我国义务教育均衡发展的实践困境与应对策略——以重庆市为个案

张 辉 蓉，盛 雅 琦，宋 美 臻

(西南大学 1.统筹城乡教育发展研究中心；2.教育学部；3.文化与社会发展学院，重庆市 400715)

一、义务教育均衡发展任重道远

教育均衡是促进教育公平的重要基石，也是提高我国国民教育质量的重要保障。义务教育均衡发展作为我国当前教育变革的重要价值诉求，是办好公平优质教育的前提和基础，对缩小区域、城乡、校际、群体之间的教育差距至关重要。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》将加快推进义务教育均衡发展提至国家战略性任务的高度，提出要在“2020年基本实现区域内义务教育均衡发展”的重要目标。为了实现这一目标，中央和各级政府在2011-2012年间签署了义务教育均衡发展备忘录，制定了“2015年实现基本均衡县的比例达到65%，2020年基本均衡县比例达到95%”的时间表和路线图，并于2013年启动了义务教育发展基本均衡县(市、区，以下简称县)督导评估认定工作，将督导评估作为推进义务教育均衡发展的重要抓手，使我国义务教育均衡发展水平明显提升。

截至2016年底，全国共有1 824个县通过国家评估认定，62.4%的县被认定为基本均衡县。其中，北京、上海、天津、江苏、浙江、广东、福建七个省市的所有区县已全部达标。然而，尽管我国当前义务教育均衡发展已取得了初步成绩，但基本均衡县比例仍滞后于国家原定计划，在落实国家义务教育均衡发展的目标上仍有差距。再者，由于我国当前仍面临中西部地区“老少边穷”的贫困县还存在不少、农村教师队伍难招难留等挑战，要在2020年基本实现区域内义务教育均衡发展的重要目标仍有相当难度，义务教育均衡发展进入“攻坚期”和“深水区”。

近年来，为积极融入国家战略，落实义务教育均衡发展备忘录各项承诺的要求，重庆市采取了积极有效的系列措施，如统筹中小学标准化建设、薄弱学校改造工程、优质教育资源共享等。截至2016年，重庆市共有26个县(约占68.4%)通过了国家督导评估验收被认定为基本均衡县，义务教育均衡发展取得了明显进步，D级危房消除率、教室和宿舍内部规范率等指标达到了100%。然而，尽管重庆在全国义务教育均衡发展中尽了很大的努力，但其均衡发展成果仍处于全国中等水平，目前仍有31.6%的贫困县尚未通过国家督导评估认定，这与重庆作为直辖市和国家级“统筹城乡发展试验区”的地位很不相称。再者，由于重庆处于我国西部地区，具有典型的大城市与大农村、大山区、大库区、少数民族聚集区和集中连片贫困地区并存的基本市情，剩余12个未达标县都是义务教育均衡发展攻坚难度很大的“硬骨头”，要完成“2020年实现基本均衡县比例达到95%”的重要目标仍有一定距离，推进义务教育均衡发展依然任重而道远。重庆市作为我国西部地区典型城市，其面临的困境也是制约我国义务教育均衡发展深入推进的主要瓶颈。因此，以重庆市为个案展开研究对破解我国义务教育均衡发展的困厄有一定借鉴意义。为此，本研究在前期《教育规划纲要》第三方评估调研的基础上，以重庆市为个案，旨在以小见大、以点带面，探析我国义务教育均衡发展面临的实践困境，并提出应对策略。

二、义务教育均衡发展的实践困境

为加快推进义务教育均衡发展，实现义务教育由基本均衡迈向优质均衡，必须深入了解制约我国义务教育均衡发展的实践困境与薄弱环节。

(一)未达标县攻坚难度加大，义务教育均衡发展进入“深水区”

