梧州市河东区历史风貌保护区实施旧城改造存在的问题及实施思路分析

陈彦辰

（梧州市万秀区棚户区改造办公室 广西梧州 543002）

引言

城市的发展战略以推动经济社会进步、改善人居环境为目标，而随着经济社会的高速发展，梧州市这座历史文化名城旧城区中的历史风貌保护区，其现有的城市格局、经济模式及生活方式已明显暴露出与现代社会的不适应。本文即以梧州市河东区项目为例，积极探索历史风貌保护区环境综合整治与更新发展的新模式。

1 历史风貌保护区旧城改造基本情况

1.1 城市历史风貌保护工程

历史风貌是指反映历史文化特征的城镇、乡村景观和自然、人文环境的整体面貌，而城市历史风貌是一个城市区别于其他城市的个性特征，是城市历史、文化、经济和社会发展的集中体现，是城市形象的客观展示。保持和延续历史风貌是社会进步、文明的表现，是建设社会主义先进文化和构建社会主义和谐社会的必然要求，是保持城市历史文化特色的基础，具有重要意义。

1.2 旧城改造是复杂的系统工程

由于历史、政治和经济等方面的原因，梧州市河东区存在着各种各样的通病，直接影响着城市经济和社会的和谐发展。旧城改造不可回避，却相当棘手。其中政府需要合理控制投入并达到理想的城市形象及环境，原住民希望保留过往记忆并实现未来期许，旧城改造必然成为复杂的社会系统工程。

1.3 梧州市河东区基本情况

河东区又称万秀区，万秀区隶属广西壮族自治区梧州市，位于梧州市区东部，万秀区是广西东大门的桥头堡，又是我国西部大开发12省（市）区中最靠近粤港澳的城区。万秀区属亚热带季风气候区，总面积为438.92km2，总人口为31.32万，现辖城东、龙湖、夏郢3个镇，城东、城南、城中、城北、角嘴、东兴、富民7个街道办事处，有49个社区居委会（其中1个镇街道居委会），31个村民委员会。拥有白云山、龙母太庙、骑楼城、孙中山纪念堂和中共广西特委旧址等景点。目前，万秀区存在如下特点：①人口密度大、建筑密度大、建筑质量差、生活居住环境恶劣，存在许多不安全因素，很多街区绿地率为零，整个旧城市管理难度大，城市管理工作挑战极大；②文物资源丰富，风貌破坏严重；③绝大多数建筑密集，建筑间距很小，完全达不到防火要求。位于冲里面的巷道里面狭窄，完全没有消防通道；④许多历史建筑未能得到有效的发掘与保护，未能充分利用良好的自然、历史景观资源；⑤一些街道路面年久失修，坑坑洼洼，路灯不明，市政设施欠缺，广告牌杂乱无章。排水系统不完善，局部采用明渠排水，污水横流，架空线路严重影响景观和安全；⑥建筑自然老化及历年损毁破坏较严重，建筑立面及内部结构日渐残破。违章建筑、乱搭乱盖现象严重，威胁路人生命安全；⑦城市建设缺乏城市设计的指导。一些建筑的体量过大，风格、位置不当，成为城市空间上的败笔；⑧山冲违章建筑较多，原有的地形地貌和山体等自然环境受到较大的破坏，造成水土流失，甚至滑坡。

1.4 历史风貌保护区旧城改造实施模式

历史风貌保护区旧城改照就是在对历史风貌实现保护、整治的前提下，通过改造那些落后的、不利于城市经济与社会发展的环境结构，通过意识形态到空间格局的重塑全面恢复旧城区在城市发展中的固有活力，实现历史风貌保护与旧城改造的和谐统一。一般来说，旧城改造实施模式主要有“全面改造”与“综合整治”两大类型。“全面改造”模式主要通过对现状建筑的拆除重建来实现对土地使用、空间格局及开发强度等方面的调整。“综合整治”则基本不涉及大范围的拆建，以完善设施配置、环境改造、房屋修缮及景观整治等为主。

2 历史风貌保护区旧城改造存在的问题

2.1 总体规划问题

为切实保护河东区城市历史风貌，整体片区旧城改造的风格应与城市规划相协调与统一，必须由政府主导，通过城市设计统一风格与规划后才能进一步实施旧城改造。而旧城居住片区拆迁实施的不确定性与规划设计工作本身又相互制约，城市设计的可落地性无法完全保证。

