我国养老保险中央调剂金制度实施的困境与对策探究

魏朝永

（广西民族大学政治与公共管理学院，广西 南宁 530007）

一、研究缘起

（一）中央政策层面

我国基本养老保险全国统筹的目标早在2010年出台《社会保险法》时就明确提出，党的十九大报告中又进一步明确提出“完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，要尽快实现养老保险全国统筹”，但由于养老保险全国统筹在很大程度上损害既得利益者的利益，实施过程中遇到的阻力太大，因此，《2018年政府工作报告》中提出“深化养老保险制度改革，建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度”，这是对十九大报告中“尽快实现养老保险全国统筹”的一种政策性回应。在推进基本养老保险全国统筹面临重大阻力的背景下，先行建立基本养老保险中央调剂金制度作为养老保险全国统筹的过渡是一种较为明智的做法，既有利于减小政策实施遇到的阻力，又有利于缓解养老保险基金存在缺口的省份的养老保险基金支付压力，为我国今后逐渐实现养老保险全国统筹奠定了坚实的基础。

（二）社会现实层面

我国自1999年进入老龄化社会以来，人口老龄化程度快速上升。最新统计表明，2015年末，我国60岁及以上人口为2.22亿，占总人口的16.1%，比2010年“全国第六次人口普查”时上升2.84个百分点，平均每年上升0.57个百分点；65岁及以上人口为12386万人，占总人口的10.5%，比2010年时上升1.63个百分点，平均每年上升0.33个百分点。[1]联合国《世界人口展望：2015年修订版》显示，无论以哪种方案预测，未来三四十年内，中国人口老龄化问题都将不断加剧。即使以高生育方案预测，2050年60岁及以上人口比重也将达到33.07%，相对稳健的中方案预测这一比重为36.46%，低方案预测为40.35%。上述情况充分表明了我国老龄化面临的严峻态势，必须从养老保险中央调剂金制度开始逐步实现基本养老保险全国统筹，以免错过养老保险制度完善的重要窗口期。

此外，由于我国各省份的经济发展差异和人口结构的不同，各地区城镇职工基本养老保险基金的收支情况具有较大差异，有的地区养老保险基金存在较多结余，有的地区养老保险基金却出现了巨大的亏空。根据人社部社保事业管理中心发布的《中国社会保险年度发展报告2016》，2016年我国城镇职工养老保险基金总收入35058亿元，比上年增长5717亿元，增长19.5%；基金总支出31854亿元，比上年增长6041亿元，增长23.4%。支出增幅大于收入增幅。从各地的情况看，养老金累计结余最多的是广东省，该省结余7258亿元；其次为北京市，结余3524亿元，而黑龙江省城镇企业职工养老保险基金的累计结余已为“-232亿元”，广西、江西、海南、内蒙古、湖北、陕西、天津、河北、辽宁、吉林、青海、新疆生产建设兵团和黑龙江等13个地区可支付月数已不足1年。为保障养老保险基金亏空地区养老金的按时发放，中央政府对其提供了大量的转移支付，但随着人口老龄化速度的加快和人口自由流动，在养老金连续14年增长、养老保险基金收入的增幅连续低于支出增幅的背景下，今后养老保险基金出现亏空的地区将逐渐增多，届时中央财政将面临巨大的负担，且不可持续。因此，先行建立养老保险中央调剂金在全国范围内调剂各省份的养老保险金成为一种必然的政策选择。

二、养老保险中央调剂金制度的含义

养老保险中央调剂金是指由部分养老金累计结余较高的省份和中央财政共同拿出一部分资金形成一个资金池，为收支矛盾过大、养老金缺口难以弥合的省份进行补充和支持，实现在全国范围内调剂使用养老保险基金。养老保险中央调剂金本质上是一种风险调剂金，能在一定程度上分担各地区的养老保险基金的风险。此外，养老保险中央调剂金制度也具有再分配的性质，人口净流入省份的养老金结余能够在一定程度上弥补人口净流出省份的养老金缺口，体现了一定的公平性和互助互济性。