调研发现，尽管目前重庆市已有68.4%的县被认定为基本均衡县，但在全市通过国家督导认定的县中，重庆主城及周边发展新区占比达到90%以上，而与之形成鲜明对比的是重庆市东北部经济欠发达县域和东南部苗族和土家族等少数民族聚集区域仅有6个县(占比35%)达到国家督导认定要求，剩余65%的县多是老、少、边、穷县。在未来几年接受国家义务教育均衡发展督导评估认定的县中，东北部和东南部地区剩余65%的未达标县受经济、文化和教育发展滞后等因素的影响，将会成为制约重庆市义务教育均衡发展的“硬骨头”，加大了义务教育均衡发展的攻坚难度。从全国范围来说，目前距离“2020年基本实现区域内义务教育均衡发展”的目标仍差37.6%，且我国东、中、西部地区未达标县的占比分别为17.13%、48.50%和54.51%。其中，我国中西部地区未达标区县的均衡水平明显低于国家标准、更低于已通过认定的基本均衡县[1]。总之，我国中西部地区的未达标县和部分东部地区的贫困县将成为均衡发展的“硬骨头”，攻坚难度很大，使我国义务教育均衡发展进入“深水区”。因此，必须聚焦均衡发展未达标县的重点攻坚。

(二)部分已达标县综合差异系数上升，义务教育均衡发展水平出现滑坡

从基本均衡迈向优质均衡，已经成为新时期发达地区实现教育公平的先行追求[2]。对我国已经通过国家均衡发展验收的县来说，县域内义务教育学校之间的校际差距明显减小，实现了县域内义务教育基本均衡的发展目标，并在教学模式改革、招生体制等方面积累了大量先进经验，探索了如杭州市西湖区“集团化办学”、河北省邯郸市“跨区统筹”等模式，正在向优质均衡发展的方向大步迈进。然而，近年来我国部分已达标县又出现了新的校际差异系数超标或临界的情况，仅2015年我国就有10个省份21个县的均衡发展水平出现了较大滑坡，小学或初中综合差异系数达不到标准要求，其中有3个县小学和初中综合差异系数均不达标[3]，县域内校际间不均衡程度再次拉大。如重庆市在2014-2015年间的校际差异系数评估中，A区的小学差异系数由0.421上升到0.701，初中差异系数由0.434上升到0.776；B区的小学差异系数由0.499上升到0.608。部分已达标县均衡发展水平出现滑坡不仅有悖于义务教育基本均衡的发展，更制约了我国义务教育迈向优质均衡，巩固义务教育均衡发展的成果十分紧迫。

(三)义务教育经费投入仍显不足，且存在“中部塌陷”、欠拨、挤占等现象

《义务教育法》明确规定国家要建立义务教育经费保障机制，以保证我国义务教育制度的实施。作为“国家予以保障的公益性事业”，义务教育得到了立法和政府财政的支持与保障。近年来，我国义务教育经费投入总规模和生均经费投入呈大幅增长态势，与发达国家间差距逐年缩小，经费投入在省际、区域和城乡间的差距也逐步缩小。尽管我国教育经费投入呈上升趋势，但总体仍显不足，且存在“中部塌陷”、欠拨、挤占等现象，并由此导致了工作开展滞后、资金浪费等问题。如2011-2015年间，我国中部地区的小学和初中生均预算内教育事业经费一直低于东部和西部地区。其中，中部地区小学生均预算内教育事业经费依次低于东部地区4 736.7元、4 845.8元、4 880.89元、4 944.83元和5 080.46，依次低于西部地区1 716.74元、2 142.79元、2 187.64元、2 424.94元和3 316.08元，中部地区初中生均预算内教育事业经费依次低于东部地区4 219.68元、4 417.32元、6 377.21元、6 576.2元和7 227.13元，依次低于西部地区1 433.69元、1 361.13元、1 385.42元、1 283.94元和1 978.71元*此处生均预算内教育事业经费的数据来源于2011年-2015年《全国教育经费执行情况统计公告》，中、东、西部划分标准为：中部地区包括湖北、湖南、安徽、山西、河南、江西6省；东部地区包括北京、黑龙江、吉林、辽宁、天津、河北、山东、江苏、上海、浙江、福建、海南、广东13省；西部地区包括四川、重庆、贵州、西藏、云南、陕西、广西、甘肃、青海、宁夏、新疆、内蒙古12省。。而就重庆市而言，还有部分县出现了教育经费负增长，如C县2013年教育经费“三个增长”和“一个比例”均出现负增长，其中预算内教育拨款负增长22.84%，中、小学生均预算内教育事业费负增长10.10%和7.10%，中、小学生均公用经费负增长18.07%和5.25%，预算内教育经费占财政支出比例负增长0.59%。除此之外，D县土地出让净收益中计提的教育资金1 425万元，未安排用于教育，累计欠拨教育经费4 888.98万元；E县申报的规划期为五年或十年的老校建设项目，前期因资金未及时拨付造成了工作无法顺利开展，后期资金拨付时却已无法适应城镇化的新需求，带来了工作开展滞后和资金的不必要浪费。由此可见，我国义务教育经费投入总体仍显不足，且存在“中部塌陷”、欠拨、挤占等问题，在落实国家教育经费投入政策上仍有一定差距。

