非战争军事行动卫勤保障法律体系建设现状

丁炳文，杜 宽，毛 威，陈 千

(1.海军军医大学卫生勤务学系学员队，上海 200433；2.海军军医大学卫生勤务学系卫生勤务学教研室，上海 200433)

非战争军事行动卫勤法律体系是指规范非战争军事行动中卫勤保障一整套法律规范的总和，是军事法的重要组成部分，是非战争卫勤行为的法律指引，与非战争军事行动相对应[1]。2001年美军《联合作战纲要》将非战争军事行动界定为：“与战争相关的大规模作战行动以外使用国家力量的军事手段而实施的一系列行动”，由空中、地面、海上、空间、特种作战部队和有关政府机关，以及非政府组织以相互补充、相互配合的联合行动。卫勤保障作为非战争军事行动重要的伴随活动，呈现出政治性强、时效性强、行动复杂、突发性强、力量多元、地域广阔等特点。因此，要有效开展非战争军事行动卫勤保障，须建设并逐步完善相关卫勤法律法规体系，为实现卫勤保障行动中各主体有效分工协作、物资有效筹措、保障科学有序提供基本依据。

1 非战争军事行动卫勤保障法律体系建设需求分析

1.1多样化常态化特点要求完善非战争军事行动卫勤保障法律建设随着军队改革与国家发展战略的不断推进，我国军民融合非战争军事行动卫勤保障形式呈现多样化趋势。内容形式由局限于国内的单一对内开展安保警戒、反恐维稳、抢险救灾、维护主权等军事行动卫勤保障，逐步拓展为国内外并重，向外积极参与国际维和、海外救援及国际反恐行动。随着行动内容的拓展，非战争军事行动卫勤保障任务已成常态。1949年后，我国共发生6级以上地震200多次，其中7级以上37次，军队卫勤保障力量积极参与并发挥重要作用；自1990年以来，我军派出维和军事人员参与共计24项维和行动，累计3.6万余人次，维和医疗队是我国军队参与维和行动的重要形式；同时，我军卫勤保障力量积极参与阿尔及利亚、伊朗巴姆、印度洋、巴基斯坦、印尼日惹等国际重大地震紧急医疗救援行动。行动的多样化常态化，要求加快相关法律体系的建设与更新，为更好地实施卫勤保障提供依据。

1.2军民融合特征要求加强非战争军事行动卫勤保障系统性融合性法律建设军事行动卫勤保障仅涉及军队主体，法律法规的系统性较好。我国现行的军事法律和法律规范共17件，军事行政法规60余件，军事法规200多件，军事规章3 000多件，形成一个以宪法为母法，《国防法》为龙头，条令条例为主体的较为完善的国家军事法律体系，为军事行动的有效开展提供法律保障。相较而言，非战争军事行动卫勤保障相关法律法规的建设伴随各类别行动样式的不断涌现而不断产生和修订，因涉及主体包括军队及地方，在法律体系建设上，存在军地法律的制定协调融合要求。宪法、国防法、国防动员法、突发事件应对法、防震减灾法等法律中对于非战争军事行动卫勤保障的部分虽有规定但涵盖面较少，军地执行非战争军事行动卫勤保障的任务职责范围、行动种类、权利义务、行动规则等还需明确[2]。

1.3强国强军目标要求拓展我军涉外非战争军事行动卫勤保障法律建设为实现强国强军的“中国梦”，围绕国家安全观和“人类命运共同体”发展战略，我军积极向外探索寻求构建中国特色军事外交理论，各类行动日趋频繁：联合国维和行动中承担大国责任，多次派出维和军事人员，成为维和行动中的关键力量；海外护航任务中加深国际多边安全协作，亚丁湾、索马里护航行动，我军已派出26批护航编队共计83艘次，为6 300艘中外船舶提供安全保障；在国际灾害救援中彰显人道主义精神，我军通过参与国际抗洪、防控埃博拉、搜寻失联马航、海外地震救援、和平方舟医疗船服务，积极维护世界和平与安定。卫勤保障作为我军全球海外军事行动伴随保障的重要一环，需根据我国拓展国家军事外交立法国际化进程的加快，提升国际化非战争军事行动卫勤保障法治建设水平与内涵，加快研制相应法律规范，确保我军涉及非战争军事行动卫勤保障有法可依。

2 我国非战争军事行动卫勤保障法律建设现状

2.1法律框架和体系初建领域及内容尚需完善

2.1.1 国内法规期待细化 遂行非战争军事行动任务卫勤保障是我军的重要历史使命。在现代法治社会中，军队从事非战争军事行动卫勤保障，必须有法可依。国家法律法规层面，以宪法为主的国防法、国家安全法、戒严法和突发事件应对法等原则性、宏观性法律法规，明确军队参与相关非战争军事行动主要任务与职责。但以《军队参加抢险救灾条例》为首的各类型非战争军事行动相关法律，对具体操作与实施制定的单行性法规不多，内容分布零散，名称衔接不够，概念与内涵未尽明确，未能形成完整的法律体系。卫勤保障作为非战争军事行动的构成部分，在实施过程中不仅要遵循上述法律法规，同时要融合卫生领域相关法规，如执业医师法、卫生检疫法、传染病防治法、食品卫生法等，更需要明确和细化。随着国家立法进程的加快和我军非战争军事行动实践经验的快速积累，主动加快立法行为并完善现行法律制度，进一步细化国内相关法规解释，将为遂行非战争军事行动任务提供完整法律框架，使执行具体任务能真正做到有法可依[3]，以确保行动中的人力、物力、财力需求得到有效保障。

