政府会计制度对地方高校的影响及对策探讨

刘娟娟

（江西理工大学计划财务处，江西 赣州341000）

为深入落实《国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》要求，财政部于2017年10月印发了《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》的通知，要求各行政事业单位从2019年1月1日起予以施行。通知的印发，其目的在于努力构建统一、科学和规范的政府会计核算标准体系，进一步夯实政府财务报告的编制基础[1]。对于地方高校而言，如何在较短的时间内贯彻和落实好通知要求，实现新旧会计制度的有效衔接，提高学校的财务管理效率，是一个值得思考的问题。

一、政府会计制度出台的背景及对地方高校的影响

随着社会经济的快速发展，我国目前以收付实现制会计核算为基础的决算报告制度，已经没有办法对政府资产负债及成本费用进行及时、全面和科学的反映，并暴露出一些管理漏洞和缺陷，不利于进一步强化政府的资产管理，不能满足和适应建立现代财政制度，促进财政长期可持续发展的要求，因而政府会计改革势在必行[2]。

2014年底，国务院批转了财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，正式拉开政府会计改革的帷幕。2015年以来，财政部按照《改革方案》的要求，相继出台了《政府会计准则——基本准则》和存货、投资、固定资产等多项具体准则，推动政府会计准则体系的建设取得了积极进展[3]。2017年11月，财政部会计司有关负责人在关于印发《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》答记者问中，就政府会计制度出台的背景和意义、出台的过程、体例结构及主要内容、与现行制度相比发生的重大变化和创新，以及各地区、各部门、各单位如何贯彻实施政府会计制度等问题进行了详细的解答和说明[4]。

随着学校事业的发展，地方高校筹资渠道得到进一步拓展，财务体量越来越大，涉及部门越来越多；但学校的财务工作依然存在一些问题，如校院实行二级管理后两级财务管理制度衔接不力、项目评价工作不完善且进展较为缓慢、财务管控体系不健全、各校区（学院、集团）财务硬软件的建设水平参差不齐、财务信息共享程度不高且整合难度大等等，这些问题不利于分析全校财务数据，不利于贯彻推行学校大财务战略。因而，学校亟待对现有的财务管理体制进行深入改革，进一步规范财务工作体系，理顺各种流程和关系，为学校的快速发展做好后勤保障。对高校而言，此次政府会计制度的实施不仅仅是学校的一次会计变革，而是要以此为契机，把会计改革作为深化学校财务管理改革的抓手，全面推进单位实施政府会计所需的财务、资产、合同、科研和信息等配套管理的一次系统性改革[5]。

目前，已有一些学者就地方高校如何部署与实施政府会计制度衔接工作中的若干问题进行了探究，提出了很多建设性的实施意见，并就落实好政府会计制度给出了解决的途径[6,7]。但由于各个地方高校的财务管理水平、软硬件建设及其他方面存在差异，在实施政府会计制度时要结合本单位的具体情况来提出适应本单位的切实可行的建议，以促进学校内部治理能力的提升和机制转变，推动专项资金绩效管理和机制改革。

二、政府会计制度给高校财务工作带来的改变

在推进政府会计制度改革中，各个高校首先要建立政府会计准则体系和政府财务报告制度框架体系，并编报完善的政府综合财务报告。对高校而言，政府会计改革方案中的一些内容是全新的任务，一些内容则是对现有高校财务管理工作的补充与完善。多年来，高校财务工作者可能已经习惯于在现有的财务体制和体系下工作，各个部门之间的沟通和衔接还不是很通畅。因此，高校财务工作者要尽快学习新的政府会计制度，及时适应新的变化给工作带来的挑战，以期降低行政成本、提升运行效率并有效防范财政风险。相对于现行制度，政府会计制度将给高校财务工作带来以下几方面的重大变化，高校财务部门和财务工作者要对之有深刻的认识，才能更快更好地适应政府会计制度。