(四)农村教师质量不高、结构性缺编及难招难留问题突出

教育大计，教师为本。在我国实行免费义务教育和农村学校硬件条件逐步改善的大背景下，城乡教师资源的均衡配置成为推进义务教育均衡发展的当务之急。然而，当前我国城乡教师资源配置不均衡问题却十分凸显，农村教师质量不高、结构性缺编、难招难留问题突出，且这一现象在我国中西部农村广泛存在。如重庆市农村中小学具有高级职称的教师分别占34.30%和4.70%，而城市却占65.70%和95.30%，农村学校优质教师资源占比较小，差距明显；又如F县小学科学、外语、音乐、体育、美术生师比依次为457∶1，51∶1，200∶1，170∶1，209∶1，而初中音、体、美生师比依次为275∶1，201∶1，83∶1[4]，农村教师结构性缺编问题突出；再如由于待遇低、条件差、外出学习和进修的机会较少、发展后劲不足等原因，导致农村教师难招难留问题突出，乡村教师队伍“下不去、留不住、教不好”的痼疾长期存在，严重制约了农村教育的发展。

(五)农村教育基础设施建设滞后阻碍了义务教育均衡发展

硬件设施配备作为保障学校办学的基础条件，是教育基本均衡的重要衡量标准之一。然而，当前农村校舍场地、功能室建设、信息技术设备等教育基础设施建设的滞后依然是部分未达标县的主要薄弱环节，严重阻碍了义务教育均衡发展。数据显示，2015年全国初中和小学生均仪器设备值分别为1 746元和1 044元，农村初中、小学仅相当于城市的68.70%和58.50%[5]。就重庆市来说，2015年农村学校校舍场地标准化率为69.5%，比城市学校低近20个百分点；重庆市东北部经济欠发达县域和东南部少数民族聚集区域农村学校生均仪器设备值仅为401元，不到城市学校的1/3；农村学校多媒体“班班通”建成率仅为53%，较城市学校低32个百分点。可见，农村基础设施建设的滞后仍是阻碍义务教育均衡发展的重要因素，推进义务教育学校标准化建设仍是我们的工作重点。

(六)城镇化进程加快对义务育均衡发展带来新挑战

近年来，随着经济社会的快速发展和城镇化进程的加快，大量农村劳动力向城市涌入，随之带来了教育人口的大规模流动。由于城镇化进程与义务教育规划布局等一时难以有效衔接，一方面农村学龄人口的自然减少，使部分农村地区出现了“空壳”和“麻雀”学校，造成农村学校教育资源闲置。如2015年我国乡村地区共有小学与教学点200 199所，占全国总数的70.60%。其中，不足100人的小规模学校126 751所，占总数的44.70%，全国有无人校点9667个，不足10人的乡村校点达3.39万个[6]；另一方面随迁子女大量涌入城市，造成城区学校教育资源严重紧缺，致使大班额问题突出。如2015年，全国小学56人及以上大班额比例为12.10%，普通初中大班额比例为19.90%[5]，而重庆市义务教育学校56人以上的大班额还有9 200多个，占比约13.2%；66人以上的超大班额有3 900多个，约占全市班级总数的5.8%。除此之外，城镇化进程加快还衍生了“择校热”、农民工子女受教育机会不均等等问题，对义务教育均衡发展带来了新的挑战。

