农民视角下农村宅基地退出机制研究

魏晓华

（重庆工商大学融智学院财富管理学院，重庆 401120）

大量实践表明，尽管宅基地退出机制在一定程度上推动了新农村建设，有利于集约使用农村土地。但是，由于行政色彩较浓厚，基本是由政府主导的宅基地退出模式，农民在这一过程中并没有发挥主体作用，农民的权益受到了威胁。

1 农村宅基地退出损害农民权益的表现

1.1 农民的自主意愿被忽视

经相关调查发现，不管推行哪种模式的宅基地退出机制，政府都处于主导地位。对于支持者而言，实行宅基地退出机制能够实现土地的集约使用，降低城市的人口压力；对于农民来说，可用宅基地换取财产，缓解其在城市生活中的经济压力。从以上方面来讲，政府主导的宅基地退出机制对各方人员都起到了积极作用。但在实际的宅基地退出改革过程中并没有获得预测效果，未得到农民的积极响应，有很多农民不同意退出宅基地。导致农民不愿意退出宅基地的原因有多方面，如农民经济收入高低、经济补偿多少、家庭人员结构等［1］。从根本上来看，当前实行的二元户籍体制下，农民不能享受城市户口人们所具有的医疗、养老等福利，进城生活却得不到城市身份，这是农民坚持保存宅基地的根本原因。在农民对宅基地退出缺乏内在动力时，政府要想实现宅基地退出机制的高效实施，不得不采取极力推进的方式。在政府主导的宅基地退出模式下，农民没有自主权利，政府所给予的承诺补偿在落实中也存在很多问题，并且加大了推行力度，导致农民的权益遭受侵害。

1.2 农民无法参与到宅基地退出过程中

农民是退出宅基地的主体，在宅基地的退出过程中农民有权获悉各个环节的运行状态。从法律角度来讲，退出宅基地就是让农民放弃宅基地的使用权，农民作为宅基地使用权的主体，加之使用权又属于私权利范畴，权利人有权自行决策。无论政府出于何种需要，使用公权力干涉私权利，都必须保留私权利最基本的参与权。但我国从推行宅基地退出政策开始，政府就一直处于主导地位，政府控制着整个制度推行的全过程，忽视了在这一期间农民所具有的决定权，并且侵犯了农民对宅基地退出实施过程中的参与权与决定权。致使农民无法维护自身的土地权利。

1.3 农民失去了宅基地所带来的社会保障

《中华人民共和国宪法》规定宅基地是农民从集体土地中无偿获取的，用于建房生活等，无使用期限。制定这样的体制有效确保了农民有家可归，满足了农民最基本的生活保障。因此，这是农民维护自己生活条件的仅有待遇，尤其是在目前农村保障体系不完善的情况下，宅基地承载着养老与农民居住的作用。但是，随着农村宅基地退出政策的实施，农民逐步由农村搬至城市，迫使农民放弃长期生活在宅基地的生活方式，并且依附于宅基地的优惠政策也随之流失，农民将失去在农村的固定居住场所，所以土地的长期承包经营也因此失去了意义，农民立刻蜕变成了失地农民［2］。

1.4 农民无法分享土地财产收益

在二元分割体制下，农村宅基地是农民最重要的财产。但是，随着城市化进程的推进，退出农村宅基地是社会发展的必然趋势，而在宅基地退出机制实施期间，农民的土地财产权得不到有效保障，主要体现在以下两方面。第一，农民退出宅基地的经济补偿不到位，补偿措施不合理。政府对宅基地退出的补偿大多参考征地补偿标准，对于拆迁补偿则是根据政府制订的方法采取一刀切的方式。第二，对于宅基地退出后的土地增值收益，农民得不到任何补偿。农村宅基地在集约以后通常有2种用途：用于建设城镇居住环境，用于农业耕种。在利益驱使下，无论是政府还是农民都倾向于将宅基地应用于城镇建设。而如果政府统一将宅基地用于城镇建设，土地在流入市场以后将会大幅度升值，而这种由宅基地所产生的土地增加收益却对农民没有任何分配比例，农民无权分享土地发展权。

2 合理的农村宅基地退出途径

2.1 完善社会保障体系，解决农民的后顾之忧

新城镇化建设并非简单的人口转移，对于进城的农民工应给予更多的就业机会，逐步完善社会保障体制以弥补农民失去的土地保障。首先，要充分发挥公共财政的作用，由于土地保障的减小与增强社会保障有着紧密的联系，如果没有强有力的社会保障作为支撑，根本无法免除农民的后顾之忧，农村退出宅基地机制也就很难实施。研究发现，设置一套城镇居民与进城农民无区别的社会保障体系是切实可行的，主要包含两方面：第一，交付农民宅基地产权与永佃权；第二，农民利用自身权力换取社会保障账户。积极推动户籍制度改革与土地制度改革的联动，这样便为农民提供了自由选择退出农民身份的权利，如果同意退出宅基地使用权，则可通过估价出售给政府，以此换取城镇居民社会保障［3］。

2.2 增强户籍改革力度，拓宽城镇居民社会保障准入范围

改革户籍制度是实施农村宅基地退出体制的必要条件。提高户籍体制改革力度，可从构建转换与衔接机制或制度功能与构造分配角度着手。具体操作步骤如下：先提高城镇居民使用公共产品的成本，去除其城镇户籍的价值及公共产品的使用特权，以此来减小对进城农民的歧视；然后通过户籍换取机制，将农民工在农村的社会保障转移至城市中，通过退出宅基地的占有权，来换取移居城市的安置成本以及享有城市公共产品的使用特权。另外，拓宽城镇居民社会保障的准入范围，还能在一定程度上促进农村居民转移城镇，放弃宅基地占有权。

2.3 明确宅基地权属范围

减小宅基地退出机制的实施成本还在于宅基地产权属性的确定。查阅资料发现，农民基本不了解有关宅基地的买卖、抵押等法律制度，一些受访农民认为宅基地是其私人财产，其拥有所有权。因此，完善宅基地确权办法，深入落实宅基地颁证工作，对于促进宅基地产权改革是一项重要内容，并且还是实施宅基地退出机制的重要依据。此外，还可从法律角度明确宅基地的权属内容，包括宅基地的全能范围与所有权主体，为实施宅基地退出机制奠定基础。并且要加大政策的宣传力度，以提高农民对政策的认知程度。

2.4 放缓宅基地退出机制的脚步，科学构建利益分配体制

实行农村宅基地集约制度能够有效提高土地资源的使用效率。但宅基地退出实施困难重重，直接影响到农民的土地权益与居住权益。当前，短时间内完成宅基地的退出显然不可能，如果忽视农民的主体地位，要求农民退出宅基地很可能引发社会矛盾，并且短时间内政府也很难筹集充足的补偿资金。因此，在推行政策期间，政府要加强舆论宣传，充分利用相关法律政策来激励农民自觉接受退出宅基地。在推行期间，政府还需在得到农民允许的条件下拆除住宅，实现土地的集约化利用。此外，鼓励农民退出宅基地，还应绝对尊重农民的意愿，确保宅基地利益分配均衡，保护农民的合法权益。

3 结语

宅基地退出机制实施起来难度大、问题多，政府只有加大舆论宣传，用更优质的政策保障来吸引农民退出宅基地，为更好地实施宅基地退出机制提供保障。宅基地是农村居民重要的社会保障，只有为进城农民制定更全面的社会保障作为支撑，才能解除农民的后顾之忧，进而自觉退出宅基地使用权。