农村集体经济发展及其金融支持模式研究*

王曙光，郭 凯，兰永海

(1.北京大学 经济学院，北京 100871 ；2.中国农业银行 战略规划部，北京 100005)

一、引言：乡村振兴战略与农村集体经济发展

自十八大提出“壮大农村集体经济”以来，我国各地积极贯彻十八大精神，农村集体经济得到了较大的发展。为了对农村集体经济的进展进行调研，北京大学和中国农业银行于2017年暑期组成联合课题组，对浙江、福建15个县进行了实地调查。从调研结果来看，各地发展壮大农村集体经济的经验做法和金融支持手段创新值得进一步研究和推广。

新中国成立以来，我们以“组织起来”为宗旨，大力倡导农村的合作化与农民的组织化。20世纪50年代末全面建设了人民公社制度，为我国农业生产的现代化和整个国家的工业化做出了巨大的贡献。但是，由于人民公社体制上存在着若干缺陷，尤其是存在着激励不足、监督不力、产权结构不合理等问题，从而导致在50年代末期直到70年代末期我国农业生产出现了巨大困难，付出了比较大的历史代价。对人民公社体制的正反两方面经验和反思贯穿着改革开放后几十年农村发展历程。早在八十年代初，邓小平同志就提出了要实现“从人民公社向联产承包责任制”和“从农村个体经济向农村集体经济”的“两个飞跃”的重要思想，通过这两个飞跃，解决激励问题，提高农民生产积极性，进而走向农业现代化。邓小平同志的这一思想非常具有战略智慧，既要从“旧体制”的僵化教条中摆脱出来，使农村焕发活力，又要不满足于“新体制”的既有成就，促使农村经营体制不断走上新的高度，也就是要汲取“旧体制”中合理的成分，实现“统分结合，双层经营”。

然而，一个时期以来，我们在农村经营体制方面，对“分”的强调比较多，对“统”的强调不够，这种片面的认识也为我国农业农村发展埋下了许多隐患。一方面，这种片面的认识影响了农村集体自我发展和自我保障的能力的发挥，例如：张军、蒋维(1998)[1]36-44的研究指出承包制的引入导致农村集体财政来源减少，动摇和瓦解了农村集中提供公共品的制度安排，公共品转化为私人品，从而失去了社会保障作用。另一方面，这种片面认识导致农地细碎化现象的加剧，阻碍了农业技术进步、现代化以及规模化，例如：谭淑豪、NicoHeerink等(2006)[2]2467-2473对南方主要水稻产区的研究发现，这种农地细碎化阻碍了水稻生产率的上升；李功奎、钟甫宁(2006)[3]42-48基于江苏省经济欠发达地区的实证研究表明，农地细碎化会降低规模经济效应，增加农产品的生产成本，而且这种负面效用会随着农村劳动力的下降而逐渐显现出来。

虽然这种“分”的思想在一段时期内对我国农村农业的发展具有一定的积极作用，解决了当时农村劳动人口过剩的问题，一定程度上通过平均地权，缩小了农民收入之间的不平等。但是，当这种“分”的能量释放到一定程度，进入21世纪农村发展面临巨大瓶颈之后，我们逐渐清楚地看到这种片面的认识所带来的问题。随着我国城镇化的推进，农村人口向城市的转移，农村劳动力逐渐下降，承包制依托人口红利所带来的生产力优势已经消失殆尽，并且也越来越难以适应农业现代化发展的要求；除此之外承包制在提供公共福利以及社会保障方面的天然劣势，导致城市农村公共品供给二元化加重，严重影响了社会的公平平等以及乡村治理的有效性。

