论行政协议的双阶审查

□苏海雨

（西南政法大学 行政法学院，重庆 401120）

一、行政协议的审查困境

2014年《行政诉讼法》修订后行政协议纳入了行政诉讼的受案范围，意味着行政协议有了法律上的定位。最高人民法院针对行政协议做了司法解释，但行政协议仍未能界定明晰。我们认为司法解释的协议概念界定是不成功的，从概念周延中是不能断定行政协议的直接属性。同时，由于行政协议在“实体法”上的缺失与争议，导致司法审查标准不明确。审判机关将审查合同规则适用在行政协议上，与协议的实质问题是不适应的。针对行政协议中行政机关在签订协议之前或者之时是否违法或者造成公共利益的损害，是司法审查的主要内容，并非仅审查协议文本本身。因此，行政协议司法审查面临比较棘手的问题，是按照民事合同还是行政行为进行审查，困扰着司法实务界，导致许多案件迟迟得不到裁定①正如有学者指出行政协议的司法审查存在诉讼时效起算、当事人资格、受案范围与审查依据的协调，以及复合行政活动审查等困难。参见郑春燕：《大陆行政合同的审查现状与困境》，载《浙江社会科学》，2014年第11期，第106页。。

（一）司法审查规则混乱

随着公私合作兴起，行政协议成为两者之间的桥梁，适用规则和审查规范容易混淆。目前，行政协议案件大部分是行政法庭审理，但也有部分地区法院依然由民事审判庭审理。公私分立的大陆法系国家，一直遵循着公法与私法之间相互独立甚至完全对立的状态，并且公法与私法在调整的范围、适用的原则理论和法律规范都不尽相同。然而，众多学者认为行政协议是作为公私合作的一种新形式出现，但在适用规则上容易混淆，难以分清诉讼规则的使用。目前，诉讼法规定行政协议案件由行政法庭审理，也有部分地区行政协议案件依然由民事审判庭进行案件的审理。现有行政协议审查规则回避了行政协议性质的争议，在司法上直接适用行政诉讼法或者民事诉讼法规则，容易造成对案件事实认定不清，诉讼规则适用混乱的局面，可想而知判决的结果面临着公正考验。

（二）无效认定标准不统一

最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释规定“原告请求确认协议无效，理由成立的，应当确认行政协议无效”。这打开了行政协议的诉讼受案之门，却没有具体表明属于无效情形是如何，这就存在合同法无效审查和行政行为无效审查两者方式，何种无效才是行政协议的无效存在模糊地带，也为法官裁量判定出了难题。所以，现实中案件大多是被驳回起诉或者驳回诉讼请求。这实际上将行政协议的诉讼救济途径架空了，无法实质性解决协议上的纠纷。究其原因在，就在实务界与学术界对于行政协议的认定不统一，理论认识上不透彻。行政行为与民事合同行为相比，行政行为的效力不是以相对人的承诺为前提而发生法律效力，而是以行政行为的公定力——法律的承认和社会的尊重——为前提对相对人发生法律效力[1](p88)。

再如，行政机关违法程序性规定作出的行为，没有损害公共利益，也未形成重大违法，这种不影响行政协议效力的，但是“可以补正”的情形是否需要行政相对人的认可呢？因此，行政行为是单方性，而民事合同是以意思自治为基础，双方意思一致达成，当事人就要受到合同效力的约束。倘若无效，则是违法意思表示自由，或者损害国家、社会和他人利益的，这与行政行为无效认定是不一致的。

（三）举证责任归属不明确

当前我国一些法官在判决书中对于行政协议的效力是援引民事法律规范来审查，并且行政协议中相对人请求法院确认协议无效的，还要提供相应的诉求证据，这与行政诉讼中举证责任倒置原则是相违背的。行政协议的举证归责上适应了民事合同的审查规则。从另一方面讲行政协议上的相对人是弱势地位，在证据收集与举证上是困难的。这明显违法了行政诉讼法中“举证责任倒置”的规则。

