党内法规法定概念之评述与重构*

欧爱民，李 丹

(湘潭大学 法学院，湖南 湘潭 411105)

党内法规制度的健全与发展必须仰仗理论的指导引领。因此，有必要在中国特色社会主义法治理论体系的指导下，结合党内法规的实际，形成一个由核心范畴、基本范畴、重要范畴组成的概念体系，一套能够系统阐述党内法规现象的理论体系，为党内法规制度建设与发展提供坚实的学理支撑。在党内法规概念体系中，党内法规的概念处于最为基础的地位，是党内法规概念体系的基石。1990年制定的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》(以下简称《暂行条例》)对党内法规进行了界定，2013年修订的《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《条例》)将党内法规的概念进一步完善为：“党的中央组织及其中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”客观地讲，上述两部党内法规以专门的条款对“党内法规”概念做出了权威性界定，是党内法规的法定概念，在学术界与实务界确实起到了正名与定分止争的作用，对人们认知党规产生了深远的影响。但毋庸讳言，该法定概念在本质属性、创制方式、调整范围、外在形式等方面还存在诸多值得商榷的地方，亟待进一步完善。

一、党内法规法定概念的出台：正名与定分止争

名不正，则言不顺，言不顺，则事不成。党内法规要成为管党治党与依法执政的重要依据，成为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，形成党内法规与国家法律“分工合作、各行其道，相辅相成、良性互动，殊途同归、共襄法治”的新格局，必须解决一个先决性理论前提，即党内法规是不是“法”的问题。从制度的溯源而言，党内法规肇始于党的成立之初，与中国共产党一路走来，经历了近100年的历史，至今党内法规已发展为一个庞大的制度体系。据统计，目前全党约有2400多部党内法规，包括170多部中国党内法规、200多部中央部委党内法规、2000多部地方党内法规。但长期以来，学界一直存在党内法规不是“法”，不是依法执政的“法”，不是治国理政的规范依据等观点，对富有中国特色的党政联合立法、合署办公、党规的溢出效应等中国法治实践持否定态度。*持该观点的学者将法律做严格的限制性解释，认为法律即指国家法律，而党内法规与之相比，从制定主体、制定程序、调整对象、适用范围、强制保障等多方面都存在差异，因而否认党内法规的法律属性，否认党内法规属于“法”的范畴。代表性论文有曾市南的《“党内法规”提法不妥》，《中国青年报》2004年1月2日；王俊华的《对“党内法规”提法的再思考》，《上海党史与党建》2008年第1期。上述观点影响巨大，在很大程度上造成党内法规在理论研究上的“失语”、宣传教育上的“失声”、制度建设上的“失衡”与国家关系处理上的“不顺”、学科建设上的“空白”等诸多问题。为此，必须统一认识，凝聚共识。1990年《暂行条例》中党内法规法定概念的及时推出，肯定了党内法规的法律属性，为党内法规正了名，澄清了人们认识上的误区。2013年修订的《条例》进一步完善了党内法规的概念，2014年党的十八届四中全会明确将党内法规纳入中国特色社会主义法治体系，使党内法规的认同度得到进一步提升。

2013年《条例》第二条对党内法规进行了明确的界定，第四条明确了党内法规的外在表现形式，规定“党内法规的名称为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则”。根据上述两个条文，党内法规是指由特定主体制定的，用以规范党组织和党员行为活动，并具有规定名称的党内规章制度的总称。这一法定概念基本厘清了党内法规的特点，框定了党内法规的外形，形塑了党内法规的构成要件，能有效区分党内法规与国家法律、党内规范性文件、其他社会规则。具体而言，该法定概念从如下几个方面为识别党内法规提供了判断标准，起到了定分止争的作用。

第一，党内法规的制定主体具有特定性。党内法规是中国共产党具有普遍约束力的行为规范，是全党意志的集中体现，是党的规章制度的高级形态，因此，只有较高级别的党组织才有权代表全党的意志，才有资格、能力提炼和归纳党的统一意志，进行制度输出，亦即只有特定的党的机关和部门有权制定党内法规。根据《条例》第二条规定，党内法规的制定主体包括党的中央组织、中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委。因此，以制定主体为标准，党内法规可分为中央法规、纪检法规、部委法规、地方法规。

