民意大众传播的政治效能

民意的“传媒可见性”（mediated visibility）是传媒公共性的有机组成部分。汤普森（John B.Thompson）甚至将传媒可见性视为公共性，认为大众传媒创造了一种非在场的（non-localized）、非对话的（non-dialogical）、无限开放的（open-ended）公共空间。［1］（P3-14）汤普森将可见性等同于公共性，无疑忽略了哈贝马斯公共领域理论中强调的批判性。但是，在中国当下的现实环境中，因民意的体制内表达途径不够畅通，公共事件的解决往往需要借助民意大众传播 （以下简称 “民意传播”）来实现“众目睽睽”下的“倒逼”。因此，“可见”就成为个意引发围观、收割共识，众意形成公共议题并影响国家政策的关键一环。吉特林（T.Gitilin）认为，只有经过大众媒介筛选的议题才能真正进入公众视域，才能由此联接更广泛的公众，形成社会运动，并增强行动的合法性和对公共政策的影响力。［2］（P6-16）“筛选”指向于“把关人”的行动。然而，囿于当下“强国家—弱社会”的政治结构和传媒政策，我国体制内媒体更多的时候传递与其说是社会意志，毋宁说是国家意志。社会化媒体的崛起让民意的直接主体拥有了崭新的表达和传播平台，美国《纽约时报》称：“微博改变了中国人获取信息的方式……是一种能观察中国在发生什么的实时民意调查系统。”［3］（P46）同时，我们也看到，媒介生态格局的重大变化——大众传播的最小单位由“组织”沉降为“个人”，使国家对民意大众传播的管理面临整体性失能——政府不可能通过给每个人发牌照的方式来管理个人的信息发布和意见释放。易言之，社会化媒体的技术赋权，改变了民意传播资源的分配格局，带来了全新的可视化民意景观，引发了国家在民意传播和舆论管理工作上的捉襟见肘。

在这种背景下，学术界以“舆论引导”“舆论管控”等为关键词的行政对策性研究应运而生，且有诸多研究获得国家社科或教育部重大、重点项目资助，兹不枚举。对策性研究无疑具有突出的现实意义，但此类研究也存在着夸大执政者的智力优势、强调民众“乌合之众”的特点以及强化舆论（民意的重要表现形式之一）的非理性特征的倾向。然而，今天的互联网在一定程度上已成为现代社会的华表，书写在上面的各种民意，难道不是首先应该被倾听，“择其善者而从之，择其不善而改之”吗？对应于行政对策性研究，学界还产出了诸多以“舆情监测”“斗争剧目”等为关键词的描述性研究。“舆情监测”往往作为行政对策性研究的基础，“斗争剧目”研究则较为鲜明地体现了民意传播的冲突性。

总体来看，行政对策性研究和过程描述性研究是当下民意传播研究的主流，而对民意传播效果展开的研究则缺乏系统性框架。如果我们对民意传播的引导仅仅是为了短期或者刚性稳定汹涌的民意，就会错失执政纠偏和制度创新的机会；如果我们对民意传播的考察仅仅停留于传播过程的复盘和规律的抽象，就难以为问题本身提供更为智性的结构性解决方案；如果我们对民意传播中存在的不足仅仅停留于批判，就难以导出一个更具建设性的评价体系。面对国家和社会因民意传播而投入的巨大有形资产（人力、物力、财力）和无形资产（政府公信力、执政党合法性、社会信任、社会和谐），我们有理由强调一种以结果为导向的分析思路。针对上述研究现状和时代背景，本文尝试提出“政治效能”这一概念。

一、何为政治效能

政治指的是“在一定经济基础上，人们围绕着一定利益，借助于社会公共权力来规定和实现一定权利的一种社会关系和活动”［4］（P4）。政治效能指的是这一社会关系和活动的正确性，以及最终实现这一社会关系和活动目标的效益及效率。