二、行政协议的双重定位

（一）行政协议的认识邹议

行政协议的概念就是一个概念变迁史。从行政契约、行政合同、再到行政协议，都在表明协议的争议性是比较强烈的，行政合同的概念在《湖南省行政程序规定》就已经使用，最终行政诉讼法采用了协议一词，而最高法的司法解释将加之行政前缀，也就称为行政协议了，当然笔者认为最高法司法解释有“造法”之嫌疑，在这就不论述。不论是普通法系还是大陆法系，行政协议的发起者是行政机关，目的是为了实现最大化的公共利益，成为一种更加温和而富有弹性的行政手段。目前学界关于行政协议的界定主要有三种学说，“主体说”“目的说”“标的说”。

“主体说”是行政机关为出发点，行政协议的首要标识是一方主体是行政主体，即行政机关或者其授权主体、委托主体作为行政协议签订的合同都可以认定为行政协议，而引发的行政纠纷都可以归入到行政诉讼的受案范围[2](p101)。否则就是民事合同。法国是行政协议的母国，在行政法院的判例中明确了行政机关参与的协议是行政协议[3](p1653)。但是主体说不能完全诠释清楚行政协议的范畴，例如行政机关简单的民事行为是不能就认定为是行政协议。

“目的说”是以协议的目的性为核心，认为行政机关是实现行政任务为目的，与行政相对人达成的合意履行，实现行政目的。日本学者田中二郎和田英夫认为行政协议是“以公法上的效果发生为目的，由复数的对等者之间相反的意思表示达到一致而后成立的公法行为”[4](p509)。此种观点意味着行政协议是在履行行政公务，而不是私务，必须是基于公共利益。当然“目的说”也存在缺陷，行政机关纯粹的私法行为，就不能受到行政法的保护，所以也是不能涵盖协议类型。

“标的说”是德国成文法的规范，“根据联邦行政程序法第54条第1款的法律定义，行政协议是指设立、变更和终止公法上的法律关系的合同”①德国的行政合同与公法合同是两个概念，国家之间、国家与州之间的合同不属于行政合同，但属于公法合同。参见[德]哈特穆特·毛蕾尔：《行政法总论》，高家伟译，北京：法律出版社，2000年版，第348页。。以行政法律关系的设立、变更和消灭为判断标准，形成公法上的权利义务关系。如此判断行政协议的属性。“标的说”达到了行政实体法与行政诉讼法的对应衔接，涵盖了主体和目的两大要素[5](p7)。但当前我国没有所谓的“行政法总则”的实体法典，也没有“行政协议法”，当务之急是在司法审查上识别行政协议案件[6](p61-62)。

（二）行政协议的双重属性

行政协议具有双方意思表示，不仅是行政行为所体现的单方意志。作为新型的行政任务完成方式，行政协议得到了行政机关的青睐，更具有各方面的可接受性。行政协议改变了过去单一、强制性的行政范式，将双方的合意而达成的契约作为行政任务的载体而履行，是现代行政发展的趋势。因此，行政相对人在行政法中的地位日渐高盛，而不拘泥于过去被管理者的地位，而是主体性的参与者。正如章剑生认为“行政相对人在行政协议中的参加，不同于它在行政决定中的程序性双方参与，没有行政相对人的参加，行政协议是不可能成立的”[7](p210)。所以，双方主体性延伸到协议的属性，也就不单纯是行政性或者民事性，而是双重属性[8](p57-58)。

通说认为行政协议既有其作为行政管理方式“行政性”的一面，也有其作为公私合意的产物“协议性”的一面[9](p51)。行政协议一方是行政机关，行政机关基于行政法的授权，具有管理公共事业的“特权”，即为了保护公共利益的需要单方行使变更权或者解除权，体现了协议的“行政性”。另一方面是行政协议的契约性。契约性体现在相对人对于是否签订协议是自由决定的，对于协议内容双方在法律允许范围内协商。这个协议的内容可以明确双方主体的权利与义务。行政主体为了实现一定的行政任务，协议相对人是为了达到一定的个体利益，通过协商达成了契约，协议对双方都有约束力，形成了行政法上的特殊法律关系与效果。但是，协议双重属性融合上仍然存在争议，正如余凌云教授认为传统上用来控制具有支配效果的公权力行使的依法行政原则，与契约概念中的契约自由难以并存，在本质上不易调和[10](p8)。