在这种“分”的思想指导下的农村经营体制越来越难以适应新时代下我国经济发展的要求和人民日益提高的农产品需求，越来越难以适应城乡同步小康、共同富裕的诉求。因此中央审时度势，在十八大之后扭转了这一局面，采取综合措施，从顶层设计的高度，大力扶持农村集体经济发展，通过强有力的财政支持与市场机制建设的有效结合，极大地促进了我国农村集体经济的发展。通过我们对浙江、福建等15个县区的农村集体经济的调研发现，农村集体经济的发展不仅能有效解决承包制遗留下来的问题，而且必将成为农村农业发展的新动力。随着十九大乡村振兴战略的提出，农村农业势必迎来新的发展阶段，农村农业的发展也势必有新的要求，因此在“分”的能量释放殆尽的现状下，只有强调“统”的力量，大力发展农村集体经济，才能实现我国农村农业的进一步发展。

二、农村集体经济的内涵、类型和性质分析

如何界定农村集体经济，在理论上是一大难题。张安毅(2017)[4]130-137认为传统的人民公社性质的集体经济才是真正的农村集体经济，而韩俊(1998)[5]11-19认为只有排除私人产权的经济模式才是集体经济，承认私人产权的只能算是合作经济不能算是集体经济；段龙龙等(2013)[6]87-92认为公有制为主导地位的农村经济模式才是集体经济，合作社等形式的经济模式并不算是集体经济；黄延信(2015)[7]4-8认为，对于农村集体经济的定义要回归《宪法》的本意，即“社会主义劳动群众集体所有制经济是农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济”；王春平等(2002)[8]35-39认为单单强调所有制并不能算是集体经济，集体经济要突出其经济属性。通过对学者们的观点的研究可以发现，他们对于农村集体经济的界定主要是基于对集体经济与个人产权的关系以及集体经济社会属性这两方面的不同理解。

本文认为对于农村集体经济的界定不能单单只从一个方面来看。首先，农村集体经济中的“集体”二字比起所有权属性来说，更加强调的是组织形式，以公有制为主体，以公有资产的总量和控制力占主导地位的经济模式是农村集体经济，以个人产权的联合，实现股份合作，按产权分配的经济模式也是农村集体经济；其次，农村集体经济作为经济组织，其在经济发展方面的作用自然不能够忽视，要重视其经营指标，但是这与其社会属性并不矛盾,因为农村集体经济作为一个“集体”的组织，其经济实力提升所带来的收益自然会提升组织中个体的福利水平，而组织中个体福利水平的提升也自然会吸引更多个体的加入，从而进一步地充实集体经济的实力和基础；最后，由于事物发展的过程总是一个逐渐积累，由低级到高级的过程，因此我们既要重视农村集体经济高级形态——“村级集体组织”的建设，也不能否定农村集体经济低级形态——“合作社”的存在的合理性。因此，对于农村集体经济的界定，我们要秉持发展和包容的态度，既要追求和发展更先进、更高级的集体经济模式，也要包容和支持处于探索阶段的、较为低级的集体经济模式。[9]

农村集体经济不仅在理论上难以界定，在发展过程中也呈现出发展水平参差不齐、组织主体多种多样、运营模式地域性特征明显的特点。

从组织主体上来看，农村集体经济可以分为两类：一类是以“村级集体”为组织主体的集体经济组织，所有者涵盖了“村集体的所有成员”，例如以“村级集体”牵头的各类集体企业，具有集体性质的各类产业，以及村集体领办的土地股份合作社等。这类集体经济组织是农村集体经济的高级形态，是承载社会主义公有制经济，巩固党的领导的基础，是实现农村治理水平，实现共同富裕的重要途径，也是我国财政部重点强调的农村集体经济形式；另一类是自然人和法人基于经济上的联合，具有集体合作性质的经济形式，所有者是“村集体的部分成员”，例如各类农民产业合作社。这类集体经济组织是农村集体经济的初级形态，其功能比较单一，主要目的是为了实现组织内成员能够获得更大的经济利润。由于这两类农村集体经济的目的和作用并不完全一致，因此国家在支持农村集体经济发展的过程中要针对农村集体经济的发展阶段以及要实现的最终目标，既要注意保持农村集体经济的多样性，保证增长活力，也要注意重点扶持，确保农村集体经济的方向不动摇。