2.1.2 涉外法规有待完整 军队执行海外非战争军事行动卫勤保障，不仅需要参照本国相关法律条例规范，更要遵守国际相关公约。国际公约与双、多边条约层面，我国签署并加入以《联合国宪章》为主要法律依据的原则性公约，以及多个国际反恐公约，如《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》《制止核恐怖行为国际公约》；同时与上合框架下各国签订双、多边安全协定，为参与国际维和及国际反恐的合法性提供支持。但细数国内相关涉外法律，目前只有2012年颁布的关于维和行动的单行性法规，针对涉外军事行动的法律基本还处于空白，在此之前国内的《国防法》《刑法》等法律涉及此类问题内容较零散，如《国防法》中仅有第66条对涉外军事活动有关内容进行规定。我军国内相关涉及海外非战争卫勤行动的法律条文匮乏，可适用于国际性的法律条文不多，国内相关涉外法律制度需要完善。

2.2指挥体系军地融合实现概要性法律支撑可操作约束性细则需持续改进在遂行非战争军事行动卫勤保障中，参与灾害救援的卫勤力量多元、军地联合行动，指挥协调复杂多变、难度较大，只有依法建立权威规范的指挥机制，才能确保组织指挥灵敏、顺畅、高效[4]，在战役、战略、责任区上实现卫勤协同指挥。从实践中看，军民融合发展法律体系建设相对滞后，原有的相关法律法规有些条款已经过时，有些互相冲突，覆盖范围、发挥作用有限，导致军地需求对接存在差异[5]，难以最大限度激发部队参与活力。如《突发事件应对法》在军民协调上做出较全面的规定，但是关于协调合作和资源保障机制等方面的规定较为宏观，可操作性不强，内容较原则、抽象，缺乏具体实施细则和办法相配合[6]。在法律的框架下建立以军队为主体的三军一体化军地联合指挥体系，形成非战争军事行动卫勤保障军地联合指挥相关法律法规，依法做到“军地联合编组、应急应战一体、集中统一领导”，是我国亟须解决的一大问题。

2.3相关训练体制机制军地均通过法律法规建立但统一融合协调规范尚需加强我国参与抢险救灾行动的卫生保障力量通常由军队与地方共同临时组建。近年来，随着国内突发应急事件的日益增多，地方加强卫生救援力量的建设和训练，应急处理水平快速提升。军队卫勤力量以战时保障为主要任务，训练关注战争因素，适应非战争军事行动的训练相对薄弱。各级地方政府及部队建立相对独立的卫勤应急训练方式和经验，但缺乏明确统一的法律规定，在面临大规模的抢险救灾任务时，易产生各行其是、协调困难的情况[7]。灾害频发地域的驻军，针对灾害救援的卫勤保障技术训练与演练逐步受到重视，但是具体针对军队参加灾害救援卫勤保障的医学训练与演练数量较少，缺乏计划性及预算支持，而多军种共同协调参与卫勤保障的体制机制更加缺乏，急需加快法律条文规定以实现卫勤力量的统筹规划。

2.4后勤保障军地法律法规相互独立协同法律细则需强化我国非战争军事行动卫勤保障的物资主要由军地联合或独立进行保障，相关法律制度较少。以药材保障为例，为控制成本，主要由地方医药公司提供，突发性事件药材保障面临着筹措时间短、需求量大、补给困难、不确定因素多等问题，缺乏法律上的强制规定和约束力，易引发药品供应不及时、廉价药品缺乏等问题，影响保障效能。同时，军地财务保障体系不同、保障环节交叉重叠、财务监督控制等问题日益突出。应从立法的角度，建立应急保障预案，健全管理体系，制定相应的法律条文，确保物资保障管理的关键环节。在法律层面上提高军队医院处置突发性事件的物资保障能力。

3 展 望

3.1由局部向系统坚持依法治军逐渐完善法律体系逐步完善单行性法律要求，由“零售”向“整体”发展，逐步完善法律法规体系建设，更好地服务于非战争军事行动卫勤保障，保证卫勤保障行动有法可依、有法必依。通过各类型行动样式相关卫勤保障法律法规或者谅解备忘录的更新，实现三军协调一致、军地联合指挥，依法统筹编配各层级、各层次灾害救援保障力量，从法律的层面上理顺军队之间、军地之间的指挥关系，运用多种创新发展的指挥手段，促进军民融合，达到集中统一指挥，从根本上提高指挥效能。

3.2由框架向细化深入军民融合提升法律体系指导性可操作性在完成非战争军事行动卫勤保障单行性法律体系的前提下，为了更好地提高依法行动的操作性，要逐步细化相关法律内容，提高法律规定的可行性、适应性。进一步达到军民融合深度发展的战略要求，积极发挥地方政府的作用，建立军地一体联动机制，与地方密切配合，实现有法可依联合行动；积极发挥地方优势，合理合法地运用地方党政部门的物资、技术、设施，实现伤员的及时后送，物资药品的有效保障。实现常态化针对性灾害救援卫勤保障演练，对现有训练指导进行科学论证，实现有效的动态化灾害医学救援训练，形成相应的灾害救援配套预案，依法满足各种应急卫勤保障的需求。

3.3由横向到纵向借鉴国内外经验加快建设中国特色非战争军事行动卫勤保障法律体系近30年来，中国平均每年颁布22.1项法律法规文件，中国灾害法律法规文件的平均修改更新时间为9.6 年/次[8]。为更好地适应非战争军事行动常态化、多样性的发展实际，加快非战争军事行动卫勤保障法律体系的立法和法律建设，对我军及外军非战争军事行动卫勤保障相关法律体系建设现状进行分析和归纳，梳理其发展脉络及特点；通过中外军队的横向比较，进一步明晰我军非战争军事行动卫勤保障相关法律体系建设的基本思路，总结和发展非战争军事行动灾害救援的法律体系，为军队更好地遂行非战争军事行动卫勤保障任务提供强有力的法律保障。