三、行政协议的双阶建构

（一）德国行政法上双阶理论的提出与发展

随着福利国家的兴起，私人活动也介入了公法活动。以私法活动方式实现行政任务，但是私人行政仍然要受到行政法律关系的调整与约束。这就产生了公法与私法的混合，公私合作与交往成为行政法上不可避免的问题。这种新型的公私活动，如何受到法律上规范成为重要课题。公私分明是大陆法系的标志性特征，面对公私混合，行政法必须作出抉择。针对行政协议这类的行政活动必须有所断定。为此，德国行政法学者在复杂的公私混合问题上创造性地提出了“双阶理论”，它是指将一个生活关系纵向拆解为不同阶段，分别适用不同性质的法规范学说。即将行政活动分为两个阶段，一是公法决定的阶段，二是以私法方式执行该决定的阶段[11](p80-90)。这种“双阶理论”很快被德国行政机关所接受。

德国学者伊普森（Ipsen）在1951年的一份有关联邦政府对于电影业者提供或拒绝债务保证的程序与权利保护鉴定书中提出的。又在1956年发表的一篇名为《对于私人的公法上补助》的论文中正式使用了双阶段性的概念[12](p38)。他将政府救济性的补贴分为两个阶段，决定阶段和履行阶段。第一阶段是公法决定阶段。行政机关裁量决定是否向私人主体提供补贴；第二阶段是履行阶段，即按照民事行为执行补贴发放。由此形成了逻辑上的两大拟制阶段，厘清了行政协议在法律上的关系，不至于因法律地位不明确而无法受到法律的保护，使得协议行为被扼杀在襁褓之中。正因如此，德国借助于双阶理论实现了公私合作，促使了公众福利的最大化。

德国行政法上的“双阶理论”并非完美无缺的。其一，将事实行为拆分成两个阶段的法律关系，实际上是人为拟制的。现实中的行政机关的一个行为往往同时包含着许多个法律关系。同时，法律关系的拆分，也会导致法律救济也同时存在两种途径的选择。因此，此种双阶理论在司法审查时候也许需要拟制法律关系与结构，增加了司法上的审查困难，加重了行政相对人救济的难度。但用拟制关系的方法在法学并不少见。例如，刑法上拟制的杀人行为，民法上拟制的物权行为的无因性等等。用抽象逻辑方法分析现有事务，再次回归到法律关系上，是为了形塑和保护一个新事物。

（二）行政协议的双阶过程

行政协议的双重属性昭示着行政法属性与民法属性的结合。从双重属性到双阶过程的转变，是行政协议从静态向动态的表现。行政协议本身作为一个抽象概念，集合了协议的磋商、协议的起草与签订、协议的履行与监督，还包括了协议中的行政机关的协议性行政行为。所以，我们认为协议按照权力依据是过程性上存在着两个阶段，即一是依据行政法律关系的协议行为过程，二是依据民事法律关系的契约行为过程。这两大阶段不仅是时空上的过程，也是抽象的逻辑过程。逻辑是按照权力推理或者演绎产生的，时空表现是其表现的形式。

协议直面体现在纸质上的契约。但是，单纯认为行政协议就是文本协议是不妥的，协议应当是动词属性的，不仅是静态的名词。协议类似于行政处罚的行为，行政协议本身基于行政法律关系所产生的行为。行政协议行为从行政主体的角度出发，行政主体需要拟定协议项目，正式公布需要协议的项目，选择协议合作相对人，并与协议相对人磋商协商的过程，在协议签订后的履行监督管理的职能，这些行为过程实际上具有行政行为属性。在这个阶段行政机关的协商目的是为了实现最大化的公共利益，区别于私人利益，公共利益具有优先权。法律法规赋予了行政主体的行政优益权，包括协议相对人的选择权、单方协议解除权、协议履行监督权等，以此区别于民事法律关系中的权利与义务的一致性。这是行政协议与民事合同的区别特殊处。协议履行阶段是双方主体按照协议的权利与义务，达成协议目的。协议上的相对人是具有民事法律关系上的当事人，而此时行政主体也是当事人之一。但是，行政主体仍然具有行政法律关系赋予的优益权，这种权力也不能是恣意行使，必须基于公共利益的需要。

