快速城市化背景下提高留用地利用效率研究

王山水 徐继华

（南京工业大学 江苏省南京市 210000）

1 引言

征地留用地即政府在征用集体所有土地时，按照征地面积的一定比例核定指标，按照规划实施要求划定的，留给被征地的集体经济组织用于发展二、三产业的土地，通过留用地的开发经营为集体经济组织成员带来长期收益或相对稳定的就业岗位，安置失地农民，保障农民权益，是货币安置的一种重要的补充形式，随着各地快速城市化发展，先后采取了征用留用地的做法。但留用地本质上仍然是城乡二元土地管理和市场分割制度的延续，且在实际过程中，产生并存在许多土地低效利用的问题，影响了城市的集约化发展。当前中国城市发展正在转变传统粗放式的扩张思路，聚焦城市发展质量的提升，促进城市内涵化发展，创新留用地制度、提高土地利用效率便成为其中关键的一环。

2 留用地基本概念

征地返还制度是国家早有政策要求。早在1993年，在省政府出台的《广东省征地管理规定》粤府[1993]94号文就明确规定，国土部门在实施征地时，应对被征地单位发展经济和改善生活所需的用地作出统筹安排，一般可按不超过所征用土地面积的10%留出土地。之后，征地返还地的比例被逐步提高。2005年省国土资源厅出台的《关于开展征地改革有关问题的通知》粤国土资发 [2005]51号将征地返还用地的比例提高到10～15%；2007年3月，省政府出台的《转发省国土资源厅关于深化征地制度改革意见的通知》粤府办[2007]29号再次强调，应按不少于10%征地面积的的标准安排留用地。

可见，留用地是指国家征收农村集体土地后，按实际征收土地面积的一定比例，作为征地安置另行安排给被征地集体经济组织用于发展生产的建设用地从广东省的大范围上来讲留用地和征地返还地的内涵是一致的。

3 案例分析

珠江新城是广州市建设过的代表21世纪形象的新城市中心，按规划该地区将建设成为以金融、外事、商贸、商住为主的大型中心商务区。珠江新城开发建设已八年多了，但进展缓慢，新城范围各村不交出土地是阻碍珠江新城开发建设的一个突出矛盾，而这个矛盾的关键是村留用地问题。

4 留用地用地成本分析

4.1 留用地的产权归属及土地流转

4.1.1 留用地的产权归属

产权是指资产拥有者对其资产有排他的使用权、收益的独享权以及自由的转让权，清晰和明确的产权有利于破解外部不经济难题，同时可以优化资源配置的效率，有利于交易费用的降低及交易的有效进行，这是产权理论的基本观点。在征地制度框架下，国家允许返还被征地单位一定数量的土地作为征地返还地使用，年期为无限期，人市流转无需缴纳地价，集体拥有征地返还地的所有权、使用权、收益权、占有权和处分权，其土地性质为集体所有。我国城乡二元的土地管理制度导致了城乡分治的土地权利结构，因此，在土地流转过程中，产权的不稳定往往会导致诸多土地问题。

从近年来各地的实际操作来看，留用地安置中返还土地的产权归属也存在着两种不同的做法。一种是“产权保留”，即对留用地实行用途转换，即只实施“农转非农”，但并不改变集体对留用地的所有权，可概括为“用途转换，权属不转移”。另一种是“产权转变”，即对留用地实行用途转换和权属转移的双重转换，征收后再以优惠价格将土地出让给被征地集体，可概括为“用途转换，权属转移”关于这两种操作模式的优劣存在不少争论，主要涉及留用地是否应该转换为国有产权的问题，以及是否可以上市交易、抵押等方面的问题。还有一种留用地产权更为复杂，即合法外村集体占有土地，主要指由于历史原因形成的无任何用地手续但由村集体实际使用或由其私自转让的用地，或土地产权问题没有得到根本性解决的违法用地，具体表现为“国有化的地，原住民的房”，这种现象在深圳市较为普遍。

