我国农村养老制度研究

王红艳

（河南农业大学，河南 郑州 430074）

习近平在中国共产党第十九次全国代表大会报告中指出，“带领人民创造美好的生活，是中国共产党始终不渝的奋斗目标”［1］，“要抓住人民最关心、最直接、最现实的利益问题”［1］，突出重点，优先解决［1］。建立与完善社会保障体系是改善民生、提高人民获得感和幸福感的基本途径，农村养老问题又是社会保障体系建设中的重点和难点。加强社会保障体系建设，“全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”［1］是解决农村养老问题的关键环节。

1 我国农村养老的基本特点

1.1 农村人口基数大

我国农村人口占大多数，农村人口老龄化现象突出。第六次人口普查结果显示，我国60岁及以上人口约有1.78亿，占13.26%，其中65岁及以上人口为1.12亿，占8.87%［2］。联合国对于“老年型”国家的界定是65岁以上的老年人比例超过7%，或60岁以上比例超过10%，说明我国已经步入“老年型”国家。在人口结构上，农村人口为6.7亿多，占50.32%，尤其是在一些经济发展比较落后的地区，老龄化趋势更加严重，养老问题突出。另外，受历史因素等的影响，城市养老保障体系相对全面，农村养老保障制度比较滞后，多数农村人口仍然主要依赖家庭养老。

1.2 家庭养老模式面临的困境

传统的农村家庭养老主要是依赖子女赡养，背后的支撑是土地。当前，农村青年人口减少，老年人口增多，农村子女数也在减少。这种状况使得家庭养老面临诸多困境。一是子女养老的比例逐渐下降。随着社会的发展及计划生育政策的推行，农村家庭人口结构发生改变，由原来多子女家庭结构转向“421”“621”甚至“821”家庭结构，这种家庭结构模式使得家庭养老负担沉重，难以为继。另外，孝文化的缺失以及思想观念的变化，使得许多农村年轻人向往到大城市发展，不愿意在家务农照顾老人，这些都造成了子女养老的比例下降。二是老年人自养的比例逐渐上升。目前，农村相当部分老人思想观念也发生了转变，不依靠子女，老人自养比例逐年增加。但这方面存在不少问题，如丧失劳动力之后无法自养等。老无所养不仅是社会道德问题，更是严重的社会问题。

传统农村家庭养老的重要条件是土地养老，依靠农业生产获取的价值实现养老。但在现行社会经济背景下，土地具有的养老保障功能在不断下降。一方面，土地的农业生产产出有限，效益低下，根本无法和第二三产业的收益相比，仅仅依靠农业生产收益无法实现养老功能。同时，土地必须有人劳动，通过劳动才能获得收益，而已超过劳动年龄的老年人，必须借助他人的劳动或者自己继续劳动才能获得养老，因而土地养老能力较低。另一方面，土地资源日渐紧缺，在加快推进工业化、城市化的进程中，村集体的土地不断减少，农民拥有的土地数量也在减少，降低了土地的养老能力。

2 农村养老制度发展历程

2.1 实施农村社会养老保险制度势在必行

家庭养老是生产力发展水平较低情况下解决养老问题的主要方式，随着经济发展、社会变革，特别是城镇化的快速推进，已难以满足农村养老需要。如何依据现有社会发展状况，探索新的养老制度已成为当务之急，建立农村社会基本养老保险制度应运而生。基本养老保险制度，是由国家、各类农村集体组织和农民个人按一定比例承担养老保险费缴纳义务，在劳动者达到国家规定的解除劳动义务的年龄界限，或丧失劳动能力退出劳动岗位后，保障其基本生活需求，提供稳定可靠生活来源的一种社会保险制度。

2.2 农村社会养老保险制度的建立历程

公共保险制度的建立是政府介入养老问题的分水岭［3］。从1986年开始，我国开始尝试在农村实行社会养老保险制度，2009年又进行了新型农村社会养老保险试点，到2012年，基本实现覆盖城乡居民的社会养老保障体系。在此期间，从小范围试点到全国推广，我国农村社会养老制度不断创新、不断完善，大致经历了3个阶段。

