我国教师问责机制的解构与重构

胡洪彬

（浙江财经大学马克思主义学院，浙江杭州 310018）

十八大以来，党中央在推进我国教育事业发展中，突出了强化教师主体责任的重要性，习近平总书记强调，教师要做学生“锤炼品格”“学习知识”“创新思维”和“奉献祖国”的“引路人”。［1］“四个引路人”的提出，直接指明了教师责任和使命之重大。正所谓百年大计，教育为本，教育大计，教师为本，要推进我国教育事业的科学发展，国家教育行政部门和学校都必须把教师责任体系的建构摆在突出位置上。笔者认为，教师责任的建构和实现既需要广大教师的自觉认知，同时也有赖于形成一套科学的问责机制加以规范引导。科学的问责机制不仅有助于教师明确自身行为的准则和边界，以在“可为”“不可为”间做出正确抉择，同时也能激励其在职业化和专业化的道路上实现更快成长。本文论证了教师问责机制的建构依据和体系框架，阐释了我国教师问责机制的重构路径，以期为新时代我国教育治理能力的提升提供借鉴。

一、教师问责机制的基本界定和建构依据

（一）教师问责机制的基本界定

问责（Accountability），在英文中原意为“账目”“记述”和“算账”，后引申出“报告”“说明”等意。对此，《牛津英语词典》将“问责”阐释为“负责任的一种状态”及“进行说明与解释的责任”。而“问责机制”（Accountability System）则是伴随现代公共责任体系的发展而逐渐走入公众视野的，如Sinclair（1995）就将问责机制界定为公众要求相关主体“对其行为作出解释，以更好地履行其责任的一种运作体系。”［2］而 Munro（1996）等学者则认为，问责机制是“对自身承担的责任提供报告或核算的义务”。［3］在现代汉语体系中，问责的概念除了强调责任意识外，很大程度上内蕴了责任追究的“强制”之意，如一些学者将问责界定为要求“追究相关主体责任的行为和过程”，而问责机制也被定义为“问责主体要求问责对象承担否定性后果的责任追究制度”。［4］由此笔者认为，所谓教师问责机制，即教师在教学科研和社会服务中，向相关问责主体就自身职责情况作出解释与说明，以明确责任归属，勇于承担责任，并对责任缺失行为作出追究的一种制度规范体系。

（二）我国教师问责机制建构的内在依据

1.理论依据：从源于委托代理到教育善治化的实现

从历史上看，现代问责机制的诞生最早可追溯至1970年代后的新公共管理运动，新公共管理理论主张以公众为核心改革政府管理体制，在其看来，政府同公众是一种委托代理关系，政府作为公共事务的代理人不仅要着力提升公共服务绩效，也要接受公众监督和质询，如果政府未能履行职责，则公众有权促其承担责任。这一理论构成了现代问责机制的理念根基。教育治理作为国家治理体系的重要成分，其运作过程同样存在委托代理关系，且其很大程度上是以教师为核心展开的。一方面，国家教育行政部门和学校作为领导主体赋予了教师执教权，其希望通过教师提升教育质量，推进学校提升社会经济效益，另一方面，学生和家长作为教育服务对象，其支出教育成本后同样对教师行为存在期盼性，客观上也存在委托教师提供良好教育成果的内在关联性，也即教师在某种程度上成为了教育行政部门、学校、学生和家长等多重委托主体事实上的“代理人”，由此而言，教师问责机制的建构就不仅是国家教育治理主体的内在职责，同时也为教师责任的落实提供了应然根基。