第二，党内法规的制定目的具有特定性。立规目的的不同是区分党内法规和其他党内规范性文件、党的主张等相似概念的主要标准。根据《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》第二条的规定，党内法规范性文件的制定以贯彻执行党中央决策部署、推动国家和社会经济发展、指导解决涉及人民群众切身利益问题、加强和改进党的领导执政与自身建设等为具体目标；而党的主张实质上是中国共产党的意志与意愿的体现，不具有规范性、可操作性和直接约束力，是党的思想、理论、方针、与政策、观点的总称，主要用以对某种行动提出看法、见解或给出建议，为国家立法、党内立规、制度改革等提供理论基础与价值指引。根据《条例》的规定，党内法规是以调整、规范、约束党组织和党员的行为活动为目的，与一般的党内法规范性文件、党的主张等不同。

第三，党内法规的调整范围具有特定性。根据《条例》第二条的规定，党内法规的调整范围分为两大类型：一是党组织的工作与活动；二是党员的行为。据此，党内法规可以对党组织、党员的义务权利进行调整，但对公民、法人、其他组织权利义务的调整则属于国家法律的管辖范围，党内法规不得涉及之。因此，尽管党要发挥“总揽全局、协调各方”的核心领导作用，党内法规不得“缺位”、“不到位”，但也不得“越位”、“错位”，侵入应当由国家法律调整的范围。党内法规的调整范围应当恪守如下负面清单：一是党内法规不得违反法律保留原则；二是党规不得直接设定和改变公民的法定权利和义务；三是党规不得直接规定经济社会发展问题。

第四，党内法规的法定名称具有特定性。《条例》第四条对党内法规命名提出了明确的要求，规定“党内法规的名称为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则”。此外，《条例》还明确了党内法规的命名标准，即对全党基本事项作出根本性规定的应当以“党章”命名；对党内生活进行基本规定的应当以“准则”命名；对党内某具体领域或具体关系进行全面规定的应当以“条例”命名；对党的某一方面具体工作进行具体详细规定的应当以“规则、规定、办法、细则”命名。可见，党内法规名称的选用具有法定标准，亦即党内法规具有法定的名称，其他通知、意见、建议、会议纪要等不构成党内法规。

二、党内法规法定概念的商榷：进步中的缺陷

《条例》以明确的法规形式、规范化的法律语言对党内法规的概念作出了权威性界定，确定了党内法规的制定主体、立规目的、调整范围以及名称选用，基本厘清了党内法规与国家法律、规范性文件等相关概念的区别，对加强党内法规制度建设以及党内法规的理论研究具有推进作用，但是上述法定概念没有体现党内法规的本质属性，构成要素也并不完备，存在诸多不完善的地方。

其一，未能体现党内法规的内在本质。国家法律和社会规则本质上都是特定主体意志的体现和利益的表达，例如国家法律是国家意志的集中体现，是全体国民或大多数国民意志的集中反映；社会规则是特定社会主体利益的表达，是社会共同体中全体成员或绝大多数成员利益诉求的载体。同样，从本质上看，党内法规是中国共产党统一意志的具体载体和集中表现形式，反映的是全党的意志、利益与主张，但是《条例》仅从党规的外在特征出发，规定了党规的制定主体、调整范围、法规名称等，没有突出其本质特征，无法反映党内法规是党的意志的集中体现，因而该法定概念没有抓住党内法规的本质要素，有必要进一步加以完善。