（一）革新了政府会计核算模式

在政府会计制度下，同一个会计核算体系建立了两个并行的模式，即财务和预算双重记账模式，确立了“5+3”要素的会计核算模式。财务会计实行权责发生制，以达到成本核算，包括资产、负债、净资产、收入和费用五个要素[5]。预算会计实行收付实现制，包括三个要素：预算收入、预算支出和预算结余。值得注意的是，在平行记账中，只有纳入了部门预算管理的现金收支业务才同时进行预算会计核算[8]。新制度中首次提出了费用要素，有别于现行核算中支出要素，此变化能更准确地反映会计主体的运行成本，科学评价政府资源管理能力和绩效。

（二）强调了年度财务报告的完整性

现行的会计制度年终要求高校编制决算报表，目的是了解学校整个预算的收支和执行情况。而在政府会计制度中，高校将被要求编制两大类报表，一类是财务报表，包括资产负债表、收入费用表、现金流量表及合并财务报表，此类报表能够展现出学校的成本管理情况，有助于提高整个学校经济的效率和收益度，增大学校事业管理水平的数据供给[9]；另外一类报表是通过预算会计核算形成决算报表。这二类报表之间存在勾稽关系。同时，《政府会计制度》对报表附注应当披露的内容进行了细化，其中有一类数据要以预算收支差额为起点调成权责发生制的盈余变动，对财务人员专业性提出了更高的要求。

（三）实施了会计核算向成本型核算的转型

现阶段，高校核算基础采用收付实现制，成本核算的范围模糊，且过度重视支出核算，而且固定资产只核算账面原值又不计提折旧，这些问题严重制约着高校成本核算[10]。在目前实行的收付实现制下，高校的成本费用核算不清晰，致使财政资金没有得到有效节约，而政府会计制度下的双轨制核算将弥补这些不足，它通过更适合的指标对资金实行管控。此次改革，在财务会计核算中提出“费用”要素，此要素的引入将更加适应高校的成本核算和管理需要[11]。政府会计准则中按照发生费用的业务类型，将费用分为业务活动费用、单位管理费用、经营费用等。众所周知，成本的概念更多出现在企业会计中，企业中的主营业务成本是不能随意压缩的。因此在此次政府会计改革中，财务人员要将“费用”要素理解到位尤其重要。

（四）强化了财务绩效的考核评价

目前，高校把重心放到会计核算及数据统计是一种常态，对绩效考核并不那么看重，因此无法比较和评价在完成某一个项目上消耗的资金是否发挥其最大的效益。现行的高校财务绩效评价体系，主要是从预算绩效入手，财务数据中只有产出的指标，但缺少投入的指标，而收付实现制中的支出数据是不能正确地反映高校运营成本的，因此财务部门在年终进行绩效评价时，无法贡献出真正意义上的绩效评价报告。真正的绩效是投入与产出的配比。此次政府会计准则的设计清晰地反映出各个项目的运行成本，使绩效与成本有效挂钩，不仅提供科学分配资源的决策依据给主管部门，还像一面“镜子”一样引导高校在今后工作中如何做出正确的自我评价，同时督促学校加强自身的管理，制定科学、合理的规划目标，有力促进高校的可持续发展[4]。

三、高校面对政府会计制度改革的建议

（一）加强对政府会计制度的学习宣传与培训

新政府会计制度出台后，国家要求各高校自2019年1月1日起执行。但是，由于惯性思维或认识上的不足，学校相关职能部门可能会主观地认为会计改革只跟财务部门有关，不理解为什么要其他部门参与。这就要求各个相关的职能部门提高认识，加强学习，理解“为什么做”、明晰“做什么”、清楚“怎么做”。学校财务部门应尽快熟悉新的制度，做好应对预案，应从以下几个方面做好工作：

（1）做好准备，全员培训。除财务人员，其他与财务和资产管理相关的部门领导及工作人员均应纳入培训范围，确保他们理解并掌握新制度各项规定，积极推进新制度在高校切实执行[9]。