如果将委托代理理论视为教师问责机制建构的内在依据，则善治理论就在国家与社会的层面上作出了更为精确地论证。善治即“公共利益的最大化”的治理模式，内含了透明性、合法性、责任和回应等多重要素。法国政治学家Marie-Claude Smouts（1998）就认为，善治即治理过程的“公开透明”和“责任性的建构”，彰显的是“法治、公正与有效”的价值理念。［5］可见，善治的要素特征不仅构成了公共治理的价值诉求，同时也为现代教育治理提供了科学指向。正如褚宏启指出的，教育善治是教育治理的“终极目标”，为克服“教育秩序混乱”和“效率损失”提供了根本手段。［6］实现教育善治，教师是不可或缺的责任主体，教师上要维护国家权威，下要为人师表，其可谓构成了国家与社会建构教育关联的关键环节。这决定了要化解教育“失灵”问题，则有效嵌入教师问责机制是不二选择。教师问责以教师责任明晰为基本前提，其运行过程以问责程序的法治化、透明化为基本条件，并对教育对象的参与诉求作出回应，显然这些同教育善治都是不谋而合的，也即教师问责机制的建构构成了教育善治化的制度性根基。

2.制度依据：从彰显国家政策到教育法规的具体化

教师作为知识传递者，必然要通过自身教学对教育对象施加“强制性”影响，这决定了教师行为同样具备内在的“权力性”。Cothran（1991）等学者认为，“教师权力”源于教师的“学识与专长”，“贯穿于教育教学过程”。［7］从这个角度看，建构教师问责机制就构成了对规范教师权力运行的积极“回应”，这同当下国家治理中强调的“权责对等”理念是不谋而合的。而教师作为专业性教学人员，又受到相关教育法规的内在约束，其问责机制的建构也是相关教育法规的内在诉求。我国早于1994年实施的 《中华人民共和国教师法》，就明确提出教师“品行不良”或给“教育教学工作造成损失的”，相关教育行政机构应“给予行政处分或解聘”。1995年通过的 《中华人民共和国教育法》则基于受教育者的角度，对“教师侵犯其人身权、财产权等合法权益”的行为，赋予了受教育者“提出申诉或者依法提起诉讼”的权利，显然这些法治理念为教师问责机制的具体性建构提供了整体性制度框架。

3.现实依据：从破解教师失责难题到教师主体性责任的强化

教师问责机制的建构也是教师科学成长的实践亟需。早在改革开放之初，邓小平就提出要提高人民教师的政治和社会地位。此后在党和国家的高度重视下，我国教师的社会声望得到了巨大改善，教师素质也实现了飞速提升。但囿于相关制度建构的滞后性，教师在教学科研和社会服务等层面的问题亦开始涌现。一方面在教师权力运行上，部分教师出现了自身合法报酬之外的寻租行为。从违规代课补课到利用管理漏洞侵吞科研经费，近年来我国教师的一些“失责行为”屡见不鲜，严重损害了教师的群体形象。另一方面，制度建构的欠缺性也是导致教师“慵懒”现象的重要内因。如面对校园欺凌问题，因缺乏对教师合法权益的保障，导致一些教师在管理中因怕“担责”而出现畏首畏尾的不良心态，甚至走入“不愿管学生”“不敢批评学生”的尴尬境地。当下我国教师队伍中的这些问题，迫切需要通过科学的教师问责机制进行化解。唯有嵌入程序化的问责机制，才能推进教师的成长和发展实现科学化。

二、教师问责机制的框架体系

教师问责机制有其积极意义，但要推进教师问责机制实现科学建构，就必须立足于“由谁问责”“问谁的责”“问什么责”和“如何问责”等基本命题，对教师问责的主体、客体、范围和程序等要素做出科学厘定。