坎贝尔（Campbell）、鲍尔奇（G．Balch）和班杜拉（Bandura）等人提出的political efficacy，国内一般译为“政治效能感”，偶尔也译为“政治效能”，是政治态度、行为及参与理论研究中的重要概念。在坎贝尔等人看来，政治效能感指的是个人认为自己的政治行动对政治过程能够产生政治影响力的感觉或信念［5］（P187），包括内部效能（internal efficacy）和外部效能（external efficacy）两个维度。前者指个体对自身能力的“自知之明”，后者指个体对公权力做出回应和反馈的感知。后来，学者们意识到政治活动更多的是群体活动，集体的行为尤其是社会变革行为更需要与他人协同进行方可实现目标，因此更需要考虑团体的政治效能感。由此，在1994年，耶奇（S．Yeich）和莱文（R．Levine）等人又提出集体效能感的概念，并将其界定为人们对政治系统、对有组织的、集体的变革要求所作反应的知觉。［6］但无论是政治效能感还是集体效能感，都是从民众自身出发做出的主观感受性判断。本研究提出的“政治效能”，不仅包括开展政治行动的民众是否能获得政治效能感，更包括国家（政府、执政党）和社会（民众）能否相互改造、双向赋能。

从管理学的角度看，效能强调的是目标的正确性，效率强调的是时间上的高效。现代管理学之父德鲁克（Peter F.Drucker）就指出，效率是“正确地做事”，而效能则是“做正确的事”。卓有成效的管理者追求的是效能（effective）标准，而不是效率（efficiency），其任务是找到正确的事情并把它做好，而非只强调向目标迈进的速度，将效率放在首位。［7］（P4）因此，从效能和效率的关系来看，如果目标错误，效率越高，效能越低。效益强调的是经济投入的回报率。从效能和效益的关系来看，回报率越高，效能越高。效果强调的是既定目标的实现。如果目标正确、效率和效益也高，但最终却因为其他因素没有实现既定目标，就无所谓效能。综合上述各点，本研究将效能的内涵确定为：用最短的时间、最经济的投入做好正确的事，实现既定目标。用公式表达即为：效能=效率×效益×效果×目标。因此，要使民意传播的政治效能达到最优化，就必须考虑目标、效率、效益和效果。

二、影响民意大众传播政治效能的主要因素

民意的大众传播是民众政治参与的重要方式之一，民意本身的正确性、民意传播机会的均衡性以及民意传播方式的恰当性，是民意的传播影响政治效能的三大主要因素。

我们需审慎区分作为价值范畴的民意和工具范畴的民意：作为价值范畴的概念，民意具有道义上的正当性；作为工具范畴的概念，民意的内核则并不必然包括一个正确的价值判断。现代意义的民意发端于法国政治思想家卢梭（Jean-Jacques Rousseau），包括“众意”和“公意”，“众意”又包括“个体意志”和“群体意志”。当我们在价值层面使用民意时，它更多指代政治共同体的根本意志，相当于卢梭所说的“公意”，正是因为价值层面的民意对于政治统治具有极端重要性，因此，一切国家的统治阶级都对民意有着特定的想象和需要，都会在政治上论述自己是人民意志的代表。而当我们在工具层面使用民意时，它更多指代个体和群体的意志，也即卢梭所说的“众意”。它涉及具体的民意传播过程中的真实而具体的人的意志。因此，当我们谈论如何能使民意传播的政治效能达至最优时，首先应该要求传播的民意本身是正确的。

民意传播的全过程也是权力交织博弈的全过程，其中既包括国家与社会的博弈，也包括社会内部不同利益群体之间的博弈。尤其是改革进入深入转型期后，市场化平等效应消退，增量改革带来的帕累托效应被马太效应取代，阶层利益矛盾加剧，民意更为多元和分散。如前所述，通过民意的大众传播将个意或者众意公共议题化，提升其进入国家政策议程的可能性，是实现自我诉求的重要途径之一。但社会如同国家，内部也非“铁板一块”，“也无法用来对除国家力量之外的全部社会势力做一种笼而统之的认知与解读”［8］。罗尔斯在《正义论》中写道：“虽然一个社会是一种为了共同利益的合作事业，它却不仅具有一种利益一致的典型特征，而且也具有一种利益冲突的典型特征……因为社会合作使所有人都有可能过一种比他仅仅靠自己的努力独自生存所过的生活更好的生活。”［9］（P5）不同群体有着各自不同的利益诉求，为了“将其意义传播于社会之中，以此确立其社会地位，并为其他团体所认识”［1］，民意传播资源的争夺就不可避免。现实地来看，强势群体能够手握扩音器，放大自己的利益诉求；而弱势群体的诉求则由于传播资源占有不足、媒介技术能力有限、意志表达能力欠缺等原因而被淹没，成为需要打捞的“沉默的声音”。只有保证国家与社会之间的良性互动，只有保证社会内部不同利益群体、不同阶层的民意在传播机会上的均衡性，才可能实现民意传播政治效能的最大化。