所以，行政协议需要重新定义其内涵与概念。从双重属性到双阶过程，都表达了协议在民事法律关系与行政法律关系的耦合，此种兼容并不意味着就是完全的融合，毕竟两大法律关系的基本原则与出发点是有着巨大差距的。所以既有联系又有区分是必要的，才能识别和区分出协议的本质与特征。此种情形下，笔者认为行政协议是行政主体为了实现具有公共利益属性的行政任务，基于行政法律关系而作出一系列行政行为，并与具有民事法律关系主体的相对人之间协商达成契约属性的协议，两大主体共同磋商、签订与履行协议上的权利与义务的过程性协议。这里协议就不再是简单的协议文本，而是包含了过程性的行为与契约性的协议双重内涵。

（三）特殊行政协议的双阶理论尝试

行政协议的应用在我国并不陌生。特许经营协议、政府采购合同、环境公共服务特许经营协议等都是早期协议的特殊尝试。我们借用德国行政法上的“双阶理论”，尝试性地将协议过程解剖为前后置阶段模式。

1.特许经营协议。有学者将特许经营协议以成立为节点，划分为“行政处分+行政协议”两大阶段。行政机关在招标、评标和决标阶段的行为被视作公法性质，采购合同签订之后的供应商与采购人之间的关系则被视作民事合同关系[13](p30)。特许经营协议的过程需要负责的程序，从事项提出、公开招标、审核投标人资格、评审委员会的评估、公布中标结果、签订特许经营协议、履行兴建、运营并提供服务等一系统过程。我们认为特许经营协议在履行之前是行政机关的单方行为，要受行政法律关系的调整。协议签订后，是协议主体上的当事人之间开展的履行行为，体现了合作关系，应当按照民事法律关系规范。

前置阶段是行政许可。我国《行政许可法》第12条第2项中规定“下列事项可以设定行政许可……（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”。如此，国家针对特许经营申请，要明文作出行政许可的决定。特许经营的前置阶段是行政许可，就要受到行政法与行政诉讼法的约束。特许经营的申请人或者相对人权利受到损害，就可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第51条规定特许经营者认为行政机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益的，有陈述、申辩的权利，并可以依法提起行政复议或者行政诉讼。后置阶段行政协议履行。特许经营被许可后，双方是以协议约定的内容为履行义务。《市政公用事业特许经营管理办法》规定了过错方要承担违约责任，并承担赔偿损失①《市政公用事业特许经营管理办法》第24条规定主管部门实施监督检查，不得妨碍获得特许经营权的企业正常的生产经营活动。第29条规定主管部门或者获得特许经营权的企业违反协议的，由过错方承担违约责任，给对方造成损失的，应当承担赔偿责任。。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定双方不履行义务，应当承担的协议继续履行、采取补救措施或者赔偿损失三种后果①《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第26条规定特许经营协议各方当事人应当遵循诚实信用原则，按照约定全面履行义务。除法律、行政法规另有规定外，实施机构和特许经营者任何一方不履行特许经营协议约定义务或者履行义务不符合约定要求的，应当根据协议继续履行、采取补救措施或者赔偿损失。。

2.政府采购合同。《政府采购法》是我国全国人大财经委和德国技术合作公司的合作项目。从法律文本分析的角度阐明可分为两个阶段理解。《政府采购法》第52条、第55条、第58条规定，私主体对于“采购文件、采购过程和中标、成交结果内容”有异议时，救济方式是“质疑—投诉—行政复议或行政诉讼”；而在第43条中对政府采购合同的争议则是适用合同法，其救济方式是“和解或调解—仲裁—民事诉讼”[14](p147)。对于政府采购行为，救济途径有两种，针对政府决定的公法救济和针对采购协议的私法救济。

政府采购合同的前置阶段是决定阶段。这个阶段是采购人决定是否向供应商采购货物、工程或服务。这里采购人是指国家机关、事业单位、团体组织。此种情况下的行政主体为了完成一定的行政任务，同时按照促成优化财政资金使用，宏观调控与廉政建设等行政目标而进行采购。采购主体必须按照依法招标、公开透明、程序公开等原则，否则相关责任人员将承担行政责任，严重的是将受到刑事责任追究。因此，采购行为是采购人以公权力主体的实施行为，应当受到公法权力关系的约束与规范。后置阶段是履行阶段。这个阶段主要是供应商提供采购的货物、工程或者服务，直至合同完全履行完毕。履行依据是按照双方达成的合同，规定了权利与义务，所以这种情况下政府采购合同被认定为民事合同行为。总之，从整体上政府购买合同属于民事合同，但不可否认其带有政府行政行为的特殊性。