（一）“由谁问责”：关于教师问责主体的厘定

问责主体，即有权主导和推进问责机制实施的行为主体。对于教师行为的展开，《中华人民共和国教师法》强调了“遵守宪法法律”“贯彻国家的教育方针”“执行学校的教学计划”和“提高民族素质”等多项使命，这实质上表明教师问责主体必是一个涵盖国家、学校和社会要素在内的多元体系。对此，可从“主导性”和“参与性”两个层次作出概括：1.“主导性”问责主体，应由国家教育行政部门和学校组成。国家教育行政部门是教育事业的领导主体，赋有对教师队伍建设作出统筹规划的职责，而学校作为教师队伍建设的直接管理主体，则依法享有对教师的聘用、调配和管理权。教师问责机制能否推进，很大程度上就在于这两类主体的监督问责能力，其从根本上决定了教师问责机制的发展方向。2.“参与性”问责主体，主要由各类社会机构和个体组成，这其中既包括承接教师价值的各类企事业单位和社会组织，也涵盖作为委托主体和施教对象的家长和学生，这些主体依法享有参与学校管理的权利，有权通过投诉、建议等途径对教师行为作出问责，从而构成教师问责机制的重要参与主体。

（二）“问谁的责”：关于教师问责客体的厘定

问责客体，即教师问责机制具体针对的客观对象，即指向作为责任承担者的教师本人。对此应作出具体性区分：一方面教师问责机制作为基于教育法和教师法等相关法规的制度规范体系，其具体运作应在这些相关法规之下展开，因此其对教师问责客体的确定应基于法律而非社会层面，也即其约束对象应是狭义而非广义的“教师”。另一方面，教师失责行为的产生也应考虑到“关联性”，现代法理学认为，任何具备行为能力的个体应对自身行为负责，但同时也应承担相关联他人的必要责任，以构成自身主体性责任的例外。由此教师问责客体亦应包含两个层面：1.“直接性”问责客体，以“职业”教师为直接问责对象，即依据教育法规通过“教师资格制度”认定，并“履行教育教学职责的专业人员”，即构成教师问责机制的客体对象。2.“间接性”问责客体，以教师失责行为的间接责任者为对象。教师失责问题产生后，相关问责主体应进一步厘定是否存在领导性或集体性的间接责任，以确保教师问责机制的严肃性。

（三）“问什么责”：关于教师问责范围的厘定

问责范围，即问责主体实施问责的具体事由和情形。不能毫无根据地实施问责，亦不能无缘无故进行追责，也即在权责之间要形成内在的逻辑关联。习近平总书记要求广大教师做有理想信念、有道德情操、有扎实知识、有仁爱之心的好老师，可谓在整体上对教师责任作出了说明，实质上也为教师问责提供了指向。由此教师问责的范围应重点体现在三大层面：1.政治责任。其核心是督查教师行为是否忠诚于党和人民的教育事业，是否坚持中国特色社会主义教育的发展取向，以及党和国家有关教育和教师发展的政策和方针，其根本目标是确保教师形成正确的政治方向。2.法律责任。其核心是督查教师是否做到遵守 《宪法》和各项法律法规，是否按照相关法规的要求形成规范化的行为模式，根本目标是促进教师在法治框架内实现科学成长。3.道德责任。其核心是督查教师在法制体系之外是否坚持高尚的道德情操，做到严于律己和以身作则，其根本目标是激励教师发挥示范作用，为推进教育事业发展作出积极努力。

（四）“如何问责”：关于教师问责程序的厘定

问责程序，即推进问责机制实施的具体方针和步骤。从新公共管理的角度看，问责机制本质上是人们理解行为的内外标准，其内在地包含了调查了解、报告、判断和认可等多个阶段。也即“问责”同“追责”存在本质区别，问责不仅包括责任追究，同时也涵盖了责任的明晰和督查等过程，这表明教师问责机制要确保科学性，就绝不能仅强调教师责任缺失后的追惩效应，也应做好常态化的责任明确和监督落实工作，亦不能因突出问责而忽视对教师合法权益的尊重和维护。由此教师问责程序应涵盖以下六个环节：1.事前明责。即通过日常教育工作，预防教师履责问题的产生，做到防患于未然。2.督责研判。即对教师责任落实状况作出评估，并基于问题启动追责程序。3.归责分析。其间“主导性”和“参与性”问责主体紧密协同，通过调查确定责任归属，以确保问责过程准确无误。4.权利救济。即依法保障被问责教师的申诉权，以确保问责程序的公正性。5.复核决定。即根据申诉材料进行复核，并研究形成最终决定。6.最终裁决。由此形成问责裁决书并及时送达问责客体，以维护教师问责程序的权威性。