4.1.2 留用地的土地流转中的产权实现

产权权益的实现关键在于权益实现的途径是否合法存在和畅通。近年来，加强农村集体建设用地流转，实现与国有土地的“同地、同权、同价”是农村产权制度改革的主要方向。中央重要文件、重大战略课题研究均提出，要加强农村集体建设用地流转管理，规范集体建设用地入市行为，逐步建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。《中国土地市场研究报告》中也提到要尽快研究出台《农村集体建设用地管理条例》，进一步将集体建设用地使用权细分为集体划拨、出让和出租使用权，构建与国有土地产权外在形式相一致、内在权益相同的、完整的土地产权制度，建立城乡统一的土地市场。

4.2 留用地利用中的产权转换（流转试点地区）

留用地开发利用的过程可以简化分为三个环节：

（1）政府征用土地后按一定比例返还原村集体用地；

（2）集体通过基础设施建设开发，将生地变为熟地；

（3）集体以协议或招拍挂方式将土地出让给开发商进行建议。

村集体通过第一环节获得可供开发的留用地，但是由于村集体经济实力相对欠缺，并不具备充足的开发能力，在第二环节只能依托政府的规划。而村民内部权属利益分配复杂，也直接影响了留用地项目开发建设进程。且留用地地块多狭小且分布混乱，无法形成规模效益，这本身也为留用地的开发利用带来难度。

5 提高留用地利用效率的策略

5.1 产权界定，明晰权益

对社区合法用地的产权权益进行明晰和细化是农村土地产权制度演进的方向，产权明晰是利益得以实现的前提。必须对留用地的使用、收益、占有和处分的权益通过规范性文件予以明确，才能真正得以保障原农村集体经济组织的合法产权权益。

5.2 合理确定留用时序

不同规划区内的留用地，在空间上呈现的分布特点不同，所处市辖区的经济发展水平、项目类型和属性又存在一定程度的差异。因此，在探索留用地流转机制时，需要综合考虑规划区内留用地的产权、规划、数量、分布等相关情况，并结合各规划区的经济发展水平，综合考虑重大项目的位置和特征，因地制宜，合理确定流转时序。

5.3 实行有差别的流转标准

以广州市留用地的规划用地实际情况为例，其规划用地类型有：工业、商业、工商业以及其他。其中，超过一半的留用地用地类型为工业，4成以上规划用于商业。工业用途收益远低于商业或办公用途，因而商业用途留用地的流转定价标准要相应高于工业用途的流转定价标准。同时，因不同区的经济环境和产业结构不同，不同规划用途的留用地规模不一，质量存在差异，在具体流转过程中应考虑现实情况，提出不同的流转要求。

6 结论

留用地制度在城市扩张过程中发挥了一定的积极作用，在“城中村”改造、失地农民生活保障及壮大集体经济等方面弥补了货币补偿的不足，但对经济社会及城市空间也带来了负面影响，主要表现为土地权属不清导致的社会矛盾突出、法律法规滞后带来的土地开发效率低下、违法建筑营建导致的城市空间分裂等。客观上，片面追求经济的快速发展会不同程度地导致对一些问题的忽视，而留用地制度仍是我国城市快速发展阶段的有益尝试。

随着我国的改革进入深水区，国家的经济社会正在经历由高速增长向中高速增长转变的新常态，土地问题已成为新一轮改革中的关键问题。土地的利用效率不仅关系到城市化建设的质量，而且关系到经济增长模式的转型，特别是沿海发达城市，城市和经济的发展必然会由于土地资源的限制而难以持续。因此，在城市“内涵式”发展的背景下，进一步创新土地制度，推进以产权制度创新为核心的农村集体土地改革，将有助于提高土地的利用效率效益、整合城市社会空间，这是城市内涵式发展的体现，也是我国经济社会转型发展的关键。

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