3.环境公共服务特许经营协议。公共服务特许经营是政府通过市场竞争招标选择公共事业的经营者。环境公共服务特许经营是对人们生产生活所产生的环境污染与废弃垃圾进行专门的科学合理处理，降低其环境危害的服务活动。环境类特许经营是比较常见的，这种情况下特许经营者可因提供公共服务而直接向公众或者企业收取相关费用作为企业利润。

前置阶段是特许经营权许可阶段。政府通过招标、竞标等竞争性程序选择特许经营者，此阶段必须坚持公开、公正原则，防止暗标与权钱交易，属于公法调整的范围，具有强烈行政性，既是授权也是许可行为。后置阶段是公共服务运营阶段。此阶段是经营履行阶段，是对特许经营合同的履行，属于民事合同。从上述阶段分解看，前置阶段是行政许可行为，将许可写入到协议中的授权内容。后置阶段是民事行为，属于不同的法律行为。要区分清楚两者之间的区别，也要看到两者之间的联系，才能将特许经营协议发挥好应有的合作之意，完成特定的公共事业任务，增加公众的福利为宗旨。

四、行政协议的双阶适用

（一）行政协议的双阶理论适用

从上述特殊协议来看，符合德国行政法上的双阶理论特征。因此，我们大胆引用此理论对于行政协议的解释，建构属于我国行政协议上的双阶结构与理论，以此有效地解决当前行政协议在我国应用的瓶颈。

民事中的合同主要基于平等主体之间的意思表示自愿的情形下达成的协议。合同强调的是静态文本行为，当然也有合同签定前的一系列准备行为。而行政协议也是多阶段行为的结合，是一种集合式行为。与民事合同不同的是，行政协议的前置行为是不平等主体之间的行为，主要是行政主体与行政相对人之间的许可行为，而不是意思自治行为。所以，从过程性的角度理解，行政协议是一个动态的概念，可以分为狭义与广义两种。学术研究上应当从广义范围上来理解，是一个集合式的行为概念。狭义的行政协议是行政许可之后的双方达成的协议。

行政协议并非是一个单一的行政行为，行政协议行为是由一系列行政行为共同组成的[15](p46)。行政协议也包括签订协议，单方变更协议，单方解除协议等行为，也可以将不依法履行或者未按照协议履行义务的行为认定为协议行为。例如房屋征收行为可以其区分为征收前置行为、征收决定、征收补偿决定、强制拆除房屋等一系列行政行为的组合。依据行政优益权作出的行政行为不同于行政协议总的履行行为，行政相对人不具有优先权，其权利与义务都是在不违法的前提下协商达成的协议内容。

按照德国行政法上的双阶理论，将按照行政优益权作出的一系列的行政行为为节点划分为前置行政行为阶段，包括行政决定、行政许可、行政裁决、行政公告、行政主体的单方解除、监督履行等行为。而以协议签订后的为后置阶段。这里是指按照协议的签订履行阶段。前置阶段按照行政法律规范，而后置阶段按照民事法律规范。

《行政诉讼法》实际上已经按照双阶理论是适用了民事和行政两大审理规则。最新的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释[2018]1号）已于2018年2月8日施行。在新闻发布会上，江必新指出《适用解释》中关于行政协议的部分，将制定专项的司法解释，拟在今年出台。在此期间，人民法院审理行政协议案件，可以参照《适用解释》相关规定的有关内容，在适用法律方面可以援引行政诉讼法、民事诉讼法以及合同法的有关规定。所以，目前按照2015年5月1日施行的《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释[2015]9号）。其中，第12条、第14条、第15条的解释内容①《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释[2015]9号）第12条规定：公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。第14条规定：人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。第15条规定：原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。被告因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议，给原告造成损失的，判决被告予以补偿。，对于行政协议的审理在诉讼时效、起诉时效、适用实体法律和赔偿补偿以及救济途径方面采用了“民行交叉”的规则。