三、我国教师问责机制的发展省察

（一）我国教师问责机制建构的相关成就

改革开放以来，随着我国教育法规体系不断健全，与教师问责机制相关的制度、条例也不断增多。截至目前，我国教师问责机制已在实践中取得了一定成就。

1.国家和地方相关法规制度的不断出台，确立了教师问责机制的初步框架

在国家层面上，新时期以来相继出台了 《中华人民共和国义务教育法》 《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国教育法》等相关法规，其对教师权责的基本界定为教师问责工作的开展指明了方向。在此基础上，一些更为具体性的条例亦开始颁布实施，如1994年国务院颁布了 《教师资格条例》，对教师资格认定中存在的“弄虚作假”行为就提出了处罚措施，2014年教育部发布的 《中小学教师违反职业道德行为处理办法》，则从更加具体的层面上对教师责任追究的情形作出了界定。在高等教育领域，2014年教育部印发了 《关于建立健全高校师德建设长效机制的意见》，明确强调要建立“责任追究机制”。在地方层面上， 《中华人民共和国教师法》颁布以来，我国各省区市均出台了 《中华人民共和国教师法》的具体实施办法，如西藏、新疆等民族区域就额外强调了对教师“破坏民族团结”“散布民族分裂主义言论”等的问责情形，这些法规条例为我国教师问责机制的建构奠基了根基。

2.问责力度不断加码，教师问责机制初步彰显出规范效应

随着教师问责机制的不断发展，为规范教师行为和落实教师的主体性责任带来了推进作用。如在初等和中等教育领域，近年来全国各地纷纷加大了对教师违规有偿补课、违规收受礼金等不良行为的问责力度。公开资料显示，仅2014年，黑龙江省就因此处理了相关教师达211名，2015年，吉林省长春市也有47名教师因此受到严肃处理。2016年，安徽省阜阳市教育系统更是集中整治，共有315名违规教师受到党内警告、行政处分等问责处理。而在高等教育领域，近年来我国各高校也强化了对教师教学科研活动的监督问责力度，这其中科研经费违规使用和学术不端行为成为问责的主要缘由，以国家自然科学基金委相关调查为例，2015至2016年其就接收到有关高校教师的各类学术不端案件382件，其中有172个相关责任人受到严肃处理。［8］可以说，近年来我国教师问责机制的强化落实，已形成了一定的威慑效应，在教育治理体系和治理能力现代化的过程中起到了积极的推进作用。

（二）我国教师问责机制发展的现实缺憾

1.在主体建构上，问责缺乏“协同性”，教师问责效力有待提升

问责的主体是推进问责机制得以展开的直接力量。虽然，《中华人民共和国教师法》强调“教育行政部门对教师的考核工作进行指导、监督”，《中华人民共和国教育法》也赋予了“企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人”对学校管理的参与权，但在教师问责实践中，这两类主体还存在明显的“错位”现象。一方面是作为“主导性”问责主体的教育行政部门存在一定程度的“缺位”现象，从教师有偿补课引发民众不满到违规占用科研经费被曝光，目前教师问责机制的展开，很大程度上还是源自“参与性”主体的先行举报，“主导性”主体的“出场”往往带有滞后性，这是造成其问责权威流失的重要根源。另一方面，作为“参与性”问责主体的各类社会机构和个体虽对教师失责问题做到了“预先”感知，但参与过程存在不可忽视的无序性，如随意在网络上公布未经证实的问责信息，或进行谩骂和人身攻击等，给教师合法权益造成侵害，这对问责效力的提升是不利的。