养老保险中央调剂金制度和养老保险全国统筹存在较大的区别。养老保险中央调剂金制度只涉及到了基本养老保险基金的统一管理问题，而养老保险全国统筹是一项复杂的系统工程，其包括了对养老保险基金收支、费率、待遇、经办机构等的统一协调和管理。我国实行的养老保险中央调剂金制度是暂时性的，其历史定位是养老保险全国统筹过渡期的一种制度安排，待时机成熟时我国将逐步实现基本养老保险全国统筹。

三、相关理论

（一）博弈论

博弈论研究的对象是理性的行动者或参与者如何选择策略或做出行动的决定。根据当事人是否能达成具有约束力的协议，博弈可以分为合作博弈和非合作博弈。根据博弈的结果，又可以将博弈分为零和博弈与非零和博弈。相关研究表明，政府间博弈的原因主要在于利益因素。自分税制改革以来，我国地方政府具有了较为独立的经济利益，且随着市场经济的深入发展，地方政府的利益主体地位越来越明显。尽管我国中央政府在央地关系中向来处于主导地位，但正所谓“上有政策，下有对策”，地方政府出于对自身利益的维护也会采取相应的措施与中央政府进行博弈。因此，为保证养老保险中央调剂金制度的实施取得预期效果，中央政府必须协调好中央与地方的利益关系，以积极的正和博弈为取向，增强互信，实现中央和地方在养老保险中央调剂金制度上的合作。

（二）大数法则

大数法则又称为“大数定律”，是近代保险业建立的数理基础，其核心要义是在随机出现的大量重复事件中，总会呈现出一定的规律。此法则在社会保险中的意义是：对个人而言，某风险发生概率可能是不确定的，但随着参与风险分担的人数越来越多，其风险发生频率就越来越接近于所计算出的概率，那么发生的损失也就具有可计算性。养老保险是我国社会保险中的重要组成部分，其也符合大数法则。养老保险的统筹层次越高，统筹的覆盖面越大，参加养老保险的人数就越多，养老保险的风险分散能力就越大，养老保险基金就越安全，参保人员的损失概率就越小。我国各地区由于经济发展和人口结构差异，养老保险基金的支付压力也各不相同，实行养老保险中央调剂金制度可以在养老金结余的省份和养老金亏空的省份进行调剂，使各省份共同应对养老保险基金风险，从而分散了各省单独应对养老保险基金的风险。

（三）政府间财政职能分工理论

政府间财政职能分工理论由马斯格雷夫在《财政理论与实践》一书中提出，他从现代财政的资源配置、收入分配和经济稳定职能的角度出发，分析了中央政府和地方政府存在的必要性及其各自应负担的职责。在一个主权国家内部，由于地方辖区间的开放性和流动性，宏观经济稳定职能和收入分配职能应由中央政府负责，资源配置职能主要由地方财政承担。我国地区间发展不平衡，东南沿海地区的经济发展水平要高于中西部地区，且随着市场经济的深入发展各地越来越强调自身利益，这偏离了我国全民共享改革开放的成果，逐步实现共同富裕的社会目标。因此，中央政府应该切实履行好收入再分配的职能。在养老保险领域，基于自身利益最大化的考虑，经济发展水平高、养老保险基金结余量大，结余的地区不会自发向经济发展落后、养老保险基金亏空的地区转移养老保险基金，只能由中央政府来建立养老保险中央调剂金制度，在各省份间调剂养老保险基金。

四、养老保险中央调剂金制度实施的困境

（一）加剧了中央政府和地方政府的博弈

从计划经济体制转向市场经济体制时，我国地方政府的角色也从地方的治理人变成了带有利益的主体，中央政府和地方政府的利益在某种程度上便开始出现不一致的状况。中央政府出于对国家利益的考虑，致力于通过推动全国性的政策实现各地区的协调发展，使每个地区的人们都能享受到平等的公共服务。而地方政府更加关注地区利益，通过制定地方性的政策旨在实现地区人们利益的最大化，某些地方政府实行对烟、酒等的地方保护政策就是最好的例子。中央和地方利益的不一致导致中央和地方在政策制定和执行上长期存在着博弈关系，实施养老保险中央调剂金制度将进一步加剧这种博弈。