从运作模式上来看，农村集体经济可以分为三类：第一类是经营性农村集体经济，是指以村集体或部分村集体成员的联合为主体，从事农产品的生产、加工以及销售等经营活动的集体经济模式；第二类是资源性农村集体经济，是指村集体依托村内拥有的集体资源、土地和建筑等开展旅游、文化产业的集体经济模式；第三类是公共服务性农村集体经济，是指为村民提供公共服务和社会保障的集体经济模式，如养老院、幼儿园等。由于第一类经营性农村集体经济，面临的市场环境较为复杂，对于人力资源和资本的要求较高，因此目前发展速度和规模相对滞后于资源性农村集体经济模式；而资源性农村集体经济虽然具有经营简单，发展速度快的优势，但是受当地资源类型和数量的制约较大，经营规模有明显的边界性；除此之外由于第三类是公益性的农村集体经济没有独立的收入来源，因此在实际中往往要依附于第一类和第二类农村集体经济。

从总体来看，这些农村集体经济模式都具有“共有产权”“共同治理”“共享成果”的特点。所谓“共有产权”，强调的是产权的归属，即集体经济的产权由集体经济组织成员共同募集，共同所有；所谓“共同治理”，强调的是民主的治理手段，即集体经济组织成员通过民主推选代表人或者共同投票决议等形式，对集体经济的日常运营进行管理；所谓“共享成果”，强调的是公平的分配模式，即集体经济组织成员依据多种分配形式，对农村集体经济的收益实现共同分享。现实中农村集体经济组织的多种形式，都是基于这三个特点的实现程度以及组合变化而来的，例如实现村集体的共有产权，那么就是村级集体经济，实现部分村民的共有产权那么就是合作社集体经济；实现代表人治理，那么就是经营性集体经济，实现共同民主表决，那么就是公共服务性集体经济；实现依据林地为共享成果的分配依据，那么就是林业合作社，实现以土地为共享成果的分配依据，那么就是土地合作社。

我国现阶段的农村集体经济尚处在探索阶段，所以对农村集体经济发展的支持上就要做到统筹兼顾、保障重点。“统筹兼顾”是指要扶持多种组织主体，多种运营模式的农村集体经济发展，实现农村集体经济的多元化发展；而“保障重点”是指要把握农村集体经济发展的大方向，对符合国家发展的、符合人民需求的农村集体经济要重点培养，避免国家财政力量过于分散。在今后的工作中既要避免过分追求“高级”的农村集体经济形式而脱离实际的发展水平，也要避免单单重视“低级”形态而限制农村集体经济的发展潜力。

三、农村集体经济发展所面临的挑战

虽然在中央和地方的大力支持下，各地农村集体经济得到了迅猛的发展，但是从发展阶段来看，农村集体经济尚处于发展初期，组织和运行模式尚不成熟，各地对农村集体经济的理解存在着不同程度的误区和疑虑，支撑农村集体经济发展的市场要素、体制要素、观念要素等尚未具备，农村集体经济发展仍面临着许多的困难和挑战。

由于合作社等集体经济组织市场化程度较高，因此面临的问题与普通企业经营问题相类似，而村级集体经济组织由于涉及的利益面极其广泛，协调难度大，单靠市场调节难以解决，再加上其兼具农村社会保障和提供公共品的重大责任，意义重大，因此下文主要讨论村级集体经济组织所面临的挑战。

第一，激励机制尚未形成。村级集体组织由于涉及到全村的利益，负责人往往需要拥有一定的号召力和公权利，因此村干部自然而然地就成了很多村级集体经济组织的负责人。但是，由于村干部体系是我国村民自治体系，游离于国家公务员体系之外，村干部往往没有政绩压力和升迁激励，因此从职位升迁方面来看村干部没有动力发展村级集体经济；另外，由于现在村级集体经济组织的利润分配制度仍不完善，对于作为组织负责人的村干部来说，往往只有因其从事行政工作而获得的固定工资，而对其经营和管理集体经济组织方面却没有给予报酬，因此对村干部来讲也不存在物质激励去发展村级集体经济。

