生态文明视域下江苏森林资源管理制度创新研究

吴宁子 乔永平

摘要：江苏作为平原少林省份，却创造了林业生态建设的“江苏奇迹”。森林资源管理制度创新是实现这一奇迹的根本动力，具体包括把林业生态建设纳入江苏生态文明建设的大战略，积极推进集体林权制度改革，出台一系列地方性森林资源管理政策法规，加大森林资源保护支持力度，建立科学的考核机制和考核指标等。

关键词：森林资源管理;制度创新;江苏

随着全球生态环境问题的日益严峻，森林资源所具有的生态、经济和社会功能，越来越受到关注，通过加强森林资源管理来保护和发展森林资源成为世界各国的共识。在大力推进生态文明建设的新形势下，党中央、国务院于2003年发出《关于加快林业发展的决定》，进一步明确林业的生态地位和功能。十八大以来，习近平总书记又提出“山水林田湖草是一个生命共同体”的论断，强调“人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树”。

江苏虽是我国经济发达省份，但林业发展却比较落后，森林覆盖率远低于全国平均水平，森林资源总量的短板使得江苏经济发展与生态环境的矛盾十分突出。为此，2004年省委省政府做出推进绿色江苏建设的决定，提出到2010年森林覆盖率达到20%的目标，力争在较短时间内实现全省生态环境的明显改善。经过十几年的努力，江苏生态建设取得了显著成效，林木覆盖率从2004年的11.36%提高到2017的22.9%，实现了木材供应由完全依赖外省或从国外进口到木材产量接近华东木材生产大省的巨大转变，以占全国0.7%的林地创造了占全国7%的林业产值的“江苏奇迹”。

对于林业发展的“江苏奇迹”，无论是政府部门还是学界都已经认识到制度创新对于江苏林业发展的重要作用，但对于江苏森林资源管理制度缺乏系统而全面的研究。本文将对江苏森林资源管理制度进行系统梳理，以进一步推动绿色江苏建设和生态文明建设。

一、林业生态建设纳入江苏生态文明建设的大战略

江苏把林业生态建设置于生态文明建设的大战略中，对江苏生态文明建设和森林资源管理实现了一定程度上的良性互动。

一方面，江苏在生态文明建设的过程中，始终把林业放在十分重要地位。早在2004年省委省政府出台《关于推进绿色江苏建设的决定》时就将林木覆盖率列入全面建设小康社会和率先基本实现现代化的考核指标体系，把绿色江苏建设作为全省最大生态工程持续推进，为森林资源管理提供了前所未所的机遇。201 3 年7 月23 日，江苏省委十二届五次全会发布了《中共江苏省委江苏省人民政府关于深入推进生态文明建设工程率先建成全国生态文明建设示范区的意见》和《省政府关于印发江苏省生态文明建设规划（2013-2022年）的通知》，明确规定2022年林木覆盖率达到24%，从而进一步为江苏林业工作指明了方向。

另一方面，江蘇森林资源管理主动适应江苏生态文明建设要求，将制度创新作为绿色江苏建设的内生动力，强化森林资源管理，实现了森林资源数量和质量的显著变化，有力地推动了江苏生态文明建设。江苏的林业生态建设有其特殊性，“一山二水七分田”是其独特的地理环境，而仅有的“一山”经过多年开荒种植几乎已无地可用。为了破解这一难题，江苏突破传统的成片大规模造林布局，创新性地提出了“一区、二带、三网、四片、多点”的插花造林布局。

二、积极推进集体林权制度改革

江苏省政府2000年下发了《关于推进林业产权制度改革的意见》，全省各地在此基础上结合各地的实际情况进一步出台了具体改革措施，通过竞标拍卖、租赁承包、股份合作、招标承包等形式改革林业产权制度，明晰了所有权，搞活了经营权，调动了各方造林的积极性。随后又相继出台了《江苏省人民政府关于深化集体林权制度改革的实施意见》、《江苏省集体林权制度改革具体操作办法（试行）》、《江苏省集体林权流转管理办法》和《江苏省政府办公厅关于完善集体林权制度的实施意见》，不断完善集体林权制度改革各项举措，极大地释放了制度变革的红利，推进了集体林的大力发展。