其二，未能体现党内法规制定主体的开放性。《条例》以例举的方式，确定了党内法规的制定主体，即中央组织、中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委。当前，党内法规建设处于初级阶段，各级党委的法规部门力量较弱，制度输出的能力不强，经验不足，将党内法规的制定权限定在上述主体是适宜的。但随着党内法规建设进程的加快，党内法规部门能力的提升，党内法规的制定主体应当适度扩容，以适应日益增长的法规需求，有效解决党内法规供给不足的问题。也正是因为如此，2016年12月13日出台的《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》，提出“探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权”。据此，在试点地区，党内法规的制定主体有所扩大。此外，省部级党组、中央有关常设议事协调机构肩负着重大的管党治党的使命，在条件成熟时，也应当赋予其党内法规的制定权。再有，为了进一步释放制度创新的地方积极性，2015年修订的《立法法》赋予了设区的市的人大及其常委会在城乡管理、环境保护、历史建筑等方面以地方法规的制定权。同样，在条件成熟的时候，也可比照《立法法》的相关规定，赋予设区的市的党委具有一定范围内的党内法规制定权限。可见，《条例》采取例举的立法例，明确了党内法规的制定主体，但没有为适度扩大制定主体预留空间，在立法技术上是不成熟的，没有体现“原则性与灵活性相统一”的立法原则。

其三，未能指明党内法规的保障措施。作为与国家法相对应的“社会法”，是指由社会公权力主体，如政党、社会团体、行业组织、社会自治组织等制定的调整其内部关系和相应社会公权力运作所涉及的外部关系，规范社会公权力组织内部机构、内部成员行为以及相应社会公权力运作所涉及外部组织、外部人员行为的规则系统。一般而言，社会法属于“软法”的范畴，以社会各组织内部成员的认同与自觉遵守为实施保障，一般不具有强制性。然而党内法规是中国共产党管党治党和领导执政的重要依据，作为国家的领导党和执政党，中国共产党的领导执政权具有公权力的性质，为维护党的领导与执政地位，其意志与主张需要依靠一定的强制手段保障实施，一般由党的纪律处分措施和党内制裁手段进行保障，也即党内法规有党纪处分和党内制裁手段保障实施，党内法规的“硬法”性质突出，是其区别于一般社会“软法”的重要标志。对此，习近平总书记明确指出：“党纪国法不能成为‘橡皮泥’、‘稻草人’，无论是法盲导致违纪违法，还是故意违规违法，都要受到追究，否则就会形成‘破窗效应’”。上述党内法规的法定概念，没有体现出党内法规特有的强制力，不能与仅具有“软法”性质的社会规则相区分，也不能与其他国家的政党纪律相区分。

其四，对党内法规的调整范围把握不准。根据上述法定概念，党内法规是用以规范党组织的工作与活动和党员行为的规章制度，也即党内法规的适用对象仅包括党组织与党员，该定义将党规的适用范围局限在“党内”，将适用对象局限于党组织与党员。但事实上，中国共产党作为国家的领导党和执政党，需要对国家和社会事务进行全面领导与方向指引，不可避免地对国家和社会事务进行调整。在党规实践中，为了更好地发挥党的领导核心作用，同时又避免“以党代政、党政不分”的局面，中国共产党探索出对非党组织与党外人士发挥直接影响力的两条道路：一是合署办公，二是制定混合性党规。混合性党规是指党组织与国家机关共同制定的，以党内文件文号形式颁布的党内法规。混合性党规具有两大特征：一是调整范围的双重性，即混合性党规由党组织与国家机关共同制定，既能调整党内事务，又能调整国家事务，既能在党建领域发挥效用，又能在国家、社会领域发挥效力；二是性质的单一性，即混合性党规是以党内文件的文号颁布，属于党内法规的范畴，其制定程序适用《条例》，而非《立法法》。