三、加快推进义务教育均衡发展的应对策略

(一)重点攻坚均衡发展未达标县的薄弱环节

20世纪90年代，我国教育系统受经济体制转轨和社会转型的影响，在城乡二元经济结构模式下，区域间、城乡间、校际间的教育差距逐步加大，教育资源配置的不均衡导致“强校愈强，弱校愈弱”，造成了贫困地区薄弱学校的大量存在，并成为阻碍我国义务教育均衡发展的“硬骨头”。目前，重庆市有31.6%的贫困县是均衡发展的“硬骨头”，而全国37.6%的未达标县更是“硬骨头”，成为制约义务教育均衡发展的“短板”。在教育扶贫“大水漫灌”转为“精准滴灌”的新形势下，如何补齐这块“短板”已然引起了各级政府的重点关注。面对薄弱地区和贫困县的重点攻坚，要加大重点扶持和政策倾斜的力度。一是中央要向中西部薄弱地区提供更多的资金保障和政策优惠，在资金的总体安排上体现“中央拿大头、省级政府适度分担”的原则，减少薄弱地区财政压力。同时省级政府要将贫困县均衡发展工作直接纳入省政府义务教育发展管理项目之中，增设义务教育均衡发展专项资金，实行“专款专用”，采取针对性措施重点攻坚“短板”问题，如云南省每县安排1 000万元的专项资金着力解决义务教育“短板”问题；二是要继续实施《乡村教师支持计划》，采取多种举措引导优质教师向薄弱地区和贫困县流动。如提高连片特困地区和部分省贫县的教师待遇、利用中央财政设立专项乡村教师绩效奖励津贴、建设乡村教师和特岗教师的周转房、利用网络培训等促进教师专业化发展；三是要创新办学模式，通过集团化办学、委托管理、对口帮扶等措施，让优质学校带动薄弱学校和新建学校发展，整体提升区域义务教育均衡发展水平；四是要注重学校“内涵式”发展，以特色学校建设提升农村学校的自我造血能力。“实践证明，特色学校建设是促进教育公平和提高教育质量的有效途径。”[7]采取针对性措施，重点攻坚义务教育均衡发展未达标县的薄弱环节，推进义务教育均衡发展同样需要“精准扶贫”。

(二)落实县级“政府”主体责任制，加强教育行政部门教育督导

推进义务教育均衡发展任务重、周期长、困难大。为巩固义务教育基本均衡发展成果、稳步推进义务教育迈向优质均衡，要充分发挥政府作为保障社会运行的中枢和对公共资源进行分配的主体责任，明确各级政府部门的职责与权限，努力缩小受教育群体之间的差距。第一，进一步履行各省市与国家签订的推动义务教育均衡发展备忘录的各项承诺，建立政府各部门之间的协同、会商和联动机制，形成推进义务教育发展的政策合力，共同推进义务教育均衡发展；第二，虽然当前实行“省级人民政府统筹规划实施、县级人民政府为主管理”的管理体制，但县级对教育均衡的推进工作主要以县教委等教育行政部门为主体，并未得到县级“政府”足够的重视。因此，落实县级“政府”主体责任制，将推进工作(如经费保障、学校标准化建设、均衡配置城乡师资、消除大班额等)纳入“区县党政领导班子和领导干部年度综合考核”之中，才能确保推进工作落到实处；第三，要充分发挥教育行政部门的督导作用。省级教育行政部门要对全省义务教育均衡发展的各项指标实行动态评估与监测，并利用定期公布的“义务教育均衡发展态势图”来督导各级政府工作。建议省级政府对均衡发展水平巩固和明显提升的区县实行荣誉授予和不同标准的资金奖励，如江苏颁发先进集体、先进个人等荣誉称号，广西实行1 000万～2 500万元的奖励，既要充分调动义务教育均衡发展工作积极性，也要严防均衡水平滑坡。同时，县级教育行政部门也要承担对区县义务教育均衡发展工作的检查和监督职责，能及时根据评估意见督导各区县开展改进工作。