民意传播方式既包括具体传播渠道的选择，也包括话语风格、抗争剧目的选择。以邻避运动中民意的大众传播为例，不同的地区和社会阶层选择的传播渠道、话语风格和抗争剧目都存在差异。在2007年的厦门PX项目事件中，民众通过手机短信平台进行动员，组织“散步”；在2008年的广州番禺垃圾焚烧事件中，民众积极运用社区论坛、QQ、微博等新媒体工具展开动员和传统媒体互动，并把“散步”交通路线示意图发布在新浪微博、开心网、和本地论坛等网络空间，呼吁大家自发参加。这两次“散步”最终都获得了政策的回应。厦门PX项目移址漳州古雷后更名为“古雷石化项目”，广州番禺垃圾焚烧项目暂停，在更名为广州市第四资源热力电厂项目后，2013年移址于广州南沙区大岗镇。

同样是在广州，同样是邻避运动，永兴村农民也反对将李坑垃圾焚烧厂建在自己的家门口，相比于广州番禺的垃圾焚烧事件中业主们懂得通过论坛和博客组织讨论、集体动员、传播民意，并与传统媒体保持积极互动，永兴村的农民则根本不会使用新媒体，他们把更多的希望寄托于前来采访的记者，具有陈映芳所说的“对国家有较突出的一体化倾向”［10］，即把问题的解决更多地归结为政府应采取自主性行动，而不是自身与政府的谈判和博弈。最终，李坑垃圾焚烧厂顺利落户永兴村并投入使用。此后，一份癌症统计数据开始在网上流传。垃圾厂建成后的5年里，永兴村平均癌症年发病14.31例，为建厂前的20倍。2009年11月，有市民发现焚烧厂有没有烧掉的鞋底。李坑焚烧厂开始受到质疑。2010年1月7日上午九点半左右，李坑生活垃圾焚烧炉爆炸现场一号炉发生水冷壁管爆炸。［11］可见，不同的民意传播方式，会带来迥异的政治效能。

当然，笔者并不认为厦门PX项目移址古雷和广州番禺垃圾焚烧项目的暂停是政治效能最优的表现，因为它们同样没有结构性地解决邻避运动的问题。民众眼中的“风险”只不过从会“散步”的地方转移到了“不会散步”的地方罢了。例如，周葆华通过对“厦门PX事件”的实证研究就发现，网络的技术赋权能让政府获知民意，但市民对事件的制度性解决仍然是失望的。［12］（P329）

三、民意传播政治效能的评估维度

国家与社会互动理论告诉我们，国家与社会之间的关系并非定然是零和博弈的关系，国家有所得未必意味着社会有所失，反之亦然。在“强国家—弱社会”和“政党—国家”的政治结构下，双向赋能是指国家（政府、执政党）与社会（民众）在民意传播过程中同时受益。一方面，国家可以将民意作为治理工具，将其锻造为对抗“无组织力量”的利器；政府可以吸纳民意完成执政纠偏和制度创新，实现善治；政党可以在民意的监督下拒腐防变、保持先进性，增强执政合法性。另一方面，社会不同利益群体和阶层的民意传播能够在国家调控中走向相对的均衡；民众可以借助民意传播形成意志的放射和集聚效应，增强自己在社会转型期利益分配结构中的议价能力，并在与国家、制度的讨价还价过程中走向政治成熟。