目前，我国存在大量混合性党规，这些党内法规对非党组织和党外人士都具有约束力。例如《关于党政机关厉行节约制止奢侈浪费行为的若干规定》第十条规定：“本规定所称党政机关，是指党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关。工会、共青团、妇联等各人民团体适用本规定。国有企业事业单位参照执行本规定。”可见，该党内法规的调整范围不仅包括党组织，还包括人大机关、行政机关、政协机关、司法机关等非党组织。再如根据《关于领导干部报告个人有关事项的规定》第二条的规定，该党内法规所指领导干部包括各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关以及人民团体、国有企事业单位中的领导成员。*《关于领导干部报告个人有关事项的规定》第二条指出：“本规定所称领导干部包括：(一)各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关中县处级副职以上(含县处级副职，下同)的干部；(二)人民团体、事业单位中相当于县处级副职以上的干部；(三)大型、特大型国有独资企业、国有控股企业(含国有独资金融企业和国有控股金融企业)的中层以上领导人员和中型国有独资企业、国有控股企业(含国有独资金融企业和国有控股金融企业)的领导班子成员。”同时还规定：“副调研员以上非领导职务的干部和已退出现职、但尚未办理退(离)休手续的干部报告个人有关事项，适用本规定。”可见，该党内法规的调整对象不但包括党员领导干部，也包括非党员领导干部。因此，从理论上而言，党内法规可分为纯粹的党内法规与混合性党规。而《条例》将党内法规的调整对象仅局限于党组织与党员，也就是说，该法定概念仅能包含纯粹的党内法规，无法囊括混合性党规。对党内法规的调整范围、调整对象把握不准、不当限缩了党规的调整领域，严重脱离了党内法规建设的实际，不但不能发挥理论的指导作用，还会对党内法规制度建设造成观念障碍，必须予以修正。

其五，对党内法规邻近属概念的规定不当。目前党内法规法定概念将党内法规的邻近属概念规定为“规章制度”，也就是说，党内法规与规章制度之间存在种属关系。对此，存在两点不妥：一是将“规章制度”视为党内法规的邻近属概念，不能彰显党内法规的法律品质。按照法学的基本理论，法律调整的是社会关系，其目的是为人们之间的行为提供规则、标准，因此，法律的邻近属概念是“行为规范”或“行为规则”等等。党内法规是“法”，需要具备法律的内在品质与外在特征，因此，党内法规的邻近属概念也应是行为规则、行为规范，将“规章制度”作为党内法规的邻近属概念，是不太准确的；二是党内法规与规章制度之间存在同义反复”之嫌，不符合定义的形式逻辑。在法治社会中，法律与制度往往是难分彼此的，许多法律就是制度，而制度就是法律；法律与制度往往是浑然一体的，统称为“法律制度”。同理，党内法规和党的规章制度也是融为一体的，因此，将规章制度作为党内法规的邻近属概念，不能表明党内法规与规章制度的种属关系，不符合定义的形式逻辑，是不科学的。基于此，应当将党内法规的邻近属概念调整为行为规则或规则体系。

其六，对党内法规的创制方式规定不全。从法理而言，法律的创制方式有二：一是制定方式；二是认可方式。所谓制定方式是指有法的创制权的国家机关，在法律规定的职权范围内，依照法定程序，制定、补充、修改和废止法律的一项专门性活动。 所谓认可方式是指有立法权的国家机关，在法律规定的职权范围内，依照法定程序，对习惯进行认可，赋予习惯以法律地位的一项专门性活动。当代中国宪法、法律、行政法规、地方性法规、民族区域自治法规、政府部门规章、中国缔结和参加的国际条约中都对习惯进行了认可，赋予习惯以法律地位，确认了习惯法在我国正式法律渊源中次要、补充的法律渊源地位。

上述法定概念仅规定了党内法规的制定方式，而将认可方式排除于党内法规的创制方式范围，不但与政论学理不符，也脱离中国法治实践。2015年1月13日，习近平总书记在第十八届中央纪律检查委员会第五次全体会议上强调“没有规矩不成其为政党，更不成其为马克思主义政党”，要求“把守纪律讲规矩摆在更加重要的位置”。党内规矩是指党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规范和规则，包括四个方面的内容：一是党章。党章是全党必须遵循的总章程，也是总规矩；二是党的纪律。党的纪律是刚性约束，政治纪律更是全党在政治方向、政治立场、政治言论、政治行动方面必须遵守的刚性约束；三是国家法律。国家法律是党员、干部必须遵守的规矩，法律是党领导人民制定的，全党必须模范执行；四是党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例。可见，党的规矩包括党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例。党内法规是党内规矩最为重要的组成部分，当然也应包括党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例。因此，党的习惯法也应是党内法规的正式渊源，认可方式当然属于党内法规创设方式。可见，上述法定概念对党内法规的创制方式规定不够全面，应当予以完善。