第二，约束不足，缺乏规范化监督。正如上文所言，我国村干部体系位于国家行政管理体系的末端，因此缺乏对于村干部的考核和评价制度，没有自上而下的约束和监管体系；而作为全村共有的集体资产，其具有的公共品的非排他性和不可分割性，意味着个人来维护其享有公共品的权利的成本极高，所以个体村民不愿意也没能力去监督集体资产的处置和经营情况。这种上无约束，下无监督的状况，就造成了村干部在发展村级集体经济的过程中对集体资产的处置具有极大的自由，而这种自由也往往会导致村干部对集体资产处置的轻忽，从而导致村民集体利益的损失。

第三，运营短期化，机会主义行为显著。由于村干部的任期较短，每一届村委会的任期只有三年，这种负责人上的频繁更迭也就造成了村级经济组织运营的方针政策和目标变动频繁，短期化现象严重；除此之外，由于对村级集体经济组织的经营缺乏长效追责机制，因此对集体经济的负责人往往存在机会主义的激励，促使他们只顾眼前利益，只顾自身利益而忽视了村级集体经济的长期发展。

第四，专业化程度不足，专业人才缺乏。由于目前绝大部分村级集体组织的负责人都是由村干部兼任，而村干部的选拔制度重视的是其行政管理能力，而集体经济组织要求的是其市场化的经营运作能力，这种选拔机制和实际需求的错位就导致了村级集体经济组织在实际运营中专业化程度往往不足。除此之外，由于农村集体经济正处于起步阶段，经理人市场还未形成，再加上村级集体经济组织的特殊情况，外部人员很难快速融入其中，因此在经营管理方面，村级集体经济组织也缺乏有效的人力资源供给。

第五，人口流动大，“成员权”难确定。“成员权”的界定对村级集体经济收益分配的公平性有很大的影响，其意味着村民是否有权利参与农村集体经济收益的分配。随着交通和信息技术的发展以及城镇化道路的持续推进，现代农村的人口流动比以往任何时候都要活跃，这就导致了“离开本村去往其他地方居住的村民是否仍属于本村成员”以及“原本生活于其他地方但是现今落户于本村居住的村民是否属于本村成员”这两个问题的产生。如何正确看待和处理这两个问题是保障村级集体经济收益分配公平的根本所在。

第六，易受集体事务干扰，运行效率低。由于目前村级集体经济的正常运营和村委会有着千丝万缕的联系，再加上村财政收入的长期不足，在日常的经营活动中村干部经常会将村集体经济的收益拿来补贴村委会的行政开销，村集体经济组织沦为了村委会的“提款机”，严重影响了村级集体经济组织的运行效率和进一步发展。

第七，成员集体观念淡薄。由于长期以来受到承包制的生产方式以及各级干部开展农村农业工作上过分注重“分”的思想的影响，村民生产和生活上逐渐脱离了集体思维，集体观念淡薄。这就造成了在村级集体经济组织的日常运营过程中，村民往往重视个人利益而忽视集体利益，享受集体权利而不愿承担集体义务，再加上人民公社时期的失败教训，很多村民并不看好集体经济，对参与集体经济怀有疑虑，这就造成了村级集体经济在发展和推进过程中往往会遇到很大的阻力。

第八，政策与法律不完备。自从我国实行承包制以来，包产到户，所有土地和农业资源绝大部分都已分配给个人，留存集体的资产非常稀少，因此建立完善的土地流转和产权定价制度来充实集体资产十分重要。另外，长久以来村级集体经济组织的法人地位在法律上得不到确认，许多扶持资金都分配给了合作社以及家庭农场等相对具体和稳定的集体和个人，而真正急需财政支持，充实集体资产的村级集体经济组织却没有得到实惠。村级集体经济组织由于先天缺乏资产积累，后天又没有资金支持，因此在生存和发展方面困难重重。