(三)加大中央和省级政府财政投入，完善经费保障制度

目前，我国义务教育实行中央和地方分项目、按比例分担的经费投入机制。虽然近年来中央加大了对中西部地区的教育投入，在资金投入政策上也体现了“中央拿大头”的原则，但由于区域间经济发展的差异和当前财政体制的明显不平衡，中央对中西部地区的财政投入依然不能满足教育发展的需要，地方财政仍是推进义务教育均衡发展的主要补给源。因此，为破解义务教育经费总体投入仍显不足、中部塌陷、欠拨、挤占、资金浪费等问题，中央和省级政府要切实承担起推进义务教育均衡发展的主要投资和宏观管理责任，完善经费保障制度。第一，加大中央和省级政府财政对中西部地区的投入，确保“三个增长、两个比例”有效落实，为县级政府顺利开展义务教育均衡发展工作提供资金保障。针对“中部塌陷”和西部特别贫困的地区，中央要以设立专项补助或减少地方支付比例等方式来解决现实问题；第二，健全义务教育经费保障机制，深化农村义务教育经费保障机制改革，加大省级教育行政部门对义务教育经费的监管力度，严格控制教育经费欠拨、挤占的现象；第三，明确义务教育财政使用的方向。调整过去五年、十年规划中对老校建设项目等专项资金的投入方向，转变为支持城镇新建学校以适应城镇化进程，同时着眼基础设施建设滞后、农村师资难招难留等薄弱环节实施“精准扶贫”；第四，深化改革现行转移支付制度中存在的问题，建立规范高效、权责明晰的省以下财政支付体系，使之与地方政府的事权、财权相匹配，特别针对贫困县增加中央和省级财政投入，不让贫困县承担转移支付资金的配套压力。

(四)多途径优化农村教师队伍结构，进一步促进城乡师资均衡

针对农村教师队伍长期存在的质量不高、结构性缺编、难招难留等问题，一要创新教师激励机制，面向中西部贫困薄弱地区的农村教师设立中央政府专项奖励津贴，在提高农村教师基本生活补助标准的基础上，实施“以奖代补”制度：对农村教师实施“差别化绩效考核”。针对长期扎根农村、对农村教育有不同贡献的教师实施梯度奖励，使其每月补助和奖励额度比城市教师高出1 000-2 000元不等，从而激励农村教师积极为农村教育服务；二要统一城乡教师编制标准，逐步深化农村教师队伍的供给侧改革。针对农村边远学校教师短缺，科学、英语和音体美等学科教师紧缺等情况，要有针对性地培养教师，继续实施“特设岗位”“特色学科”“全科教师”等教师培养计划；三要依托当地高等院校建立乡村教师定向培养计划，鼓励大学生到薄弱和贫困县“顶岗实习”。县级以上人民政府安排专项经费用于农村教师培训，鼓励以网络培训、校本培训和院校培训等多种方式促进农村教师专业化发展；四要继续强化交流轮岗制度的实施，深入推进县域内和县际间教师双向流动制度，为在乡村工作的教师提供较高的津贴、补贴，加快农村地区中小学教师周转宿舍建设，积极促进城乡教师交流，解决我国教师交流轮岗制度实施效果不够理想、农村教师不愿进城、城镇教师入不了乡的问题。