2.在客体处理上，片面强调“追惩性”，常态化问责有待强化

教师问责的功能在于“对教师本身的民主监督”，鼓励教师做到“诚实善行，善始善终。”［9］也即教师问责机制绝不仅是强调对教师违法渎职行为的惩治，更应将目光聚焦于常态化监管上，尤其在社会转型期，教育系统一些问题的产生往往带有偶发性，唯有建构一个针对教师行为的事前事中事后的全方位问责框架，才能确保问责机制带来真正的规范效应。但通过对当下我国教师问责现状的考量，不难发现其对问责客体的处理很大程度上是在其责任缺失后。从近年来各地中小学教师因有偿补课被追责处分的案例频见报端，到一些高校教师因科研腐败被解聘的案例不断产生，可以说无论在初中等教育还是高等教育领域，对教师的问责均存在这一问题，长此以往极易走入惯性化的问责操作模式，即对教师只注重事后追责，轻事前事中常态化问责，极大制约了教师问责机制预防功能的发挥。

3.在程序运作上，具有明显“情绪化”，实践操作过程有待规范

程序的实质就在于限制专断、恣意，实现管理过程的非人情化。程序是否正义是评判问责机制科学与否的重要指标。近年来，我国教育系统问责力度的逐渐加大，但对于何时启动和如何实施问责等程序性问题，一些教育主管机构还缺乏成熟考虑，在实践中往往是“媒体一曝光，民意一沸腾，问责就来劲，”否则就缺乏动力，［10］这种“情绪化”运作模式不仅不利于教师问责机制公信力的提升，也是导致问责结果规范性不足的重要根源。虽然 《中华人民共和国教师法》《中小学教师违反职业道德行为处理办法》等相关法规，强调了可给予教师“警告”“记过”“降级”或“撤销”专业技术职务、“解除聘用合同”直至“开除”等多重问责处分界定，但对于何种具体情形下分别应用，在程序上依旧欠缺具体性，导致问责结果存在较大“弹性”空间，问责过程极易被钻空子并步入形式化误区。

四、我国教师问责机制的重构路径

基于我国教师问责机制的上述缺憾，笔者认为，当下应在以下五方面作出突破性重构：

（一）重构问责的管理模式，形成有关教师问责的协同配合机制

我国教师问责机制之所以出现不同主体间的“错位”困局，归根结底还在于“主导性”问责主体缺乏足够管理能力。要切实摆脱无序问责带来的被动性，则形成“主导性”同“参与性”主体的协同配合机制是当务之急。对此应做好两方面工作：1.在“主导性”主体内部，要形成齐抓共管的问责机制。对此教育行政部门和学校要基于相关法规精神，积极强化对教师的政治思想、业务水平、工作态度和工作成绩的考核和监督工作，突出问责的主导效应，并结合自身实际进行细化，如学校教务、科研、人事等具体业务部门进一步制定和形成更为具体性的监督问责条例，由此形成教育系统内各部门齐抓共管的治理逻辑。2.对于“参与性”主体而言，则要努力形成稳序化的问责参与机制。对此，教育行政部门和学校可通过建构教师问责平台等途径，拓宽多元主体参与问责和信息反馈的渠道，确保其问责过程有序展开。由此两方面形成以教育行政部门和学校为核心，社会主体有序参与问责的“差序化格局”，在走向“多元共治”的基础上带动教师问责走入体制化轨道。

