新公共管理理论视角下的高校管理模式改革研究

李鑫 张宝生

摘要：新公共管理理论自提出以来，就对韦伯的科层制进行了批判和反对，并予以了改进。纵观当前，我国高校的管理模式受到科层制的明显影响，呈现出管理体制“金字塔”、管理方法“准行政化”的特点，而高校这种传统的管理模式已经与时代的发展要求相脱节。基于新公共管理理论，从转变高校管理职能、简化高校管理权力的运行程序，多元化资本参与高校管理，促进高校提高管理效率和效益几个方面提出了我国高校管理模式改革的具体措施。

关键词：新公共管理;高等院校;管理模式;高校改革

中图分类号：G647文献标志码：A文章编号：1001-7836（2018）12-0007-03

随着高校办学规模的不断扩大，招生人数逐年增加，面对高校日益繁多的学生管理、行政管理、学术科研等工作，我国政府在高校的管理上出现了力不从心的状况。同时，由于高校与学院权责不分、管理模式陈旧、管理体制单一等一系列原因，导致高校管理存在着活力不足、教学成绩不令人满意、高校发展与社会需求脱节的问题[1]。基于此，高校的教育改革成为了深受社会、政府广泛关注的热门问题[2]。政府和高校在管理模式上面临着调整，而新公共管理理论对我国高校管理模式改革有着较强的理论指导和实践意义。本文将从新公共管理理论的内涵及对高校管理模式创新的启迪、当前我国高校管理模式存在的问题、新公共管理理论视域下我国高校管理模式改革的启发等方面进行探究。

一、新公共管理理论的内涵

20世纪70年代末，新公共管理理论在欧美等发达国家出现，当时西方发达国家呈现出了信息化、全球化、市场化的发展态势。但是，由于政府当时落后的管理理念，导致西方政府暴露出程序、信用和效率等方面的危机问题[3]。因此，新公共管理理论产生。新公共管理理论是一种新型的公共行政管理理念，它重新定义了政府职能和政府与社会之间的关系;要求政府管理是要以人民群众的利益为根本出发点，提倡政府在管理的过程中要进行市场化的变革，要逐步实现管理主体多元化的发展。新公共管理理论指出，政府的角色应该由被动者转变成主动者，在具体的管理中政府与群众分权合作。新公共管理理论被广泛地用于政府管理、政府服务、政府间协议、政府出售等多个领域[4]。

学术界对新公共管理理念基本上达成了共识，主张包括以下七个方面：一是政府应扮演“裁判员”的角色，而不是“运动员”;二是引入市场机制，强化竞争意识，将市场运行模式移植入政府治理过程中;三是政府应重视使用私人企业的管理方法和管理技术;四是在适当的领域里，建立“权责统一”的逐级分层分权机制;五是坚持“顾客导向”，关注“利民便民”，强化服务意识并提高服务质量;六是简化不必要的行政程序，并关注管理结果的能效产出，而不是着眼于基于制度化行政程序的实际运行过程;七是重视信息技术，倡导电子化政务管理模式[5]。

二、目前我国高校管理模式存在的问题

随着我国社会、经济的持续发展，十九大报告里提出，我国的社会主要矛盾已经转变成人民日益增长的美好生活需求和不平衡不充分的发展之间的矛盾。新公共管理理论的思想将会影响和冲击我国政府行政部门的管理理念、管理模式以及他们在社会管理活动中的角色定位。对于“准政府”的高校部门来说，原有的高校管理理念、模式已经与社会对高校办学的需求和高校自身发展需要严重脱节。高校管理模式、制度陈旧，管理理念落后等等一系列问题已经严重制约了高校教育在社会发展中的基础性功能。

1.管理体制呈“金字塔”模式

由于受到韦伯科层制管理模式的影响，我国高校的管理一直以来都是党委领导下的校长负责制。普遍来看，我国高校目前的管理权力机构一般分为了三个层级：第一层级就是由学校党委（副）书记、（副）校长等构成的党政领导班子;第二层级就是由学工处、人事处、财务处、教务处等组成的学校行政职能机关;第三阶层是各教学学院和系构成的执行层。在这样的一个权力层级中，第一层级处于高校管理体制的金字塔尖，有着全学校大小事务的最终抉择权，是全校发展战略的决策者和制定者。学校党委书记、校长是高校的党政首脑，他们有着学校各个行政管理部门、各学生培养学院和教辅后勤部门的人事任免权，可以委派、任命这些部门的领导层。而有着部门分管权的党委副书记、副校长，由于他们的权力来源于书记、校长的授权，因此在很大程度上他们被局限在了一定的范围内，这种权力的来源决定了他们的从属地位。而对于教学学院和系来说，其主要的管理领导均来源于上一层级，并在规章制度的范围内对下级进行管理领导。从这三个层级划分来看，不难发现，高校行政人员是高校管理模式里的管理者。虽然，高校教师也通过教代会、党代会等一些渠道参与到学校具体事务的管理中来，但这种参与只是偶尔为之和象征性的，很难对学校的发展战略和事务管理起到重要作用。