(五)强化兜底思维，加快推进学校标准化建设

基础设施建设的滞后仍是制约各农村边远山区学校及城市薄弱学校义务教育均衡发展的重要因素。为改善这一问题，一要扎实推进“薄改”工程实施。要强化兜底思维，加强薄弱环节，补齐均衡短板，确保到2020年能够全面改善农村义务教育薄弱学校的办学条件；二是加快农村寄宿制学校建设、农村初中校舍改造、农村教师周转房建设等专项工程，切实改善农村师生学习生活条件；三是在功能区建设和城镇小区建设中，区县政府要加强对人口流动的监测，根据城区人口增长和小区入住的实际需要，统筹规划、科学配套中小学校，新增教育资源，破解大班额等问题；四是深入推进“六大功能室”建设，合理配置，科学使用学校音乐、体育、美术、卫生、劳动、科技等功能教室，进一步加强中小学标准化建设。

(六)科学规划城乡学校建设，适应学生流动新常态

统筹城乡学校建设是一项复杂的动态工程，必须在充分考虑到当地的自然环境、人口流动、经济状况等多种因素的基础上进行科学规划。为适应高速城镇化给义务教育均衡发展带来的影响，第一，各省市政府要在对各地区流动人口进行调查统计和合理预测的基础上，科学规划城乡学校的建设和教育设施的配套，统筹调整城乡义务教育学校布局以适应学生流动频繁的新常态；第二，加强农村小规模学校建设，探索办学和管理机制改革，不断引进优质师资，打造办学特色，促进“内涵式”发展，切实提高农村义务教育质量，防止出现农村子女严重外流，以及由此带来的学校“空心化”和教育资源的闲置与浪费等问题；第三，加大中心城区、老城区新建、改扩建和迁建学校力度，保障城镇义务教育学校建设用地，教育资源的供给要满足城镇化的需要，严格控制城镇学校大班额和教育资源紧缺等现象；第四，由政府带头在农村设立试点学校，委托教育家团队进行管理，实行教育家办学机制，同时鼓励有理想、有抱负的校长或老师到农村创办小微学校，以优质师资配置和特色学校建设提升农村教育的自我造血能力，增加农村学校的吸引力。同时，增加农村地区就业机会、鼓励进城务工人员返乡创业、发挥“互联网+”教学点在促进教学点开齐、开好国家规定课和实现区域义务教育高位均衡发展等作用，也能缓解农村子女大量涌入城市，有利于增加农村义务教育容量和缓解城市教育供需压力。

义务教育均衡发展工作的复杂性和处于“攻坚段”与“深水区”的特殊性，要求我们推进义务教育均衡发展一定要从根本问题着手，不能仅停留在表面工作。因此，推进义务教育均衡发展要淡化形式，注重实质，紧抓突出问题和关键环节。总之，加快推进义务教育均衡发展要进一步明确各级政府职责：中央和省级政府要加大对教育经费的投入(尤其是对贫困县的重点扶持)，县级“政府”要切实担当义务教育均衡发展的主体责任，教育行政部门要加强对义务教育均衡发展的督导作用，重点解决农村教师质量不高、结构性缺编和难招难留等问题，全面推进义务教育均衡发展工作落到实处。

[1] 教育部.2016年全国义务教育均衡发展督导评估工报告[EB/OL].(2015-10-12).http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_sp/s7662/s7661/s7664/jcys_hxjzg/.

[2] 冯建军.优质均衡：义务教育均衡发展的新目标[J].教育发展研究，2011(6)：1-5.

[3] 教育部.2016年全国义务教育均衡发展督导评估工报告[EB/OL].(2015-10-12).http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_sp/s7662/s7661/s7664/jcys_hxjzg/.

[4] 朱德全，李鹏，宋乃庆.中国义务教育发展报告——基于《教育规划纲要》第三方评估的证据[J].华东师范大学学报，2017(1)：63-77.

[5] 教育部，中国教育概况——2015年全国教育事业发展情况[EB/OL].(2016-12-19).http://www.gov.cn/xinwen/2016-12/19/content_5149958.htm#3.

[6] 《中国农村教育发展报告2016》显示乡村小学超五成为小规模学校[J].中国农村教育，2017(Z1)：9.

[7] 范涌峰，李欣莲，宋乃庆.城乡教育一体化的三种基本模式：生成机理与问题应对——基于琼、渝、蓉的实践分析[J].教育发展研究，2014(1)：6-11.