（2）多渠道全方位加强宣传。学校通过学校官网、报纸、微信等平台加强对政府会计改革的宣传工作，全面贯彻落实新的政府会计改革精神，让全体教职工理解衔接初期可能出现的困难，例如报账时间等候较长等情况。

（3）主动学习，认真研讨。高校财务部门可根据本单位的实际情况，定期组织专题研讨，引导财会人员主动学习，对一些与现行制度变化较大的问题可以举例说明，如待摊费用的摊销、计提坏账准备的科目处理、各种费用的区分、预计负债的概念及预算会计核算的范围等等。

（二）加强部门间的分工与协同

地方高校由于管理体制问题，与财务相关的业务和职能部门较多，校内工作的牵头部门也不同，部分工作的重合度较高，因此，在推行政府会计制度的过程中可能产生系列的冲突和矛盾。为确保改革的顺利推进，地方高校力求做到以下几点：

（1）学校层面要高度重视，做好顶层设计，加强组织领导。成立以分管财务的副校长为组长，以计划财务处、资产管理处、基建处、科学技术处、招采中心、信息中心、校区管委会及其他相关部门主要负责人为成员的领导小组，积极应对此次政府会计制度改革。

（2）各个相关部门结合政府会计制度改革对本部门的业务进行详细梳理，在充分认识此次改革的复杂性、艰巨性和对学校的重大影响的基础上，部门之间进一步明确分工并确定主体责任，根据工作需要制定详细的实施方案和目标，出台相应的配套管理改革；以财政部等一系列文件的实施意见为指引，构建政府会计核算和报告体系，完成资产核查工作、清理分析往来款项、规范合同管理、清理基本建设会计账务等重点任务，形成工作合力，协同推进改革。

（3）部门之间建立定期沟通的联席工作制度，定期召开会议，及时汇报改革过程中遇到的问题，共同商议解决途径，避免因沟通不畅而带来的累积工作失误。

（三）确保新旧会计制度的顺利衔接

2018年8月16日，财政部印发高等学校执行《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》的补充规定和衔接规定的通知，要求高校将财务会计科目、预算会计科目实现数据正确转换。由于新的政府会计制度从核算方法、记账模式、会计要素都发生了重大变革，因此这次改革不再是以往调整下科目、更新软件那么简单。对高校而言，如何更快地执行新制度，特别是如何制定方案、确定衔接范围与步骤分工是财务部门面临的重要任务。

（1）制定方案，有序推进。学校财务部门负责梳理新旧会计制度的异同点，会同资产、科研、基建、信息及校区管委会等部门制定新旧会计制度过渡的工作流程，避免产生流程混乱。

（2）明确分工，有序衔接。结合高校实际情况，财务部门可确定会计核算科为牵头科室，其他科室配合的工作模式。由会计核算科牵头制定衔接方案，编制新旧科目及余额对照表，对往来账款、资产和对外投资等进行清理，录入期初余额，并说明原科目余额建立新账后去向和新科目余额的来源。收费信息科负责软件的升级调试，使用信息化软件根据原账原科目编制2018年12月31日前的科目余额表；并对信息系统进行升级，初始化建立会计科目，定义凭证类型，设置常用摘要信息，按照新制度新科目使用信息系统设立2019年1月1日后的新账。资金科负责对学校的各种银行账户、库存现金、有价证券进行核对和清理。预算项目管理科负责对现有项目管理系统优化与新会计制度对应。

（3）确定范围，按步实施。在做好前期准备工作后，确定衔接的范围，这主要涉及财务会计中资产类、负债类和净资产类的科目余额；预算会计中涉及预算结余类科目余额。同时，编制衔接分录也是此项工作中的重点。根据业务类别，可将分录分为以下四类：转入分录、补登分录、调整分录和平行登记分录。每一个科目均应建立科目余额分析衔接表作为工作底稿，详细登记分录的由来。经过转入、未入账补登、调整、平行登记操作后，形成2019年新账会计科目余额表。