2.管理方法受到“准行政”的制约

高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理，这是我国高等教育法里规定的。所以说，我国法律赋予了高校自己制定和选择发展战略的权力，高校有权自主制定办学定位、发展方向和人才培养计划，并且拥有随着社会经济发展调整其办学模式、办学规模、组织教学及实践、制订教学计划、编排教材、按需设置教学科研机构、行政职能部门及对其部门进行合理分工、岗位设置及配备工作人员的权力。但是在实际工作中，由于高校的管理权力来源于上级主管行政事业部门的授权，这使得高校在其管理理念和实践活动中呈现出“事业化”“行政化”的色彩。而这种管理理念和管理实践使得高校教师参与学校的公共事务管理的权利受到了阻碍和限制。而依靠学术能力强的教授、学科带头人、名師治理学校，发展学校在很多时候只成为了一种象征。当前高校的这种管理理念和模式，是一种来自于集权范式的管理模式，这种管理模式已经与当前社会对高校管理理念模式和人才培养的需求严重脱节。这种脱节现象出现的主要原因是仍以岗位职责分权单向、纵向管理为主的高校管理体制。这种管理体制往往受到经验和惯性约束，常常通过呆板不变的规章制度和行政程序来表达。这种受到“准行政”制约的高校管理模式，阻碍了我国高校管理模式社会需求方向的发展。

3.学院与学校角色界定混乱、主体地位不清

目前，由于很多高校的管理体制中关于学生管理的一些相关事务管理权限均集中在学校层面。但是对于一个高校来说，其主要职责是培养学生，而培养学生的主体单位是各个教学培养学院。但是作为学校职能的主体单位，在日常事务中真能按照学校制定的标准和制度决策来执行，如人事权、经费的使用、教师的晋职、招生等等，缺少自主权。然而，学院作为高校主体单位，承担着教学和科研任务。无论是教学水平，还是科研水平均是一个高校发展的重要指标。学院在执行教学任务中，往往能够在第一时间发现问题，但是学院很多时候只是问题的发现者，而不能是问题的解决者。学院在发现问题之后，由于学校相关规章制度的规定，只能把发现的这些问题逐步向学校相关部门反映，而不能及时解决问题。因此，一方面影响了问题解决的时效性和及时性，降低了学院处理问题、解决问题的效率。同时，这也会影响学院教师工作的积极性。另一方面，学校相关主管部门由于对学院的实际情况和问题了解得不是那么直观和全面，在制定解决问题的措施时，往往依靠主管经验，而不能深入实际，这就会造成问题处理起来非常复杂和麻烦。学院所承担的责任和任务与其所有的权利存在脱节的问题。由此，可以看出，学校层面和学院层面的权责不清，角色定位混乱。

三、基于新公共管理理论对我国高校管理模式改革的建议新公共管理理论对传统的管理模式提出了创造性和变革性的观点。新公共管理理论自其产生以来，一直饱受社会各界的争议。但是，目前新公共管理理论已经被社会各界所认可，普遍被用于地方政府治理的各个领域中，并取得了良好的成绩。同样，高校管理也有着公共事业管理的特点，如若将新公共管理理论引入到高校管理中来，将会对我国高校管理模式改革和促进高校的发展有着理论性和可操作性的借鉴意义。