“无组织力量”是金观涛、刘青峰两位学者在描述中国封建社会一体化结构在调节过程中出现不断异化的现象时提出的概念，是指“某种社会结构在维系自身稳定的调节过程中所释放出来的对原有结构具有瓦解作用，其本身又不代表新组织的那种力量”［13］（P89），同时存在于政治结构、经济结构和意识形态结构中，且三个结构领域中的无组织力量，互相联系、互相影响、互相加剧造成原有社会的解体。［14］（P89-110）本研究认为，在任何定型的社会结构中，无组织力量都是存在的。因此，这一概念在指代对原有稳定结构的反作用力时，仍有很强的阐释力。现阶段中国政治结构中的无组织力量突出表现为各级各类腐败，经济结构中的无组织力量突出表现为权贵资本主义和既得利益集团，意识形态中的无组织力量突出表现为官方意识形态失去指导力。只要稍加观察就能发现，中国社会转型期发生的具有重大影响的民意传播案例几乎都与这三种无组织力量有着密切的联系，且突出表现为民众对政治上的腐败官员、经济上的权贵资本和既得利益集团对公共利益掠夺的新闻事件的关注。而民意传播有助于让流动的民意汇集成势，形成对无组织力量的压倒性态势。例如，在孙志刚事件中，一方面，政府对自己的失当行为进行了纠偏，惩治了对公权力的滥用，废除了恶法，完善了法制，增强了中共的执政合法性；另一方面，受害者孙志刚家属得到了国家赔付，社会正义得到了伸张。这是国家与社会双向赋能的一个经典案例。

民意传播的政治效能包括短期效能和长期效能两方面。短期政治效能指平息民意热点、缓和事件冲突，重在治标。长期效能指从根本上解决对抗性成因，通过结构性治理方案对国家和社会发展持续发力，重在治本。由于短期政治效能更多的是短期维稳和刚性维稳的产物，因此并不意味着能对其成功进行技术或策略的复刻。而长期政治效能更多的是长期稳定和综合治理的产物，因此能通过常规化的机制或制度系统地解决问题，这也是卢梭思想的体现：“在实际中，每个个案都会产生既好又坏的后果，因此政治判断必须是一个权衡优劣长短的过程。”［15］（P127）

在上述所举的2007年厦门PX项目事件和2008年广州番禺垃圾焚烧事件中，尽管项目暂停，但是制度性解决这一问题的出路仍未找到，全国各地依然爆发各种各样的邻避事件，民众抗争时有发生。而2003年非典事件的民意传播则实现了短期政治效能和长期政治效能的统一。在“非典”事件初期，消息的“封锁”和体制内媒体在禁令和“统一宣传口径”的要求下，集体“失语”。信息真空导致了“谣言”在民众话语空间的蔓延，人们通过电话、短信互联网发布着“广州发生致命流感”的消息。在新媒体创造的话语领地中，民意通过“串联质询”和“谣言”的方式最终引发中共高层的注意，时任中共中央总书记胡锦涛公开谴责谎言和瞒报行为，并承诺要令政府政务公开透明。从短期效能来看，非典疫情和治疗进展的每日通报有效缓解了民众的紧张和焦虑情绪；从长期效能来看，2003年5月12日，国务院公布实施的《突发公共卫生事件应急条例》，标志着我国将突发公共卫生事件应急处理工作进一步纳入法制化的轨道。此后，我国政府在禽流感等公共卫生事件中表现出的成熟、科学的工作作风，彰显了负责任的政府形象，保证了稳定的社会情绪。这是一个标本兼治的经典案例。

四、余 论

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化。我们看到，伴随着信息技术现代化进程的不断加速，传统的民意传播管控方法已经远远落后于民意传播现状。民意传播的管理思维表征为以全能政府为假设，以行政思维与行政逻辑为手段（很多时候甚至可说是以管理者的智力和判断为依据），以及舆论引导的实践。而现代国家民意传播治理秩序建立的前提，是承认多元民意存在的必然性和不同民意之间冲突发生的合理性，尊重和保护民意对公权力的批判性，使其传递对国家治理有价值的信息。然而，由于科层体制本身的脆性，从民意传播管理转向民意传播治理，不可避免地存在政治风险。本文提出政治效能这一概念，分析了影响民意传播政治效能的主要因素和评价民意传播政治效能的两大维度，强调建立一种综合评定和长效监测的民意传播政治效能评价体系或机制，有助于推动民意传播管理向民意传播治理的范式转型，从而为善治的实现提供决策参考。

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