2.2.1 试点、探索阶段。20世纪80年代，一些先富裕起来的农村自发尝试小范围的老人补贴或退休制。1986年，民政部和国务院有关部委根据国家“七五”计划，开始在经济发达的农村地区进行农保工作探索，主要特点是养老保险费主要由农村经济组织、集体单位、劳动者共同承担。试点单位虽然推广到全国19个省市自治区的8 000多个村，但因种种原因导致结果不理想。

1990年7月，国务院明确了由民政部承担农村养老保险职能。1992年1月，民政部印发《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》。1992年9月，全国分别启动养老保险试点，当年年底已有28个省、直辖市、自治区的1 600多个县6 000多万农村人口参加了养老保险。1995年10月，《国务院办公厅转发民政部关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见》指出，各级政府要高度重视农村养老保险工作，加强基金的管理与监督，积极稳妥地推进这项工作。1997年11月，在山东省烟台市召开农村社会养老保险管理工作现场交流会，有31个省市自治区的2 100多个县不同程度地开展了“农保”工作，参保农民达8 000多万人。

1998年6月，国务院将农保职能划转到劳动和社会保障部，内设农村社会保险司。1999年12月，针对农村社会养老保险出现的问题，劳动和社会保障部开展调研和整顿工作，进一步规范管理。2002年10月14日，向国务院呈送《关于整顿规范农村养老保险进展情况的报告》，认为目前我国尚不具备普遍实行“农保”的条件。但经过多年的试点和不断实践，农村社会养老保险制度的基本框架已经确立。

2.2.2 深化、推进阶段。2002年11月，党的十六大明确提出“在有条件的地方探索建立农村社会养老保险制度”，农村社会养老保险进入新阶段。2003年，劳动和社会保障部在当年的工作要点中强调进一步推进农村社会养老保险工作，随后下发的《关于当前做好农村社会养老保险工作的通知》及《关于认真做好当前农村社会养老保险的通知》要求各地积极推进农村养老保险工作。

2003年，时任国务院总理温家宝、国务院副总理回良玉都对建立全国农村社会保障体系作出重要批示，称其是“德政之举”“十分必要”。这标志着经过前期整顿之后，农村社会养老保险工作进入新阶段。

2.2.3“新农保”普惠阶段。2009年，以《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》为标志，开始实施新型农村社会养老保险（简称“新农保”）试点，“新农保”应运而生，最大的变化是增加了政府补贴和集体补助。2012年上半年，“国务院决定在全国所有县级行政区全面开展新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险工作。覆盖城乡居民的社会养老保障体系基本建立，是我国社会保障事业发展的重要里程碑。”［4］

2014年2月，国务院会议决定，到2020年实现“新农保”的全覆盖，并逐渐将“新农保”与城镇居民社会养老保险合并，建立统一的城乡居民社会养老保险，不再区分城市户籍和农村户籍，打破城乡二元结构，“新农保”从而成为历史名词。

3 农村养老制度构建的基本思路

农村养老制度是为了使农村居民年老或无劳动能力时有基本的生活保障，与家庭养老、社会救助等措施相结合，发挥保障功能，是国家社会保障体系的重要组成部分。结合我国农村居民养老实际和城乡一体化发展现实需求，农村养老制度的构建思路如下。

3.1 以个人缴费、集体补助、政府补贴三方面融合为原则进行资金筹集

无论是城乡居民社会养老保险制度，还是“新农保”、老的农村社会养老保险制度，核心问题都在于基础的资金筹措。为了保障农村老年人的基本经济生活，使农村老年人老有所依，必须对筹集资金的来源进行明确的责任划分。首先，作为保障农村老年人基本生活的基本依托，农村老年人个人应是资金筹措的主要责任人和参与人。其次，农村集体经济组织也应结合当地经济发展水平，在个人缴纳的基础上，对养老保险的资金筹措给予一定补助。同时，政府必须发挥一定的作用，要结合地区经济发展水平和当地农民经济困难情况，为当地农民参保给予一定比例的资金补贴。

3.2 实现养老保险金的保值增值

由于我国人口基数大，养老保险金是一笔庞大的资金，而通货膨胀、老龄化又使养老保险金面临巨大的缺口，因而使养老保险金保值增值显得尤为重要。资金管理部门应在保障资金安全的情况下，不断寻求养老资金市场化管理和投资方式，确保农村养老资金充足。