三、党内法规概念的重构：本质与形式的统一

人们通常在两种意义上使用党内法规的概念：一是从系统意义上，认为党内法规是整个党内法规的总称，例如《条例》第二条；二是具体指称每一具体的党内法规，例如《中国共产党纪律处分条例》就是一部党内法规。本文采用第一种意义上的党内法规概念，针对现有法定概念的不足，进一步将党内法规界定为：有权主体按照规定程序制定与认可的，反映党的统一意志，调整党务关系，规范党务关系主体行为，并由党内强制力保障实施的具有特定外在形式的规则体系。该定义分别从党内法规的内在本质、制定主体、创制方式、制定程序、调整内容、保障手段、外在形式等对党内法规的独特性进行全方位的界定，完整体现了党内法规的本质属性与外在特征，进一步健全了党内法规的识别标准，为有效区分党内法规与国家法律、社会规则提供了一个更具操作性的标准。

第一，党内法规在本质属性上具有鲜明的“党性”。党内法规是“法”，无疑具有法律的属性，党内法规除体现公平、正义、秩序等法治价值，还应彰显“法”的形式合理性，即法的普遍性、公开性、连续性、稳定性、明确性、可行性等。同时，党内法规还是中国共产党管党治党、依法执政的主要依据，无疑具有“党性”，因此，党内法规具有双重属性，即党性与法律性。其中，“党性”是党内法规最本质的属性，是党内法规与国家法律、社会规则相比较，而具备的最本质、最独特的性质。“法”是用以反映相应共同体全体成员或最大多数成员的意志和利益的。党规姓“党”，党规是“党”法，因此，党内法规应当是全党的意志、利益或者全党绝大多数党员的意志和利益的反映。[3]116它既不是制定主体的意志，更不是个别领导的意志。所以，在具体党内法规的制定过程中，制定主体不能唯上，唯领导的意思，而要严格遵守民主集中原则，充分发扬党内民主，最大范围地征集民意，汇聚普通党员的意志，寻求最大公约数。根据《条例》的相关规定，在党规草案的拟定过程中需要听取党的代表大会代表的意见，必要时，还需要在全党范围内征求意见，充分听取相关主体的意见与建议。唯有如此，才能保证党规制定程序的民主性及其内容的科学性，才能切实保障党规体现全党的统一意志。综上，党内法规是党的统一意志的集中体现，这是党规的本质属性，在对其进行定义时应当对此进行明确，绝不能含糊，更不能回避。

第二，党内法规在制定主体上具有“增容性”。党内法规是党的规章制度的高级形态，只有一定级别的党组织才享有党内法规的制定权。根据《条例》第二条的规定，党内法规的制定主体包括党的中央组织以及纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委。该立法例具体明确，但缺乏应有的张力与弹性，难以适应日益增长的党规需求。因此，党内法规法定概念不宜采用例举的立法例，而应采用较为抽象的概括式立法例，不具体例举党内法规的制定主体，而仅强调“有权主体”即可，为在条件成熟时适度增加党内法规的制定主体预留空间。同时，为了遵循法律的明确性原则，《条例》还应在相关条文中例举现阶段具有党内法规制定权的主体，即中央组织以及纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委，但为了保障制定主体具有适度的张力，宜增加一个相关条款：“中共中央必要时可以通过条例授权其他党组织在特定领域制定党内法规。授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等”。该条款具有两层含义：一是条例保留原则，亦即只有条例才能增设党内法规的制定主体，其他规则、规定、办法、细则无权授予其他主体制定党内法规，也就说是，党内法规制定主体的扩容属于中共中央的专属权力，中央纪律检查委员会、中央各部委等不具有此项权力，其他党组织更不能分享之；二是授权明确性原则，亦即相关条例在授权时，必须将授权的目的、内容、范围以及授权原则等授权要素进行具体规定，禁止出现“空白条款”，进行所谓的空白授权。