1.下放权力，简化权力运行程序，促进高校管理职能转变

基于新公共管理理论，政府应该是政策的制定者而不是执行者。政府在经济活动和社會活动中的身份应该是掌舵者，是裁判员，而不是划桨者、运动员和教练员。也就是说，政府在经济与社会活动中是一个参加者，它的主要职责是监控社会公共服务的进行，确保政府为社会提供良好的服务。因此，要求政府将一部分政府难以承担的权力转移给社会组织，促进政府的职能转变。新公共管理理论的观点给我国高校管理模式改革提供了新思路、新方向和新视角。首先，政府对于高校的管理，应该改政府对高校的直接管理为政府对高校进行宏观指导，高校自行管理。让高校在内部管理上有更大的自主权，并发动社会力量，引进资金参与高校办学。第二，高校内部管理模式应变“垂直化”为“扁平化”，简化层级设置，提高高校管理的效率和效益。在高校内部部门职能上，进行“权责统一”的岗位设置，将管理重点聚焦在教学与教学发展的战略规划上来，改变当前行政部门集权的现状，逐步实现把高校领导层管理从事务性和学术性的具体性工作解放出来。第三，当前，我国高校内部职能机构设置一般分为教学和行政两大部门。高校应该将涉及到教师和学生的相关事物具体情况具体分析，行政管理部门只从宏观和大方向上制定政策，具体的管理和实践是将相关职能权力分权给各个培养教学学院，促进高校管理职能转变，充分发挥各学院的主动性，提高工作效率和效益。第四，充分利用互联网新媒体技术，借助网络平台建立高校各行行政管理部门的资源共享及联动机制。为职工提供便捷的办事办公渠道。第五，努力转变高校行政管理部门的工作作风，增强工作人员的服务意识。树立服务意识，摒弃官僚作风，一切工作以服务师生为本，只有这样，学校才能更好地为学院提供服务，切实提高管理效率，实现高校的战略发展目标。

2.借鉴企业管理理念，提高高校管理的效率和效益

社会发展到现如今，很多时候公共管理和工商管理在原理和本质上没有什么区别。不管是公共管理，还是还是工商管理，他们都是对时间、人力、物力、信息等一切以人为中心的资源进行决策、计划、组织、领导、协调，以达到既定目标的过程，他们都注重价值交换。只不过他们实现这种价值交换的渠道不同。但是不管怎样，他们所遵循的基本原则和定律是不变的，就是要用最小的成本去创造出最优的结果。从管理学的角度来看，我国高校要产出的是产品属于公共产品或者准公共产品的范畴。我国高校所提供的高等教育（毕业生及精神文化产品）与我国现阶段市场及经济发展所需要的办学诉求存在着一定的差距。所以，如何加快对我国高校管理模式的改革脚步，是如今高校发展的主要命题。新公共管理理论认为，政府的管理不应该只是依靠制度管理，也要像市场那样，对于被管理者更多的应该是去提供一种服务，政府也要把服务对象当作上帝。

3.引入竞争机制，多元化提供公共服务

一直以来，我国高校的管理职能和职责，一般都是由高校自己来承担的，几乎没有借助社会力量和资本。长此以往，就造成了高校部分部门职责过多，平时很多工作难以做到面面俱到，导致工作容易出现纰漏。举个例子，高校的网络信息中心一般只有几个教师和部分兼职学生在负责维护和运行，他们不仅要管理维护学校行政网络，也要承担与学生相关的一些平台如选课系统等等，同时还要处理一些突发情况。为数不多的职工由于需要解决的问题太多，整天疲于奔命，而且由于能力有限，他们还很难能解决所有的专业问题。如果我们将类似于这样我们比较难解决的一些专业性技术业务委托给相应的企业去做，可以减轻高校相关部门的工作负担，也能提高高校的工作效率和服务效益。如果企业竞争理念和企业资本投资进入到高校管理中，可以提高高校管理水平，就如同新公共管理提倡市场竞争机制应该引入到政府的管理中来，让社会资本也应该提供公共物品和服务。同时，我国政府应该通过完善相关教育法规、营造有利用社会资本办学的良好环境，积极鼓励社会资本和力量积极参与高校办学。调动多方面、多层次的各种社会资源，促进我国高校教育事业的蓬勃发展。

四、结束语

新公共管理理论强调了政府的管理必须要以人民的利益为根本，提倡政府在市场化的前提下要实现管理主体的多元化发展。现如今，新公共管理理论己经不仅仅只用于政府部门的改革和变革，而是随着人们新公共管理理论认识和研究的不断加深，已经逐渐深入到社会生活的各个领域。我们将新公共管理理论引入到高校中，就是强调高校的管理模式应以为学生服务为主体，并且结合社会的发展需求，转变政府与高校、高校与学院之间的权责关系，促进政府的管理模式向服务型转变，切实落实高校办学自主权，从而实现高校管理模式变革的良性发展，真正意义上促进我国教育事业的蓬勃发展。

参考文献：

[1]陈琴.新公共管理理论视角下的高校管理模式探讨[J].山东农业工程学院学报，2017，34（4）：150—151.

[2]王剑飚.公共管理视阈下的高教行政管理思路解析[J].管理观察，2016（2）：134—136.

[3]万哲.新公共管理视阈下的高校管理模式探究[J].企业改革与管理，2015（20）：210.

[4]曾蔚阳.新公共管理理念对我国高校管理机制的影响[J].教育理论与实践，2017，37（15）：15—17.

[5]马成祥.新公共管理视角下我国政府管理模式的创新[J].改革与开放，2011（2）：80—81.