2.2 房屋权属问题

旧城区土地产权的历史最复杂盘根错节，由若干个当时的行政文件、法规，以及很多特殊的情况，旧改工作需要做很多历史研究与梳理的工作。以河东区为例，区域内除个人私产房屋外，还存在着大量的直管公房、单位产、文保产。同时直管公房的历史特殊性，导致相关配套政策非常滞后，很多方面都没有可操作性的政策。

2.3 拆迁补偿问题

历史风貌区旧城改造难在拆除，关键在于其中盘结了各方的利益博弈。要根据公平与效益兼顾的原则，同时坚持公共利益优先，但又不能以牺牲旧城区原住民利益为代价，不能因改造而使原住民这些弱势群众丧失居住权，甚至失业而陷入贫困。而现实中原住民几代人共同居住小面积房屋或自建房屋太大或期望值太高以至于要求补偿的价格远远高于市场价格等情况极为普遍，具体情况具体分析与公开、公正、公平补偿之间的矛盾最容易使拆迁的实施陷入僵局。

2.4 资金投入问题

旧城核心区人口密度大，拆迁工作量多，核心区拆迁特有的拆安比和拆建比使得旧改成本居高不下，尤其是历史风貌保护核心区因其独特的地理位置及产权属性使得投资问题更为突出。政府全部以城市公共事务投入不大现实，所以需要引入企业或社会资本实现。如何实现资金整体平衡、创新资金筹措模式成为拆迁工作需解决的首要难题之一。

2.5 安置房源问题

与投入资金问题的原因类似，要满足大量原住户的居住改善目的，一大部分居民只能在区域外改善，因此需要大量的安置房源，且核心区原住民对安置房源的区位也比较挑剔。原主户的怀旧情结也是致使区域外安置房源不受欢迎的主要原因之一。

3 历史风貌保护区旧城改造实施思路

3.1 依法推动保护及整治规划

保护工作是核心。结合我国城乡规划法、文物保护法、历史文化名城名镇名村保护条例等相关明确规定，具体工作中应加强对城市文化遗产的保护力度，针对特定区域按照其自身历史制定规划导则。比如南锣鼓巷历史文化街区风貌保护管控导则及图则，在规划类约束编制的同时在区域及分项等城市设计中加强了政府规划督察工作，但还需强化执行落实。同时要重点加强单体文物的腾退保护，改变文物不合理占用的现状，实现更多文物建筑的对外开放、利用。综合整治是基础。上位规划需与整治细部相结合，要强调落地，这要考验政府的宏观把控及实施决心，项目的实施需配以一定的政府违法建设消除行动。同时要重点研究拆除与保护的关系问题，哪些区域该保留，哪些建筑该改造。比如涉及医院、学校等社会配套设施也不宜全部搬出旧城区而形成纯住宅区，应做到城市功能的完整配套。

3.2 完善补偿方案并创新资金、房源筹措

政策环境是保障。通过旧城改造能实现降低人口密度、改善整体环境、拓展发展空间的目标，旧改补偿过程中应坚持公共利益有保障的原则，具体灵活推进。比如结合居住现状针对性分析，对外部安置房源实施产品定制化设计予以灵活调节；比如在内部通过灵活运用政策解决部分家庭因上学、就医、居住情节等原因不愿搬迁出本地区的问题等。在房源筹措上，需政府在全市宏观角度加强产权房屋调配力度，也可结合国有企业在市区内比较优质的自有土地和项目资源，通过合理规划调整进行定向安置房建设。

3.3 明确实施模式，把控实施节奏

运营管理是重点。要逐步清退现有低端业态，推动生活性服务业规范化、特色化发展。通过深入梳理区域历史文化脉络并充分发掘区域特色文化，注重区域历史文化融合，打造更多有内涵的城区地段。结合政府购买服务方式，引入物业公司实现统一与个性兼顾的管理。在具体实施中，项目周期必然是一个长期过程，宜遵循“渐进式”原则，先易后难地推进旧城改造的各项工作。

4 结语

综上所述，笔者认为推动类似河东区这种金名片性质的历史风貌保护区旧城改造，以政府为主导，通过引入具备房地产开发、运营能力及具备自有用地及房源存量的国有企业展开政企合作，还是很有必要的。政府层面支持及企业措施创新必须统筹到位，逐步实施、稳步推进，才可最终探索出历史风貌保护区环境综合整治与更新发展的新模式。