第三，党内法规在创制方式上具有“二元性”。与国家法律一样，党内法规的创制方式应当包括制定与认可两种方式。认可方式的承认意味着习惯法将成为党内法规的正式渊源，当然，习惯的认可必须有严格的实体标准。只有党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例才有资格成为党内法规。此一实体标准包括两个方面的内容：一是长期标准。习惯法并非一朝一夕能够速成，而是一个日积月累的缓慢发展过程，习惯法的判断要有一个基本的时间维度要求，虽然它不是一个机械僵化的准则，但至少需要经过一两代人的运用与检验，方能成就体系正义，从而对具体行为形成约束；二是优良标准。习惯也有“恶习”与“良法”之分，能够得到认可的习惯法必须是良法，唯有如此才能为管党治党提供良法善治的依据。判断良法的标准很多，首先要符合良法的形式要件，即法的普遍性、公开性、连续性、稳定性、明确性、可行性等。其次要符合良法的实质标准。除体现公平正义等法治价值外，还要考察其是否具有效用性，亦即是否有利于确保党的纯洁性、先进性；是否有利于提升党的领导执政能力；能否得到人民群众与广大党员的普遍赞同等。

第四，党内法规在制定程序上具有“正当性”。程序是法治和恣意而治的分水岭。正当的程序不但能提高党内法规的制定质量，而且还能提升党内法规的可接受性。党内法规的创制是一件关乎全党全局的基础性工作，遵循正当程序当然是至关重要的。党内法规制定程序的正当性包括两方面的内涵：一是制定程序本身的正当性问题。为了体现“科学立法、民主立法”原则，《条例》明确了党内法规制定的基本程序，即规划与计划、起草、审批与发布、适用与解释、备案清理与评估等，通过科学民主的立法程序保障党内法规的制定质量。此外，基于从严治党的需要与遵循依规治党的特殊规律，《条例》并非完全复制国家法律的立法程序，创设了“于法周延、于事简便”的党规立法特有原则，并在诸多具体的立法程序体现出鲜明的特色，例如党内法规的制定并非复制国家立法的“三审”程序，而是规定了更有效率的审议批准程序。二是具体党内法规的制定程序是否正当问题，即是否符合制定权限与程序。根据《条例》第三十条的规定，部委法规、地方法规自发布之日起三十日内报送中央备案，党内法规的备案审查内容包括是否符合制定程序。可见，党内法规的制定必须严格遵循法定程序，且其创制程序具有特殊性，这是其区别与党内规范性文件、国家法律、其他社会规则的一大特点，理应在党内法规概念中得以体现。

第五，党内法规在调整范围上具有“溢出性”。现行党内法规的法定概念人为限缩了党内法规的调整范围，不当限制了党内法规的调整对象，严重脱离了党内法规制度建设的实际，必须予以调整。鉴于大党建的立场，党内法规在调整范畴必须具有“溢出效应”，即在领导执政领域，党内法规必须超越单纯的党内关系，将非党组织与党外人士纳入调整范围。因此，有必要将法定概念中的“规范党组织的工作、活动和党员行为”的规定调整为“调整党务法规关系、规范党务关系主体行为”。所谓党务法规关系，是指受党内法规调整的，形成于党的自身建设领域或执政领导领域的党组织与党组织之间、党组织与党员之间、党员与党员之间以及党组织与非党组织和党外群众之间的法规关系。所谓党务关系主体是指依照党内法规参与党务关系，并能以自己的名义承担义务权利的公民、法人、其他组织。据此，党内法规既调整党的自身建设领域内形成的法规关系，也调整党的领导执政过程中形成的法规关系，其中所涉及的党务关系主体不仅限于党组织和党员，还包括非党组织和党外人士，尤其在领导与执政关系中，党内法规往往会对国家和社会事务进行调整，会对非党组织与党外群众产生普遍约束效力。所以，党内法规不仅是党组织和党员的行为规范，还可能成为相关党务关系主体采取行为活动的准则依据，其调整范围与规范对象具有广泛性，需要在党内法规的新概念中予以明确。