（二）行政协议前后阶之间的效力认定

前置阶段与后置阶段是双阶理论的拟制阶段。两个阶段之间有着如何的关联，影响着行政协议的效力审查。前置阶段是否对后置阶段的效力产生如何影响，是构成双阶之间的桥梁。前置阶段行政决定对后置阶段协议的签订而具有了效力。前置阶段行政行为是后置阶段协议行为的前提，没有前置阶段的行政效力就没有后置阶段的协议签订与履行。

“行政协议作为一种行政法律行为，其效力受到合法性问题的影响可以产生多种法律后果。”[16](p10)当然行政主体具有行政优益权，可以针对损害公共利益或者履行经营行为作出单方解除或者监督权力，并非是对后置阶段协议不再产生影响。倘若前置阶段无效，则后面履行效力则应当受到影响[17](p10-11)。因此，前置阶段行政决定应当作为后置阶段生效要件，当前置阶段行政决定无效，则协议随之失效。但在实务案例中，前置阶段行政行为若无效或违法，后置阶段行政协议是随之产生变更或者终结。后置阶段行政协议可因为行政相对人的行为导致协议无效，而前置阶段行政决定是有效力的。所以，两者之间并非完全是对应的关系。

前置阶段行为决定后置阶段行为的效力。例如，土地征收决定是土地征收补偿协议的前提。倘若没有前者，则就没有后续行为。再如，特许经营协议需要先行取得行政许可，才能从事签订特许经营协议。行政诉讼是全面审查原则。如果前置阶段的行政行为受到审查，那么在后置阶段的行为也应当进入到审查范围。与此同时，行政行为的无效是指行政行为明显具有重大瑕疵而不发生法律效力的情形。无效的行政行为是自始无效、当然无效以及确定无效。对于行政行为无效的审查具体应当依据《行政诉讼法》第75条①的规定，后置阶段协议行为的无效审查则适用民事法律规范中有关无效的认定标准。具体依据《合同法》第52条②《合同法》第52条规定，有下列情形之一的，合同无效：（1）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（2）恶意串通、损害国家、集体或者第三人利益；（3）以合法形式掩盖非法目的；（4）损害社会公共利益；（5）违反法律、行政法规的强制性规定。的认定标准。

（三）行政协议上的双重权利救济

行政协议的救济具有特殊性。行政复议作为传统行政手段的化解纠纷的渠道，应当继续发挥其行政体系内的效力作用。同时，由于行政协议具有的民事合同属性，双方之间基于自愿原则，在不损害公共利益的基础上，通过协商沟通达成的调解或者和解，从而自行解决争议与纠纷③有学者认为行政协议应当建立除了诉讼之外的替代性纠纷解决机制，例如行政仲裁、行政调解、行政协商等。参见高俊杰：“新《行政诉讼法》下的行政合同诉讼”，载《财经法学》，2016年第2期，第89—90页。。

笔者认为以行政协议所处于的历史任务，应当大力发展与保护行政协议上的相对人的合法权益。否则，会大大打击合作发展的积极性。所以，在法治天平上应当倾向于保护行政相对人的权益。在司法制度建构上，在行政协议的双阶审查的基础上，建构行政相对人在诉讼上的双重诉讼权利。

行政协议前置阶段是按照行政法属性来保护行政相对人的合法权益。行政相对人如果认为行政协议中前置阶段的行政行为违法或者损害其利益的，可以向人民法院提起行政诉讼。人民法院应当按照将行政协议的阶段性行政行为纳入行政诉讼案件的受案范围，并作出相应的判决。前置阶段协议行为无效那么后置阶段的行政协议必将受到影响，那么后置阶段必然也会产生相应的无效。行政协议后置阶段是按照民事合同法属性来发挥协议相对人的救济权益。如果协议上的相对人认为行政主体作为民事合同一方侵害了其合法权益，可以向人民法院提起民事诉讼，并按照民事合同法和民事诉讼法的规范审查审理。如此以上，可以最大化保护协议相对人的合法权益，同时也可对行政主体的协议性行为进行司法监督。