适当给城里人买农村宅基地开一条门缝

锐语

全国政协经济委员会副主任杨伟民日前撰文建议，可以拿出一小部分农村空置的宅基地转为城市居住用地，同时允许农村进城落户的人口在全国范围内出售宅基地的使用权，允许城市人下乡购买他们的宅基地使用权。同样的观点其实在今年6月杨伟民就提出过，如今重提再表，主要是基于历时近四年的农村宅基地制度改革试点年底前即将收官，相关经验有望写入待修改的《土地管理法》之中，杨伟民无疑希望利用这个重要窗口期让自己的建议受到决策层的关注。

农民手中的土地除了承包耕地外，最重要的就是宅基地，前者种粮饱腹，后者盖屋栖身，二者均可以视为命根子。40年前的土地家庭承包制让农民压抑已久的生产潜能得到迅猛释放，加之袁隆平水稻高产技术的催化，耕地的高产彻底解决了农民乃至城市市民的吃饭问题;如今，耕地又可以流转，农民进一步获得了土地变现的红利。不过，相比于承包耕地不断地与时俱进并创造出全新经济价值而言，数十年来农民感受到自己脚下的宅基地除了空间位移外再也没有发生任何变化。

过去四年部分农村进行了涉及征地制度改革、农村集体建设用地入市以及农村宅基地制度改革的综合性土地变革，即俗称的“三块地”改革，有关宅基地改革的内容是：原有的所有权与占有使用权分解为使用权、资格权与使用权，其中使用权仍归集体组织，资格权与使用权归农户;宅基地可以有偿使用，如用作抵押物向银行申请贷款;实施宅基地自愿有偿退出机制。三大改革内容中，最大的看点应当是宅基地的退出机制。

但是，农民退出的宅基地却不能自由再配置，承接对象只能是集体经济组织或者组织的内部成员，同时流转与交易须遵循房屋随宅基地同步转移的原则，也就是宅基地资格权与使用权不得单独转让，必须连同住房一并转让。做出如此制度安排主要是基于宅基地是免费供应给农户的，农民并没有像城市居民那样购买住房时支付了土地租金，既然如此就不可随意处置宅基地。说白了，作为一种超级福利，宅基地只能在农村内部流转，不可外溢到城市市民身上，由此决定了农民的议价空间被锁定在非常窄小的范围之内，宅基地作为一种稀缺资源的经济价值也受到压制。

的确，农村宅基地的流转已经时不我待。目前进城务工的农民工逾2.8亿人，且仍在以每年600万左右的速度递增。这些进城农民要么在城市已经买房定居，要么全家租住在城市，平时从不回家，只有春节时偶尔返乡短暂停留，大量的宅基地完全处于空置状态，全国农村至少有高达30%的农房常年无人居住。另外，由于新农村建设，弃旧建新形成了大量旧房屋横卧原地没有得到清理，不少农户因为家庭收入增多还在自留地以及荒地上盖起了第二套住房，因此，来自中国社科院农村所的《中国农村发展报告（2017）》显示，新世纪第一个10年，农村人口减少1.33亿人，但农村居民用地反而增加了3045万亩。总体来看，目前我国农村的宅基地总面积约为1.7亿亩，其中空置宅基地有3000万亩，相当于目前所有城市建成区的37%，比城市目前所有的住宅用地的总量还多，由此形成的浪费结果不能不触目惊心。

作为宅基地的所有者，集体经济组织出面并采取有偿方式收回农户退出的宅基地无疑具有可行性，理论上说也能提高土地利用的规模化效益，但是，宅基地采取的是自愿退出原则，只要农户因价格不合适等原因而不愿退出，村级组织只会徒叹奈何。更为重要的是，除了少数城市郊区的宅基地具有明显的土地级差地租效应，绝大多数地处偏远的农村宅基地其实并不能进入城市建设用地市场，而且收回的宅基地平整与修復最终转换为耕地的成本非常大，不少地区集体经济组织其实并没有受让宅基地的积极性。

再看宅基地的另一个重要受让主体——集体经济组织的内部成员，准确地说为本村农户，成功受让的可能性其实并不大。一方面，目前留在农村的基本上是“老弱妇幼”人群，自己的名下本来已有宅基地，政策上也不允许他们再增购另一处宅基地，即便允许，他们也没有受让购买能力;另一方面，整个农村人口呈现出持续流出状态，农民住居的城市偏好不断增强，客观上不存在可以受让宅基地的增量购买力;不仅如此，目前绝大部分农村还是一家一户的小农生产经营状态，留在农村继续耕地的农户其实已经承接了进城农民名下不少的田地，本身劳动负荷量已经不轻，自然就不存在将宅基地转换为耕地的强烈愿望，也就缺乏购买受让动机。

进一步分析发现，尽管宅基地属于集体所有，但宅基地上的房屋所有权则是农民完全所有，因为对宅基地没有处分的权力，农民因此也就没有处分房屋的自由，或者说只是一个十分有限的自由，这种对农民物权完整性的强制分割以及物权处分权的硬生剥夺在法理的角度是根本说不过去的，同时宅基地不能自由流动与按照利益最大化原则进行配置也背离了土地资源固有的禀赋特征与要求，实践中也诱发了不少法外现象，比如小产权房等。

因此，让城市资本进入农村宅基地市场不失为一种更有成效的选择。一方面，城乡要素本来就应当双向流动，目前仅允许农民花费不菲的成本在城市买房，而不允许市民斥出一定的资金在农村置业，宅基地因此不能外溢出最大化价值，农民实际上被置于不平等的商业地位上。另一方面，通过城乡土地双向流动可以有效带动资金等要素资源的双向流动，特别乡村振兴战略下，农村急需大量经费投入，如果能够通过宅基地的变现交易并按照比例在村级集体经济组织与农户之间合理分配，农民不仅可以运用新增资金在城市再创业也置新业，而且集体经济组织也增强了财务统筹能力。

当然，为了防止城市少数人利用宅基地建造家庭豪华庭院与私人会所，政策应当圈定出宅基地的特定受让对象，包括到农村承包土地并开展集约化经营的城市工商业者、依靠宅基地建造旅游民宿与康养基地的服务业供给者、振兴农村的特殊技术人才等都可以作为宅基地的优先受让对象，并在保持宅基地集体所有权不变的前提下，明确对方的资格权与使用权时间权限以及使用功能权限，尽职与履责较好的可以自动续展，否则集体经济组织有权终止续期。另外，宅基地不允许向城市居民配置的最大约束因素其实就是城乡户口壁垒，对于那些自动放弃城市户口愿意到农村逆向就业与创业的人员，也可以纳入宅基地的受让对象范围。