和谐社会主义现代化强国目标的综合交通战略规划和面向2035中国基本实现社会主义现代化目标的中长期综合交通体系规划以及面向2021建党百年中国全面建成小康社会的综合交通近期建设规划（十三五规划修订版）。

上述规划编制，应当以习近平新时代中国特色社会主义思想为总体指导思想，充分体现两个百年目标的战略意图和要求，充分体现“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，突破自说自话式的传统行业规划习惯思维和做法，真正站在国家高度，以人民为中心，与“一带一路”、“长江经济带”和新型城镇化等国家战略相适应，与国土空间规划、国民经济发展规划、生态红线规划等相协调，尤其是以世界级城市群为主体，面向全球的国际空港枢纽群、海港枢纽群和泛亚高铁网、亚欧高铁网乃至全球高铁网的战略规划；在国家“八纵八横”综合运输通道规划基础上，重点开展国家大沿海、大沿江、大京九、大京沪、大陇海、大京哈、大京疆、大京藏、大沪昆、大沪陕、大渝海（海西经济区）、大昆渝等全国土层、多方式多层次国家综合运输大走廊的战略规划。

4.2 法治保障，建立和完善综合交通运输法律法规体系和现代化治理体系。

现代化交通强国，并非仅仅体现在综合交通运输体系设施设备先进、技术先进，更重要的是综合运输模式先进、服务先进，符合绿色低碳、安全高效，服务优质、文明有序，人便其行、货畅其流等要求。因此，建议制定国家综合运输体系促进法、交通运输环境保护促进法、公共交通优先发展促进法、绿色交通运输促进法、交通运输科技创新促进法、交通运输管理法等法律框架体系。编制发布国家和地方政府交通运输发展白皮书，以此指导一段时间内国家、区域和城市交通政策、立法、规划、建设、运行和管理。更新完善综合交通运输相关技术标准、规范、指南、办法和规章。继续深化和完善综合交通大部门制的体制机制，实现综合交通运输的统筹决策、统筹规划、统筹协调。借鉴欧美先进经验，逐步建立从中央到地方跨部门（交通决策协调委员会）、跨行政区域（大城市群交通发展决策协调委员会）综合交通规划建设与管理协调机制。通过现代化交通运输法律体系和法治保障，促进形成安全、高效，绿色、文明，公平、共享的现代化综合交通运输体系与模式。

4.3 创新支撑，全面提升综合运输科技创新能力与水平，创新综合运输发展模式。

要创新综合交通运输基础数据与信息平台建设，制度化开展综合交通基础调查，建立国家和地方多层次综合运输数据库及出行特征手册，为综合运输科学决策、科学研究、科学规划、科学管理奠定基础。要积极推进载运工具动力系统、感知系统、通讯系统、安全系统、新材料系统、新能源系统等核心技术和交通基础设施新材料、新工艺、新设备等核心技术的研发与应用；要大力推进大飞机、商用飞机、大型超大型运输船、高速超高速铁路、大型超大型桥梁隧道、多模式城市轨道交通、新型公共交通以及无人驾驶等系统集成技术研究开发与应用；要围绕综合交通运输规划、建设、装备、运营、管理、安全、环保、节能等各领域各环节关键技术，开展基础研究、科技攻关、研发应用；要积极鼓励和推动互联网、物联网、大数据、智慧交通等新技术研发和应用；鼓励并有序推进共享公交、共享单车、共享出租、共享停车、共享快递和全出行链共享交通等共享出行服务新模式、新业态的健康发展。

4.4 人才为本，造就一支有世界眼光、国际水准、有担当、受尊重的专家队伍和具备法定执业资格的综合交通运输专业人才队伍。

交通强国，人才为本。交通运输系统是复杂、综合、敏感的巨系统；交通系统的规划、建设、运行、管理等各环节的科学性、技术性、专业性、政策性、社会性、经济性等高度交叉综合；中国的交通特征、演化和问题与世界发达国家相比，既有许多相似性，更有任何其他国家无法类比乃至无法想象的特殊性！因此，中国交通既要虚心认真学习吸收世界交通强国和许多新兴国家交通领域先进理念、理论、技术和经验，又要全面系统深入准确地认识把握中国国情下的自身交通特性特征，创造性地给出符合中国国情、省情、市情，符合国家使命和百姓需要的交通解决方案。因此，培养造就并信任依赖一支有世界眼光、国际水准，有使命担当、人文情怀，受尊重和信赖的专家队伍和具备法定执业资格的综合交通运输专业人才队伍，是建设交通强国的前提和寄托。

交通系统分析诊断、科学评估、政策制定、规划编制、方案研制、实施执行等技术性工作，均要求由交通运输及其相关专业技术机构和科技工作者来担当。从事交通运输系统研究、分析、规划、设计、咨询、检测、评估、建设、维护、运营、管理等科技工作者、技术工作人员，受到良好的高等教育，具有扎实的专业基础理论和技能，并在实践中不断培养和积累经验。当今世界交通强国乃至一些新兴发达国家和地区，早已建立了具有法定执业资格的交通规划师、交通分析师、交通工程师制度。遗憾的是，迄今为止，中国大陆与交通运输行业相关的具备法定专业技术执业资格系列中，除了城市规划师、土木工程师（含结构、桥梁、道路等）、造价师之外，尚没有法定专业技术执业资格的交通分析师、交通模型师、交通规划师、交通工程师等。由此导致交通政策研究制定、交通数据检测与分析、交通系统规划、交通影响评估、交通工程设计、交通安全评估与设计等专业技术性极强的工作，从业机构和人选非专业化、非执业化现象的普遍存在。这也是导致交通政策、交通规划、交通设计等不科学、不合理的重要原因。因此，设立综合交通相关法定专业技术执业资格迫在眉睫。综合交通相关联的发改、规划、建设、交通、交管等政府机关的相关公务员岗位，综合交通规划、设计、咨询机构业务人员，交通运输企业相关专业技术岗位人员均应当具备综合交通相关法定专业技术执业资格。

4.5 市场导向，创新综合交通公共资源配置模式和运营组织方式。

综合交通运输行业是国民经济战略性、基础性行业，且带有很强的公益性、准公益性。综合交通运输体系的规划、建设、运营和监管，离不开党的坚强领导，离不开政府主导。但是，大部分综合交通运输基础设施也是国家和地方重要的公共资源，综合交通运输行业也具有很强的社会性、开放性和市场性等特性，其投资、建设、运营、服务和管理均可以广泛引入市场资源、市场工具、市场规则和市场机制。因此，交通强国建设不应当单单依赖政府之手，还应当积极用好市场这只手。交通运输行业应当积极贯彻落实党中央、国务院关于供给侧结构性改革、创新公共资源配置模式等指导性文件精神，充分运用好市场之手，合理调控交通供给与需求，缓解交通基建和运营资金压力与财务风险，提高交通资源配置和运营服务的效率与效益。