村级集体经济组织作为提升村民福利水平和农村自我保障能力的重要途径，如何面对挑战、解决问题，意义重大。如何正确解决村级集体经济组织的问题，本文认为关键是要处理好几个关系：一是处理好集体利益的代表人与集体经济组织的经营者的关系，要让村干部作为集体利益的代表人指导村级集体经济的方向和目标，而不要让村干部作为村级集体经济的经营者来从事日常运营；二是处理好社会保障与追求利润的关系，村级集体经济组织追求利润是为了更好地服务和保障村民，而不能为了追求利润而损害村民的利益；三是处理好名义成员与实际成员的分配关系，判断村民的“成员权”要从实际出发，既要保障原有成员的利益不受损失，也要避免新成员得不到集体经济的福利；四是处理好村委会和村集体经济的关系，村集体经济组织的资产的产权属于全体村民，这种产权属性决定其使用权的履行以及收益的分配必须要以服务全体村民为基本前提，而不能为了其他目的而损害村民的集体利益。

四、农村集体经济的金融支撑框架和制度创新

由于农村集体经济组织形式多种多样，不同形式的集体经济组织具有不同的资金需求，传统的金融模式已经难以满足集体经济组织的需求，因此农村集体经济的金融支持亟待创新和改变。根据调研结果，我们发现许多地方在金融服务支持农村集体经济方面已经取得了许多不错的经验，但是大部分地方针对农村集体经济的金融服务，无论是模式上还是规模上都明显不足。结合调研，本文认为金融机构应从以下几个方面来进行金融服务创新：

第一，提供差异化的金融服务。金融机构应该根据农村集体经济的组织主体、经营方式并结合当地特色资源，因地制宜，开发多种多样的金融服务模式。对于经营性农村集体经济，金融机构应以满足其资产保值增值和扩大再生产等方面的金融需求为主；对于资源开发型集体经济，金融机构应以满足其开发性资金需求以及提供配套金融服务为主；除此之外，对于多种形式的合作型集体经济(各类合作社)，金融机构可以发展基于“企业+合作社+大户”的供应链融资、资产抵押贷款等金融服务支持其周期性周转和扩大经营规模的金融需求。在调研过程中，我们发现各地农行依托当地特色资源，开发了多种金融产品，例如：福建龙岩市积极支持特色集体资源开发，通过推进“林权”和“土地经营权”抵押贷款试点，创新“林农+林权抵押+林业金融服务中心”的“长汀模式”，依托林业金融服务中心，为林农和林企提供评估、担保、贷款、收储以及流转等一站式服务，保障林农贷款资金并兼顾促进水土保持治理；创新“政银保”服务模式，引进政府、保险增信机制，降低农户贷款门槛；创新“金穗快农贷”，通过“互联网+信用贷款+优惠利率+农户”模式，对烟农贷款实行集中受理调查，批量审查审批，限时结办，解决烟农担保难、市场利率高等问题，确保烟农贷款需求。

第二，完善征信系统。对村级集体经济发展良好的村庄，金融机构应该联合集体经济组织建立完善信用档案，这样一方面可以依托集体经济组织对内部成员的了解，降低信息获取成本，降低贷款门槛；另一方面，还可以通过集体经济的道德约束以及股权担保增加村民的违约成本，保障贷款安全。在建立信用档案方面，福建沙县已经取得了一些成功的经验。沙县按照“先建档、后评级、再授信”的思路，以农户的“基本概况、家庭收支、家庭资产、家庭成员、村(居)评级、信用评分、信用等级”等基本内容，按照“一户一册”的基本原则，为农户建立经济档案，并以村为单位成立农户信用等级评定小组，对农户经济档案进行信用评价，评定信用等级。银行依据经济信用档案核定授信额度，为农户提供贷款。

