污地修复法律责任的主体认定与实现路径

徐本鑫

（安徽师范大学法学院，安徽 芜湖 241002）

2016年10月，中共中央、国务院印发的《“健康中国2030”规划纲要》用专章明确了“加强影响健康的环境问题治理”。十九大报告也将“着力解决突出环境问题”、“强化土壤污染管控和修复”作为建设美丽中国的重要抓手。近年来，频发的土壤污染事故和因土壤污染而引发的食品安全事件，使得土壤污染成为继大气污染和水污染之后的又一焦点问题。民以食为天，万物土中生。土壤环境保护事关广大人民群众“菜篮子”“米袋子”和“水缸子”的安全，是与人体健康关系最为紧密的环境问题。习近平和李克强都曾专门对土壤污染事件作出批示，要求切实加强土壤污染防治工作。修复受污染地块以恢复其功能或价值是土壤环境治理工作中的关键一环，但是污地修复正面临着修复责任的主体认定和实现路径方面的实践难题。文章以备受关注的常州毒地事件为例，从理论上探讨污地修复法律责任的主体认定和应坚持的基本原则与实现路径，为相关制度完善提供有益思考。

一、问题的提出：常州毒地事件引发的思考

文章探讨此案，不仅仅因为它是一起环境公益诉讼案件，更重要的是因为在土壤污染事件频发的背景下，该案提出了污地修复主体认定与修复责任实现的法律难题。

（一）常州毒地事件的案情简介

江苏常隆化工有限公司、江苏华达化工集团有限公司（原常州市华达化工厂）、常州市常宇化工有限公司等三家企业严重污染生产经营场地（总面积约26万平方米），并在未妥善修复该污染地块的情况下搬离。常州市新北区政府为了盘活土地资源，先后采用2套方案修复该污染地块。2015年9月，在修复尚未完工的情况下，常州外国语学校迁入距离该污染场地仅一路之隔的新校址。随后，该校数百名学生身体出现环境异常反应，体检查出湿疹、皮炎、血液指标异常等不良症状。2016年4月29日，民间环保组织“自然之友”和“中国绿发会”就常州常隆地块环境污染问题向常州市中级人民法院提起诉讼，请求法院判令三家企业消除场地污染物对周围环境的影响，在媒体上向公众赔礼道歉，承担生态修复费用及原告因本诉讼支出的评估鉴定费、律师费等其他费用。该案于2016年5月16日由常州中院立案受理。2017年1月25日，常州毒地案一审宣判。常州中院认为，环境污染风险已经因为常州市新北区政府的修复行为有了很大改善，再加上配套的与之相关的修复行为，提起诉讼的基本目的已渐渐得到满足。因此，法院没有支持两公益组织的诉讼请求，并判令两公益组织共同承担本案的诉讼费用189万余元。两公益组织则上诉认为，本案一审判决在证据、事实认定方面均存在严重疏漏及错误，且适用法律错误，存在程序违法问题。目前，本案还在进一步审理当中。

（二）常州毒地事件提出的法律难题

1.污地修复法律责任主体难认定

就污染场地的修复而言，相关法律法规的滞后，有偿、附期限、可流转的土地制度及高速发展的房地产市场使土地使用权频繁更迭，诸多因素的叠加使得污地修复的责任主体认定更加困难。

“谁来为毒地事件埋单”是本案最大的争议焦点。原告方公益组织从“谁污染，谁治理”的环境法律原则出发，认为政府不应该动用公共资源修复该污染地块，污地修复责任应由被告来承担，污染者的环境侵权责任不能因政府收储土地而免除。《环境保护法》在第5条规定，环境保护应坚持“损害担责”的原则，并在第64条同时规定“应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定”追究污染环境和破坏生态的责任。原国家环境保护部颁布的《污染地块土壤环境管理办法 （试行）》（自2017年7月1日起施行）在第十条对“治理与修复责任认定”进行较细致地规定：“按照‘谁污染，谁治理’原则，造成土壤污染的单位或者个人应当承担治理与修复的主体责任。责任主体发生变更的，由变更后继承其债权、债务的单位或者个人承担相关责任。责任主体灭失或者责任主体不明确的，由所在地县级人民政府依法承担相关责任。土地使用权依法转让的，由土地使用权受让人或者双方约定的责任人承担相关责任。土地使用权终止的，由原土地使用权人对其使用该地块期间所造成的土壤污染承担相关责任。土壤污染治理与修复实行终身责任制。”本案中，涉事企业主要有三家，部分企业已发生主体变更，且三家企业均于5年前搬离污染场地，涉事企业已与当地政府完成了土地交接，土地所有权目前已归属常州市新北区国土储备中心。被告企业认为，其“与当地政府通过签订收购协议将土地收回国家的性质是土地收储，不是土地使用权转让。土地已由政府收储，依据相关规定应当由政府承担修复责任”。也有理论研究指出，《侵权责任法》的立法目的在于保护民事主体的人身、财产权益，污地修复因具有公共利益保护的性质，很难被纳入《侵权责任法》的调整范围。环境侵权的“人—环境—人”这种经由环境媒介间接致害的特性难以在现行侵权法律制度中被完全揭示与充分表达[1]。而且，侵权责任法是2010年7月1日开始实施的，新修订的环境保护法是2015年1月1日开始实施的，而本案中的污染行为发生在2010年以前，根据“从旧兼从轻”的基本法理，两部法律在本案中都不能被适用。