3.3 逐步推进城乡一体化养老保险制度

由于存在地区发展不平衡、城乡二元结构普遍存在等问题，建立统一的城乡居民社会养老保险制度还需要一个过程，不能一蹴而就。在已经基本实现“新农保”和城镇居民社会养老保险的基础上逐步进行合并。农村社会养老保险制度要进一步完善制度模式，建立健全监督体系，实现规范化管理，建立起内容齐全、形式多样、覆盖所有农民、标准适当、完善的农村社会养老保险制度，力争2030年左右使农村社会养老保险与城镇养老保险基本接轨，最终建立起统一的社会养老保险体系［5］。实现城乡社会保障制度的高度统一化、社会化和法制化，最终打破城乡二元社会保障结构。

4 现行农村养老制度评价

现行的“新农保”和城乡居民社会养老保险遵循“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的原则，在农村养老问题上发挥了积极作用。

4.1 提升农民生活水平

“新农保”养老金由基础养老金和个人账户养老金组成，缴费由个人缴费、集体补助和政府补贴组成。中央政府对基础养老金根据不同地区情况进行补贴，地方政府结合发展水平对基础养老金进行补贴，60岁以上的农村居民最低的养老金领取标准为55元。虽然新型农村社会基本养老保险的保险金额与城镇居民的养老保险金额还有一定差距，但在保障农村居民的基本生活上已经发挥了不可小觑的作用，在一定程度上缓解了家庭养老的负担，提升了农村老年人的生活水平。

4.2 促进城乡一体化发展进程

城乡二元结构引发城乡关系失衡，严重阻碍了社会发展。推动城乡社会保障制度一体化是打破城乡壁垒的突破点。由于城乡二元结构的影响，劳动力转移、土地使用在城乡间的流动受到了很大限制，尤其是劳动力转移受限严重阻碍了城镇化进程，激发了社会不稳定因素。原有户籍制度在当时社会条件下发挥了积极作用，但随着社会的发展，户籍制度和社会保障水平的不统一造成劳动力市场出现诸多问题：一方面大量的剩余劳动力滞留在农村，另一方面农民工的不平等待遇在城市中频繁出现，城乡差距进一步扩大，引发新的社会不公。而统一的城乡居民社会养老保险制度在一定程度上完善了农村居民社会保障体系，有助于缩小城乡之间的社会保障水平，加快农村劳动力的正常流动，促进城乡一体化发展进程。

4.3 推动国民经济持续健康发展

当前，受市场经济发展客观条件的影响，我国城乡发展、区域发展依然存在很大的差异，农民收入水平相对城镇居民依旧偏低，而农村人口占据了我国总人口的半数之多，因此，农村居民的消费能力和经济条件对我国经济的持续健康发展有着重要的影响。在当前经济发展阶段，扩大内需、有效提高城乡居民的消费水平、满足城乡居民的消费需求是经济发展的重要因素。第六次人口普查结果显示，我国农村人口占总人口的比重为50.32%，所以农民居民生活水平的提高对于促进国家整体发展有重要意义。而农村养老保险制度的不断完善，在一定程度上帮助农村老年人解决了基本生活困难，为农村青年分担了养老压力，虽然现在保障水平较低，但随着我国经济和社会的发展，保障水平会逐步得到提高，从而有效提高农村居民生活水平，对于促进我国经济的持续健康发展具有重要意义。

在看到现有农村养老制度发挥有效作用的同时，还应认识到在一些集体经济实力有限、补助不足的地方，资金来源就只能主要依靠农民自身，整体保障能力较低。有些贫困地区农民由于经济压力，参保积极性不高，回报率相对较低，贫困地区农民的真实困难未能得到解决，保障功能有待完善。

［1］习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告［EB/OL］.（2017-10-27）［2017-12-16］.http://news.xin⁃huanet.com/2017-10/27/c_1121867529.htm.

［2］国务院办公厅文件关于印发社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）的通知——国办发［2011］60号［J］.劳动和社会保障法规政策专刊，2012（2）：18-23.

［3］苑梅.我国农村社会养老保险制度研［D］.大连：东北财经大学，2011.

［4］中国共产党新闻网.全国新型农村和城镇居民社会养老保险工作总结表彰大会召开 温家宝讲话 李克强出席［EB/OL］.（2012-10-12）［2017-12-16］.http://cpc.people.com.cn/n/2012/1012/c64094-19247495.html.

［5］安增龙.中国农村社会养老保险制度研究［M］.北京：中国农业出版社，2006.