三、出台一系列森林资源管理的地方性政策法规

2003年出台《江苏省林业局关于林地管理有关问题的通知》，2006年发布了《江苏省林业局关于进一步加强森林资源管理工作的意见》。2003年，江苏省林业局下发了《关于调整人工用材林采伐管理政策的通知》，明确了2000年以后在非规划林地上新造的人工用材林的林木采伐年龄可参照林木所有者的建议确定;新造的人工用材基地林面积达2000亩以上的，森林采伐限额可按森林经营方案确定，并实行单列;允许基地林的林木经营者单列申报限额，按批准权限单列审批。这一政策为商品林采伐提供了更为宽松的环境，进一步有利于非公有制林业产业的发展。

在出台《江苏省林业局关于加强生态公益林林地管理的通知》的基础上，2016年江苏率先颁布了省级地方法规《江苏省生态公益林条例》，严格保护管理公益林，并逐年提高生态效益补偿标准。

2018江苏省林业局先后发布了一系列关于国有林场森林资源管理的相关政策法规，包括《江苏省国有林场森林资源监管办法（试行）》、《江苏省国有林场森林资源资产有偿使用管理办法（试行）》、《江苏省国有林场森林资源档案管理办法（试行）》、《江苏省国有林场森林资源保护管理考核办法（试行）》和《江苏省国有林场场长森林资源管理离任审计办法（试行）》，加强了对国有林场森林资源的管理。

四、加大森林资源支持保护力度

2010 年出台了《中国农业银行江苏省分行林权抵押贷款实施细则（试行）》。2010年出台的《江苏省林业贷款财政贴息资金管理办法》规定，对符合规定条件的林业贷款，年贷款利率超过5%（含5%）的，中央财政和省财政分别按3%、2%的年贴息率予以贴息;年贷款利率低于5%的，中央财政和省财政按照实际贷款利率予以贴息，其中中央财政按3%的年贴息率予以贴息，不足部分由省财政贴息。林业贷款期限3年以上（含3年）的，贴息期限为3年;林业贷款期限不足3年的，按实际贷款期限贴息。

2016年12月制定了《绿色江苏生态建设省级专项资金使用管理办法》，省级财政设立了绿色江苏生态建设专项资金，专门用于补助造林绿化和湿地保护与恢复。

《江苏省财政厅 江苏省林业局关于开展2011年省级林木良种补贴试点工作的意见》，决定从2011年起开展省级林木良种补贴试点工作，对林木良种生产、良种苗木培育给予补贴。

2010施行的《江苏省育林基金征收使用管理办法》规定，育林基金按照最高不超过林木产品销售收人的6%计征。但全省大部分地方征收标准仅为2%-3%，最多不超过5%。

五、建立科学的考核机制和考核指标

建立科学的考核机制和考核指标，是江苏林业生态建设的强大驱动力。2004年江苏省委十届六次全会把“2010年森林覆盖率达到20%”确定为全省全面建成小康社会的主要指标，并将这一考核目标分解到各地区各个年度，以此形成强大的外在压力和驱动力。

不仅如此，2008年，江苏省委、省政府还创新性地将考核指标“森林覆盖率”修改为“林木覆盖率”，使之更符合江苏的实际省情，更能科学考核各地的林业生态建设成效。此后，江苏将“林木覆盖率”这一指标体现在各个层面的考核中。2009年，省委组织部将“林木覆盖率”作为各县（市）党政正职评价考核指标之一;2013年，省委、省政府将“林木覆盖率”作为江苏省农业基本现代化考核指标之一;2014年，省生态文明建设领导小组将“林木覆盖率”作为全省生态文明建设工程考核指标之一，并进行年度考核。

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