（四）加强会计信息化水平的建设

高校要以政府会计制度的实施为契机，进一步加强智慧校园建设，努力提升信息化服务水平，大力推进业务信息系统与财务信息系统的有效对接，构建统一财务信息沟通平台，从而有效保障政府会计制度的轻松落地[12]。

（1）在推进政府会计制度的同时，可以通过多种手段和渠道，通过对现有财务系统的升级或更换，模拟进行以往年度财务凭证在政府会计制度下的转换，完成财务会计业务的同时自动生成预算会计的相关业务分录。模拟财务智能引擎自动实现平行记账，提高财务相关业务的工作效率，构建政府会计制度下的全新的高校财务核算体系。在模拟过程中发现问题，以便于在学校新的系统构建时提出解决的途径，加快改革的进程。

（2）构建财业一体化系统，实现业务信息驱动的记账凭证填制。由于高校财务业务量大，财务部门可以选择一种或几种业务规范程度较高的，且可以减少工作人员工作量的模块来进行专门设计，例如经费报销模块，可以通过软件自动生成借方分录；对于固定资产折旧模块，可以通过软件实现固定资产的自动到期折旧功能，并生产相应的凭证分录；而在此次变革下，固定资产的管理要由资产管理部门输入相应的信息，再把数据发送到财务系统中，当资产使用者发生了变动（如一台空调由教学部门移交到行政部门），其在财务系统中反映出的折旧科目也同时发生变化，资产部门应在系统中进行变更。因此，在传递数据过程中，资产部门和财务部门相关数据的互通共享，对于学校的财务管理而言是至关重要的。

（3）在对高校财务管理业务流程进行认真梳理的基础上，整合学校各类资源，构建包括统一收费平台、财务合同管理系统、电子发票认证系统、科研财务管理系统和财务移动客户端在内的智能财务管理信息系统，实现跨部门和跨平台的协同工作。利用该信息系统，财务部门可以方便地管理众多收付款合同，完成应付款分析；实现科研项目预算信息、到款认定分成信息自动转入账务处理系统；通过与电子票据的认证接口，报销人员在网上自助认证，实现电子票据认证报销管理，防止重复报销；以此达到简化财务流程，提高工作效率和实现全流程多层次的财务管理目的。

（五）加强财务工作队伍的建设

高校应根据政府会计制度实施的新要求，有计划地充实财务及相关业务工作的人员力量，抽调具有实务工作经验的骨干人员组建单位实施工作小组，梳理流程，明确职责，认真解决制度实施过程中遇到的问题，分类别、分性质制订配套解决方案。工作小组应提高制度实施的共识和执行能力，并促使业务部门利用信息化手段保障政府会计制度落实。另外，高校财务人员较少，且部分从事会计核算工作的财务人员还从事资产、预算或其他诸如办公室等管理方面的工作。在此基础上高校应做到培训“全覆盖”，要进一步加强全校会计人员对新的财经法规及业务的学习，在拓宽知识面、增强服务意识的同时通过岗位轮换、业务讨论、自主学习及“传帮带”等多种形式进一步提高会计人员的业务能力和工作水平，提高财务管理工作效率和资金使用效率，以调整结构来壮大实力，建立一支综合素质高、业务过硬、德才兼备、适应能力强的财务工作队伍，通过队伍建设、开拓进取、科学理财，为学校各项事业健康快速发展做出应有的贡献。

四、结 语

政府会计制度改革是落实国家深化财税体制改革，推进社会事业改革创新和财政全面实施绩效管理的重要举措之一。新制度的实施将更加规范高校会计行为，夯实高校财务管理基础，提高财务透明度。虽然新旧制度在衔接过程中会面临一些困难，但只要高校坚定会计改革的步伐，高校的财务管理水平将会得到进一步的提升。