公立医院备案制管理SWOT分析

杨 成，沈 洁,2,蔡 薇

(1.苏州科技城医院人力资源处,苏州 215000;2.苏州市卫生和计划生育委员会,苏州 215000)

2015年随着国务院印发关于全面推开县级公立医院综合改革的实施意见和城市公立医院综合改革试点的指导意见，提出县级和城市公立医院逐步实现备案制管理。同年，各地因地制宜，陆续出台公立医院备案制管理的相关文件，并在实践中积极探索。然而备案制的优缺点和前景如何，尚未得知。SWOT分析法，可以对研究对象所处的情景进行全面、系统、准确的研究，从而根据研究结果制定相应的发展战略、计划及对策。

1 资料来源与方法

1.1资料来源

1.1.1 文献检索 通过检索相关数据库，掌握备案制发展的进程。

1.1.2 政策解读 通过学习政府出台的备案制相关文件，结合在医院工作的经历，掌握公立医院备案制的主要做法、进展、取得的成效及面临的问题。

1.2研究方法通过文献检索和政策解读，按照SWOT分析法对公立医院实施备案制的优势、劣势、机遇及挑战进行科学分析，并对今后如何更好地推行公立医院备案制提出合理化的建议。

2 各地做法

按照各地政府出台的相关备案制管理文件，公立医院在实践中探索备案制做法。

2.1江苏省的做法江苏省在2015年印发《关于创新公立医院人员编制管理的实施意见(施行)》的通知(苏编办发〔2015〕6号)，迈出建立从身份管理逐渐走向“标准核定、备案管理、岗位设置、分类聘用”的重要一步。提出合理确定医院规模、床位数等，由医院等级、实际开放床位数、床位使用率等来确定人员总额，去除编制数剩余的就是备案制人员，并且根据医院的发展每两年动态调整一次。原审批核定的事业编制保持不变，仍按原办法管理，今后事业编制空额将主要用于引进高层次、紧缺、急需人才和聘用关键岗位、骨干人员。医院公开招聘备案确定的人员时，专业技术岗位占单位岗位总量的比例原则上不得低于85%，管理岗位和少量特殊工勤技能岗位不得超过15%[1]。

2.2山东省的做法山东省出台《关于公立医院人员控制总量备案有关事项的通知》(鲁编办〔2015〕28号)，公立医院根据业务水平、类型特点、床位数、门诊量等研究提出本单位人员总量，规定公立医院专业技术人员数量应不低于人员总量的95%，管理人员数量一般不超过人员总量的5%，人员总量报机构编制部门备案，每两年动态调整一次，打破编制束缚。另外不再安排公立医院用编进人计划，由公立医院在人员总量内自主制定、执行新进人员计划，按照事业单位公开招聘有关规定面向社会公开招聘，公立医院原编制内人员继续实行编制实名制管理，只出不进。

2.3安徽省的做法安徽省出台《关于完善公立医院人事薪酬制度的实施意见》，指出按照区域卫生规划标准，核定公立医院备案制总量。现有的审批编制保留不变，备案制人员在职称评定、工资待遇、养老保险、考核评优、进修深造等待遇同编制内人员。公立医院按照核定的备案制总量制定岗位设置方案，对于符合条件的人员自主聘用，落实医院的用人自主权，根据公平、公正、公开原则，组织公开招聘，录用人员报备相关部门，确保技术人员数量不低于人员总量的80%。

3 公立医院实行备案制管理SWOT分析

3.1优势

3.1.1 弥补公立医院事业编制及经费不足问题 近年来，随着经济社会的发展，人口老龄化进程不断加速、人群的健康观及就医理念不断提升。新建医院不断增多、现有医院的规模不断扩大，满足现有医疗需求快速上升。医院编制数还是按照1978年卫生部、劳动人事部颁布的《综合医院组织编制原则试行草案》核定的编制数，按该草案核定的医院编制数已远远不能满足目前的医疗服务需求，医院只能采用招聘人事代理人员(即编外人员)来解决这一突出矛盾，导致编外人数占医院总人数的比例逐年上升[2]。编外人员与劳务派遣公司签订合同，工资由劳务派遣公司统一发放，财政对于编外人员不予补助，医院的人员经费压力逐年增加。备案制人员则由医院招聘，和医院签订劳动合同，提高备案制职工的归属感，另外财政部门可根据财力适当补助备案制人员，这样可以减轻医院的财政负担。