2.污地修复法律责任主体认定的实现无保障

技术性强、耗时长、投入大是污地修复的主要特点。污地修复责任主体认定的实现所经历的发现污染地块、对场地进行调查和风险评估、确定修复方案、跟进修复过程、验收修复结果等环节面临资金短缺、标准缺失等现实难题。

污染场地治理费用很高，资金短缺使得污地修复责任的履行难以落到实处。就算在欧美发达国家，污染场地修复治理与再开发过程也遭遇过资金短缺这一“瓶颈”。有数据显示，修复一处污染场地平均需要耗资4600余万元。据保守推断，我国目前至少有10万处污染场地[2]。有限的修复资金和不断增长的污染场地之间的矛盾成为目前我国污地修复的主要障碍[3]。本案的涉事主体之一常隆化工旗下的常隆农化在2014年泰州 “天价环境公益诉讼案”中因非法倾倒废酸造成河水污染被法院判赔8270余万元生态恢复费。就当前情况看，本案中的污染者可能无法承担污地修复的全部费用。损害容易恢复难是基本生态规律，生态修复耗资巨大，以“修复到损害发生之前的状态和功能”为目标确定赔偿额，多数被告即使倾家荡产也难实现。尽管加大环境违法成本确有必要，但除非愿意付出经济倒退的代价，否则责任的确定还是应当符合现实[4]。

标准缺失使得污地修复责任的履行难以有效开展。土壤修复标准、方案的制定和实施决定了需要修复的土地被污染的程度、确定污地修复目标值、开展污地修复验收工作等相关问题。本案中，常州市新北区政府于2013年启动涉案地块污染场地的修复工程，但迫于群众抗议修复工程产生异味，政府又组织专家调整土壤修复方案，并将原计划用于商业开发的土地调整为绿化和配套设施用地。修复工程按调整后的修复方案再次启动并于2016年2月15日通过验收。工程通过了验收，但由该污染地块产生的环境损害和社会影响并没有消失。有记者调查还发现，该修复工程存在层层转包、修复工程和方案不合理、修复工程违规操作并造成污染转移等问题[5]。一审中，法院和被告方认为，监测结果表明已经初步控制了涉案地块土壤及地下水对外界环境的威胁，但原告方认为涉案地块土壤及地下水远没有被完全修复，被污染土地依然存在极大的环境危害。

二、污地修复责任实现的考量因素

污地修复责任实现需要解决“谁来修复”及“如何实现修复义务”两个主要问题。表面上看，这是一个法律规范的设定与适用的问题，实际上，它需要一个比较复杂的对经济、社会、科技和法律等诸多因素的综合考量。

（一）基于经济因素的考量

众所周知，环境问题是经济发展的副产物。环境问题的产生源于非公平竞争的经济发展环境，该问题也将直接影响环境问题的解决。我国产业结构层次整体偏低、污染能耗型企业占比过重，中小企业利润微薄，政府提供的环境公共产品严重不足，拼资源、拼环境的恶性竞争长期存在。在这种背景下，企业的环境污染问题就有其深刻的经济原因。因此，解决环境问题首先要解决经济发展环境不公的问题，而解决经济发展环境不公的问题更多涉及的是国家宏观经济政策层面的调整，而不是环境司法的个案矫正。要求涉案企业对历史污染行为承担全部的污地修复责任，不仅不能实现污染地块的修复，而且还极易影响经济稳定，导致更多的环境问题。因此，污地修复责任的实现更适合运用国家宏观经济或产业政策的手段来解决。

（二）基于社会因素的考量

环境问题尤其是涉及生态的问题往往根源于社会问题。生态修复是一项重大的社会修复工程，而不局限于自然本身的修复[6]。作为一项社会修复工程，要解决社会整体公正问题，如此才能获得社会可持续发展的基础和保障。企业创造了社会财富、解决了社会就业，促进了社会发展。污地修复责任实现应当最大限度地考量企业的社会贡献程度、民众的环境受益程度及国家的社会发展程度，尽可能地实现不同地区、不同群体之间的环境公正。只有实现环境公正，污地修复才能获得被各方普遍接受的社会基础并进而促进社会公正的实现。污地修复责任追究的最终目的应是实现社会整体公正，而非有选择性地追究部分涉案企业。故此，污地修复责任的实现应是建立在责任主体认定更加科学民主及责任实现方式和途径更加合理、合目的上的过程。