第六，党内法规在保障手段上具有“刚柔性”。党规依靠党纪保障实施。党内法规与国家法律不同，国家法律的执行有国家强制力进行保障；而党内法规作为党的制度的重要组成部分，不仅需要依靠党员的自觉遵守，还有赖党纪的保障落实，违反党内法规的党组织与党员将受到党内制裁与纪律处分，即党的纪律处分是党规实施的主要保障。从这个角度而言，党内法规无疑是“硬法”，具有较强的“刚性”。同时，但也不能一味强调党内法规的刚性，“不能一谈到治党执政，就只能想到命令—服从的强制性方式，还可以通过激励、指导、促进、引导等……还可以运用柔性方式、善用党的权威，润物细无声”。[2]106因此，虽然党纪是党规实施的主要保障，但绝不能忽视党规中的激励、指导等非强制性措施对党规实施的作用。所以，从保障措施上看，党内法规既要依靠党组织与党员的自觉遵循，更要依靠党的纪律措施保障落实。党内法规虽然兼具“软硬兼施”双重属性，但更具“硬法”的性质，此一特征绝不能偏废。

第七，党内法规在外在形式上具有“准法律性”。党内法规是“法”，必须具备法的外在形式，但党内法规是“党”法，其外在形式具有不同于国家法律的一些表征，彰显出“准法律性”的特性，具体表现在两个方面，即法定名称与规定表达方式。

首先，党内法规具有法定的名称。对党内法规名称的规定最早见于1990年《暂行条例》，其中第四条第一款规定“党内法规的名称为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则”；2013年，新修订的《条例》颁布，其也明确规定了党内法规的名称为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则。但需要指出的是，在《暂行条例》出台以前，党内法规的命名并不规范，尤其是建党初期，存在大量以通知、意见等命名的党规文件，因此，不能简单以“名称的不规范”为理由，否认早前党内法规的正当性，否认其作为党规的资格与地位。

其次，党内法规具有特定的表述形式。《条例》第五条指出：“党内法规的内容应当用条款形式表述，不同于一般不用条款形式表述的决议、决定、意见、通知等规范性文件。”党内法规是“法”，其内容应当以“法规体”、“条款式”等作为主要表现形式。因此，党内法规应当采取篇、章、节、条、款、项、目等方式来布局谋篇，明显区分于党内规范性文件的段落式。在文本框架上，党内法规一般以“总则、分则、罚则、附则”等设定党组织职权职责、党员义务权利，提出令行禁止要求，并规定违规责任，明显不同于党内规范性文件。此外，法规体与条款式要求党内法规具有三段论式的逻辑结构：一是适用假定，它规定的是法规适用的条件；二是行为模式，它规定党组织职权职责、党员义务权利及其实现方式；三是法规后果，它规定党务关系主体做出禁止行为所要承担的否定性后果与做出倡导性行为获得的肯定性后果。上述逻辑结构使得党内法规的制度安排要比党内规范性文件提出的政策措施更加确定、更加严密、更可预期、更加稳定、更加权威。[2]58-59

结语

党内法规是一个内涵十分丰富的概念，对其定义需要全面考虑党内法规的各项特征。按照本质与形式的统一原则，综合考虑党内法规在制定主体、创制方式、制定程序、内在要求、调整内容、保障手段、外在形式等所具备的特点，本文将党内法规界定为：有权主体按照规定程序制定或认定的，反映党的统一意志，调整党务关系，规范党务关系主体行为，并由党内强制力保障实施的具有特定外在形式的规则体系。概念只是定义者在穷尽其智力时所能达到的认识深度的一个小结，因此，随着党内法规研究的不断深入，对党内法规的认识将更为深刻与全面，有关党内法规的概念也将不断完善。

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[5]李林.科学定义“党内法规”概念的几个问题[J].东方法学,2017(4).