3.1.2 提高公立医院用人自主权 公立医院作为政府举办的事业单位，招聘在编人员需要上报编制部门、人社局、卫生部门，公开招聘考核的是人员的理论素养，未对实践能力做考核，医院也不参与招聘过程，公立医院相对缺乏用人的自主权。实行备案制，主管部门、编制部门只对用人单位实行总量控制，公立医院可以根据岗位需求，实行自主招聘、择优录用。比如，对于高层次人才或者紧缺专业人才，可按规定由医院采取考查的方式予以招聘，结果公开，这也体现行业特点，以岗招人，考核的不仅是理论知识，更多的是动手及实践能力，最后报备主管部门[3]。

3.1.3 助力公立医院改革 备案制是深化医药卫生体制改革的一项重要任务，是公立医院破除逐利机制[4]，是实行聘用制度和岗位管理制度、人员由身份管理向岗位管理转变的重要手段，定编定岗不固定人员，形成能进能出、能上能下的灵活用人机制，备案制的出台有利于公立医院改革的推进，更加合理地配置公立医院人力资源。

3.2劣势

3.2.1 备案制全国各地做法不一 国务院提出城市公立医院综合改革试点的指导意见，各省纷纷出台相关备案制政策，对于规范招聘、规范管理，编制部门、人社部门、卫生部门衔接有待明确。比如，工资制度、社保政策、退休后待遇等。

3.2.2 对主管部门的监管提出更大的挑战 备案制的优势是提高公立医院用人自主权，用人单位的自主权及主管部门的监管权没用好，容易造成因人设岗、“萝卜”招聘等问题，容易造成负面影响。只有从政府部门角度出发完善监管机制，明确权利和责任，真正做到公平、公正、公开，择优录取，才能推进备案制的开展，进而助力公立医院改革。

3.2.3 落后地区招聘难及人才流失 对于经济落后地区，吸引人才的砝码之一是编制，但工资福利、事业平台有限。在编制的吸引下，医学生可能会因为编制而选择相对落后的地区工作。备案制的出台，一方面会使得医学生往经济发达地区发展，另一方面，可能会使现有的人才流失，最终造成引人难、留人难的现象[5]。

3.3机遇

国家、省、市政策的支持有利于备案制的推进，各省的实施方案也有利于各地的借鉴，最终有利于公立医院综合改革。公立医院目前僵化的人事和薪酬制度，既是医师多点执业的“绊脚石”，也是医院管办分开的“拦路虎”。推行备案制，让医师实现向“社会人”的转变，有利于优质医疗资源的自由流动，也将倒逼公立医院的改革。

3.4挑战

3.4.1 禁锢思想的束缚 打破唯编制论的传统思想禁锢，进编犹如吃了一颗定心丸，不用担心被裁、不用担心工资待遇、更是身份地位的象征等等。其实备案制在收入分配、职称晋升、岗位聘任等方面参照编制内人员，但还是受传统思想的影响，事业编制更具有吸引力。

3.4.2 政府部门的对接 备案制的发展，离不开政府相关部门的支持，包括编制部门、人社部门、财政部门、主管部门等，如何在政策上对接是关键。

4 公立医院实行备案制的建议

4.1同工同酬同保障公立医院事业编制人员待遇按国家和省市关于医疗卫生机构岗位绩效工作制度执行。岗位总量内的备案制聘用人员，在岗位聘用、收入分配、职称评定、管理使用等方面，应与事业编制人员同等对待，其工资待遇按照同岗同酬原则确定，按国家规定参加社会保险，并可探索在聘用期内由公立医院参照事业单位职业年金水平建立企业年金制度。

4.2财政保障财政的投入不与编制、备案制挂钩，应根据医院的医疗服务数量(门急诊人次、住院床日数等)、手术难度、床位周转率等确定经费补助，并根据绩效考核等次可适当增加财政补助。另外对于医院基建、设备采购以及政策性亏损给予专项补助，不与人员性质挂钩。

4.3备案制纳入过渡性质编制备案制人员是通过相关程序招录的工作人员，与医院签订劳动合同，并且享受五险一金。备案制是公立医院改革中的新生事物，即医院在事业编制不足的情况下得到补充，但现有的“老人老办法、新人新办法”，致使在编人员与备案制人员在退休后待遇仍有一定的差距。随着改革的进行，备案制人员可以探索纳入过渡性质编制，等编制内人员自然减员留出编制后，备案制人员纳入编制管理，享受事业编制待遇，最终确保两类人员退休后待遇相同。

4.4加大宣传营造良好的舆论范围探索备案制管理，是深化事业单位人事制度改革和医药卫生体制改革的重要内容，是激发公立医院活力的重要途径。在实施初期要高度重视，精心组织，做好政策宣传及解释工作，针对疑虑，要充分调研，普及备案制知识，提高员工的接受程度。