（三）基于科技因素的考量

我国土壤修复工作始于21世纪初，虽然修复技术突飞猛进，但是民众对土壤污染过程中的具体规律认识不足。公众一谈到污染物就想到致癌，尚不能从风险的角度来科学认识污染物的危害与控制手段，这是当前污地修复过程中的一大难点。民众对污染物危害的恐惧导致政府反应过激，要求污染土壤尽快得到清理，而没有根据污染物性质、土地再利用方式、执行的难易程度和运行维护成本等各方面需求选择适合不同污染场地的修复技术手段，导致污地修复从“熟视无睹”一跃成为“过度修复”[7]。盲目地“过度修复”污地，不当地制定修复计划，无法最为合理地确定保护对象和目标受体，都使得污地修复无法达到满意状态。生态修复任务和法律责任的分配不仅应当与不同主体对环境产生的消极影响和所获利益相当，还需要考虑客观条件。这是维系社会合作的前提条件之一，更是生态修复法律责任分配的指导性原则。

（四）基于法律因素的考量

污地修复法律责任的主体认定应符合法律规定，责任实现方式应尽量切实可行。2016年国务院发布的《土壤污染防治行动计划》对今后一个时期我国土壤污染防治工作做出了全面战略部署，原环境保护部出台的《污染地块土壤环境管理办法》（试行）》对“治理与修复责任认定”等做了制度安排，2018年制定的《土壤污染防治法》使得“土壤污染风险管控和修复”有了国家法律保障，但受制于制度的法律效力和法不溯及既往的原则要求，认定历史形成的污地的修复责任主体仍是一大难题。在常州毒地案一审宣判前，无论是检察机关还是环保组织起诉企业的环境公益诉讼案件，尚未发现有企业胜诉的先例。环境公益诉讼“一边倒”的现象有违法治精神和司法规律，污地修复的司法化解决尚不具备成熟的法制条件。

三、污地修复责任界分的主体认定

在污地修复法律责任制度的建构中，责任主体是最为核心的问题。其中，污染行为人、场地物权人和国家或政府是最需要通过立法予以界定的三方责任主体。

（一）污染行为人的责任

根据“损害担责”的环境法基本原则，污染行为人应成为污地修复的第一责任人。明确污染行为人的责任主体地位，可迫使其承担适当的环境义务，实现污染行为外部性的内部化，进而降低污染造成的社会成本。在行为人利用场地之初，政府相关部门就应建立国家土地使用档案制度，对土地建立档案，记录跟踪土地的使用变化，便于找到责任主体，进行污染后的追责和土壤修复[8]。在行为人退场时，比对场地利用前后的土壤质量，对于已经污染的土地，追究其修复责任。由于土壤污染具有行为监管难和影响滞后性等特征，法律对污染行为人应适用严格责任并允许特定主体就历史污染求偿。确立严格责任和溯及既往的污地修复责任原则可以促使行为人关注其行为对土壤环境的影响，但这一点应当以健全完善的环境立法作保障，而不宜由“法官造法”，也不宜由政策代替法律。

（二）场地物权人的责任

场地物权人主要包括场地所有权人和使用权人。当场地物权人和污染行为人一致时，场地物权人自然应当承担污地修复法律责任；当场地物权人和污染行为人不一致，且造成场地污染的行为人不能确定或无力修复，场地物权人就有义务对污染场地进行修复。根据物权人的义务理论，物的权利人因其对物的管领控制力而负有消除危险的义务，否则，应对危险物致人损害承担侵权责任。土地使用权人对土地加以利用和收益，同时也造成了环境的污染，应当承担土壤污染治理责任，这种责任是基于财产权的社会化而产生的责任[9]。这种制度设计有利于污染场地的快速修复，避免污染情况持续恶化；同时也促使场地物权人在土地流转过程中关注土地的清洁状况。在德国、美国、日本等国家，当满足一定条件时，法律都要求场地权利人承担污地修复责任，但是没有过错的场地权利人享有向污染行为人追偿有关费用的权利[10]。