第三，创新增信措施。随着政策支农力度加大和农村金融体系不断完善，各地政府应该依托当地农业资源以及政策支持，积极创新多种形式的增信措施，解决农村集体经济组织“担保难、贷款难、贷款贵”的问题，保障当地金融机构贷款安全, 降低贷款风险，缩减放贷成本。例如：福建沙县通过由村民集资入股，县财政拨款支持的方式，建立村级融资担保基金,以担保基金作为申请和偿还贷款的抵押物和风险准备金，有效整合了集体经济组织的贷款需求；沙县还通过成立行业担保公司，依托县内土地流转、沙县小吃以及生猪养殖等特色产业，形成专项贷款担保基金，积极引导和鼓励农户和公司发展优势产业。福建建瓯市成立了国有担保公司——建瓯市绿瓯农林发展有限公司，与金融机构合作，开展融资性担保服务，通过农村土地承包经营权、林权、设施、订单、农产品预期收益等各种抵押、质押形式，为专业大户、家庭农场、农民专业合作社以及农业企业提供贷款担保。除此之外，福建各地还依托当地丰富的林业资源，成立林权收储中心，通过与银行、借款人以及林权抵押人等签订林权收储协议，激活林地资源，实行收储经营，实现担保贷款的本息回收，降低贷款风险。

目前农村集体经济的金融服务模式仍处于探索阶段，金融制度尚待完善，再加上农村集体经济组织具有主体构成复杂以及权益性资产多的特点，这就意味着贷款给集体经济组织会有更大的不确定性和风险性，贷款成本高，所以单靠市场机制难以实现对集体经济组织金融需求的有效供给，因此在农村集体经济金融服务制度建立方面，政府与金融机构应该共同努力。一方面，政府应该更多的介入，通过政策扶持，确立农村集体经济组织主体的合法法人地位以及规范和确立产权定价方式等多种形式改善农村集体经济金融服务市场环境；另一方面金融机构应该针对农村集体经济的特点，积极创新基于集体资产的抵押贷款、基于集体资产收益的质押贷款以及基于集体股权的质押贷款等直接融资方式。

五、结论

目前农村集体经济尚处于起步阶段。从宏观层面来看，农村集体经济的发展模式仍需探索，分配模式尚待改进，相应的要素供给市场仍未建立，金融服务制度和体系有待完善，产权流转和定价制度也仍要继续推进；从微观层面来看，农村集体经济仍处于低级阶段，较高级的村级集体经济较少，而合作社等低级集体经济形式较多；规模大的集体经济较少，规模小的集体经济较多；经营完善、竞争能力强的集体经济较少，产品单一，抵御风险弱的集体经济较多；经营性的集体经济较少，资源性的集体经济较多。

虽然现在农村集体经济仍然存在许多挑战，许多问题仍亟待解决，但是通过我们的调研可以发现，农村集体经济尤其是村级集体经济为实现农村共同富裕，为农民提供生活保障，为提高乡村治理水平做出了很大贡献，农村集体经济取得的阶段性成果是值得肯定的，是令人振奋的。

因此，随着十九大“乡村振兴战略”的提出，农业农村即将迎来新一轮的发展机遇，我们要趁着这次东风，积极促进农村集体经济的发展和进化，完善农村集体经济的模式和环境，应对和解决农村集体经济的挑战和问题，实现农业的转型升级，实现农村的文明整洁，实现农民的富裕健康。

[1]张军,蒋维.改革后中国农村公共产品的供给:理论与经验研究[J].社会科学战线,1998(01).

[2]谭淑豪,NicoHeerink,曲福田.土地细碎化对中国东南部水稻小农户技术效率的影响[J].中国农业科学,2006(12).

[3]李功奎,钟甫宁.农地细碎化、劳动力利用与农民收入——基于江苏省经济欠发达地区的实证研究[J].中国农村经济,2006(04).

[4]张安毅.我国农村集体经济组织的角色扭曲与社会变革背景下的立法重构[J].理论与改革,2017(03).

[5]韩俊.关于农村集体经济与合作经济的若干理论与政策问题[J].中国农村经济,1998(12).

[6]段龙龙,张樱.论我国农村集体经济组织公有性质弱化及其应对[J].农村经济,2013(09).

[7]黄延信.发展农村集体经济的几个问题[J].农业经济问题,2015,36(07).

[8]王春平,张立富.农村集体经济组织的法律地位与企业化改造[J].农业经济问题,2002(02).

[9]王曙光. 统分相宜 助推“二次飞跃”[N]. 中国城乡金融报,2017-11-08(B02).