（二）重构问责的公开模式，形成有关教师问责的信息公开机制

要确保“参与性”主体问责过程的有序性，则“主导性”主体就应着力推进相关信息的透明化，这是有效回应和祛除社会主体质疑问责公正性的前提根基。对于各级教育行政部门，我国 《政府信息公开条例》已明确指出，对于“需要社会公众广泛知晓或参与的”内容要“主动公开”，对于各级各类学校，则无论是教育部 《高等学校信息公开办法》，还是 《教育部关于推进中小学信息公开工作的意见》，也均强调了教师在“招聘、职称评聘、职务晋升”及“争议解决办法”等方面的重点公开内容。显然，对教师问责信息的公开在这些法规界定范围之内。对此，应着力把握三方面内容：1.积极推进教师作为问责客体的信息公开。这是有效开展教师问责的基本条件，应结合教师的具体业务分配作出重点公开，为有效开展问责奠定基础。2.积极推进问责过程公开。尤其是对教师失责问题的调查过程，应通过信息披露及时发布，确保其合法权利得到有效保障。3.积极推进问责处置结果公开。如通过问责平台进行公开发布，接受多元主体监督，确保教师问责机制的权威性得到不断提升。

（三）重构问责的嵌入模式，形成有关教师问责的全过程覆盖机制

要从根本上避免问责过程中出现的“情绪化”倾向，就必须打破将“教师问责”等同于“教师追责”的片面理念，通过将教师问责机制嵌入到教师主体性责任建构的全过程，以实现二者全方位无死角的对接。这要求在机制重构上，应做好三方面的工作：1.在教师责任建构前，要嵌入常态化的教师责任明晰机制。在此阶段，“主导性”问责主体要高度重视做好对教师责任的界定和普及工作，对此应结合实际形成具体性的教师权责清单，为教师明晰自我责任奠定根基。2.在教师责任落实过程中，要嵌入持续性的教师责任督查机制。在此阶段，教师问责主体要结合相关法规对教师展开持续性督查工作，研究和形成相关的考核细则，并将责任落实纳入教师考核体系，以达到不断发现和解决问题之目标。3.在教师责任出现缺失以后，要嵌入具体性的责任追究机制。在此阶段最为紧要的是要形成可操作性的责任追究条款，确保教师问责机制的威慑力“不打折扣”。

（四）重构问责的运行模式，形成有关教师问责的规范化操作机制

教师问责机制的科学建构意在对教师行为作出公正性判断，这一公正既是结局的公正，亦是过程和程序的公正。教师问责机制的线性运作过程，应着力突出五大程序：1.启动程序。其中“主导性”问责主体要通过定期和不定期的监督巡查，及吸收“参与性”主体投诉信息等途径，对教师履责过程做出常态化监管，为避免教师失责问题产生打好“预防针”。2.查证程序。通过前期的明责过程，依然发现问题的就要及时启动责任追究程序，其间为确保程序正义，问责主体首先应对其中责任归属作出调查分析，以明确责任根源和责任对象。3.申辩程序。这一程序的建构在于维护教师合法权益，旨在避免教师问责主体权力的恣意妄为。4.决定程序。对于确因教师过错引发的问题，应形成责任追究的量化处置标准，以避免对追责结果的滥用。5.恢复程序。对于受到责任追究的相关教师，确有改进且可重新履行教师职责的，要形成严格的再察程序进行考核，确保其在恢复职位后不再复发问题。

（五）重构问责的认知模式，形成有关教师问责的理念引导机制

理念是行动的指南，也是机制建构中不可或缺的元素。North（1990）就曾将制度的规范效应分为“有形制度”和“无形制度”的约束两部分，指出“有形制度”只有“与非正式制度安排实现相容”的情况下，才能“得到社会认可”。［11］这表明要重构教师问责机制，推进相关问责理念的创新亦极为重要。对此，应做好两方面工作：1.在教育系统内部，要促进“主导性”主体形成前瞻性的问责思路。尤其要通过形成“一岗双责”的治理模式，实现教育管理和教师问责工作的紧密统一，并积极推进教师形成权责对等的思维理念，促其既要明确自身职责，又要形成被问责的危机意识，为预防教师追责情形的产生提供理念根基。2.在教育系统外部，要促进“参与性”主体形成程序性的教师问责理念。对此，应通过信息公开等途径，在科学化问责理念的传播上对其形成优势，进而引导其通过正常的教育平台实现有序参与，在营造健康问责舆论的基础上，助推教师问责机制实现规范化运行。

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