（三）国家或政府的责任

国家或政府也应成为我国污地修复的重要责任主体之一。一方面，国家作为国有土地所有权人，在土地流转的过程中获取了利益，基于“受益者负担”理论，应对国有场地污染负修复责任。另一方面，政府作为社会事务管理者或公共产品提供者，基于监管失当或政治使命也应承担污地修复责任[11]。《环境保护法》规定，“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”，并根据环境治理目标“采取有效措施，改善环境质量”。国家或政府承担修复责任的场地主要有：由于历史原因无法确定责任人的污染场地和国有企业无法承担修复责任的污染场地。在其他国家，政府的污地修复责任也得到立法的确认。例如荷兰《土壤保护法》规定，政府有责任进行初步调查、场址评估和修复调查，并在发生严重污染时采取修复措施[12]。

四、污地修复责任实现的路径构建

污地修复责任的实现因立法滞后、标准缺失、费用高昂等原因成为最棘手的实践难题，亟待从拓展责任实现方式，设定责任实现规则，健全责任实现的资金保障机制等方面进行制度完善。

（一）责任方式多元化

在责任方式上，污地修复责任可能是承担污地修复费用，也可能是履行污地修复行为。目前，污地修复责任方式更多的是要求责任主体支付环境修复费，但环境修复费的归属、如何使用及谁来监管等问题尚缺乏明确的制度安排，很多修复费已成为“僵尸”资金。实践中，也有法院在环境案件中创新性地判决行为人承担“固土复绿”“净化水质”“管护服务”等环境修复责任，取得良好的社会效果。实际上，污地修复责任方式应该多样化，既有经济方面的污地修复费用的承担，也有行为方面的污地修复行为的履行，责任方式多元化可以形成“有钱出钱，有力出力”的污地修复责任实现机制。责任方式原则上应坚持行为责任优先，经济责任为辅。行为责任优先既免除了生态恢复成本核算等实践难题，又可以弥补当前环境违法成本低廉或过罚不当等缺陷，还避免单一地适用经济责任致使社会产生“花钱了事”的误读[13]。在生态修复的实践中，法院应根据具体案情及责任人的修复能力进行综合考量。但无论采用何种责任方式，都应该有明确的法律依据。

（二）责任实现标准化

污地修复实践已对建立土壤调查、评估、修复、验收等环节的土壤修复标准法律制度提出迫切要求。在本案的污地修复过程中，修复工程迟迟难以启动，修复方案几经变换，修复结果虽已通过验收，但还是引发了群体性的环境事件。我国虽已制定了与土壤环境相关的若干标准和技术导则，但也面临着标准的功能和定位不清、标准范围单一、数值陈旧、缺乏强制性等问题[14]。污地修复是一个涉及污染场地调查、风险评估、确定修复方案、修复结果验收等复杂环节的动态过程。为实现污地修复目标，我国应建立一套以污地修复为中心的标准制度，明确现有或新制定的与污染土壤修复有关的标准和技术导则在污染土壤的识别、调查、评估、修复、验收等环节中的适用规则，并厘清行政机关、修复责任主体、修复实施者、相关评估机构的法律地位及应采取的监管措施。虽然污染土壤修复标准主要针对污地修复工作、为污地修复设定规则与方法，但它却直接或间接地影响着责任主体的权利和义务，特别是修复责任的责任份额、责任范围和担责方法，对责任主体产生了实际上的法律约束力和约束效果。

（三）资金保障社会化

通常情况下，污地修复所需的高昂的修复成本不是单个社会主体所能承担的。因环境损害影响范围之大、危害程度之深、生态修复费用之高和修复科学技术之难，不可能依靠单个或几个危害行为主体通过自己的行为负担起污地修复责任[15]。而且，污地的产生是经济社会发展的附产物，责任主体的环境行为具有一定的社会公益性和价值正当性。因此，我们有必要建立社会化的资金保障机制，由国家、多数企业或者社会公众共同承担污地修复责任。在美国，造成污染事故的责任方在无法支付污地治理费用的情况下由“超级基金”来负担；在荷兰，污染者或潜在责任者可通过环境保险、环境基金等多种方式实现其污地修复、赔偿的责任，同时政府也以公私合作或提供补贴等方式支持污地修复责任的履行。目前，总结国内污地修复过程中的经验教训，我国应当在全国范围内建立生态损害修复基金，并通过立法明确基金来源和管理办法，为土地等环境要素的修复提供社会化的资金保障。

五、结 语

污地修复法律责任的主体认定与责任实现既要满足健康中国建设的现实需要，充分认识到污地修复的紧迫性，又要尊重历史并充分认识到污地修复的复杂性。在相关立法尚不完备的情况下，每一起污地修复责任的司法裁判都考验着司法工作者的勇气和智慧。本案中，追究三家涉事企业的污地修复责任需要考虑到案件特有的历史背景、企业曾经的社会贡献及未来的经济发展环境等诸多因素。在舆论声音一边倒的情况下，如何保护企业的权益，实现个案公正与社会公正的统一，将是相关制度建设需要着重考虑的问题。