中央政府和地方政府的博弈会造成养老保险基金在调配上的困难。实施养老保险中央调剂金制度实际上是要求地方政府将养老保险基金的管理权和养老保险基金的结余上交给中央政府，由中央政府在全国范围内进行统一的调剂使用，而地方政府一方面不愿意把自己的“钱”和“权”交给中央政府，另一方面经济发达、养老保险基金有结余的地方也不愿把养老保险基金调剂给养老保险基金亏空的地区。因此，地方政府出于对自身“钱”、“权”和地区人民养老金利益的维护，会在养老保险中央调剂金的实施中采取措施与中央政府进行更加激烈的博弈。如各地方养老保险管理机构可能会用自己管辖的养老保险基金购买长期定期理财产品，做空养老保险统筹基金账目，以求获得中央政府补贴和其他地区的养老保险基金调配支援。因此，如何协调好中央和地方的利益成为推进养老保险中央调剂金制度的关键。

（二）弱化了地方政府对养老保险基金的责任

养老保险中央调剂金制度的实施改变了各省份独自承担养老保险基金的局面，使各省份共同分担养老保险基金的风险，降低了各省份的养老保险基金风险，中央政府实际上承担了更多本来该由地方政府承担的养老保险责任，而这在一定程度上会弱化地方政府对养老保险基金的筹集和管理责任。对于经济发展水平不高、养老保险基金处于亏空的地区来说，养老保险中央调剂金制度会使地方政府逐渐养成依赖中央补贴和调剂金的习惯，给地方政府促进当地养老保险基金发展的积极性带来负面影响，从而放松自身在扩大养老保险覆盖面、保证养老保险基金足额筹集、养老保险基金的投资运营等方面的责任。对于经济发展水平较高，养老保险基金存在大量结余的地区来说，由于其养老保险基金结余的一部分要上交中央，这意味着地区人民不仅要负担本地区的养老还要承担其他地区的养老，地方政府发展当地养老保险事业的积极性同样也会受到打击，其会降低地区养老保险的筹资水平，增加养老保险待遇，弱化对养老保险基金投资运营管理，逐渐减少地区养老保险基金的结余。总的来说，无论对养老保险基金亏空还是结余地区来说，养老保险中央调剂金都可能会弱化地方政府对养老保险基金的责任，中央政府在实施养老保险中央调剂金的过程中要具体明确中央政府和地方政府的责任。

五、破解养老保险中央调剂金制度实施困境的对策

（一）制定地方上交养老保险基金的合适比例

在中央和地方就养老保险中央调剂金博弈的过程中，中央政府要认识到养老保险中央调剂金损害了地方的利益，理解地方政府采取抵触措施的原因。同时，地方政府也要理解中央政府在社会老龄化趋势加剧、部分省份养老金缺口逐渐增大的背景下实施养老保险中央调剂金的必要性。在中央政府和地方政府相互理解的基础上，中央政府在实施养老保险中央调剂金时不能过多地损害地方养老保险社会统筹基金权益，要在进行社会保险精算的前提下，制定地方上交养老保险社会统筹资金的合适比例，该比例应能满足现阶段中央在全国范围内调剂所需，同时不至于严重损害地方的养老保险基金权益。2018年3月20日上午，李克强总理在十三届全国人大一次会议闭幕后的中外记者见面会中，在回答养老保险改革相关问题时提出“今年将实施养老金基金调剂制度，中央收取3%统筹调剂，以后还会有所提高，以弥补有些省养老金可能会发生的不足。”中央收取地方养老保险社会统筹资金的3%用作调剂基金，该比例在现阶段是合适的，地方政府也容易接受。在中央照顾地方利益的基础上，地方政府也要切实执行养老保险中央调剂金制度，不刻意“隐藏”养老保险社会统筹资金数额，按时足额上交调剂资金。

（二）明确中央和地方在中央调剂金制度中的责任

养老保险中央调剂金制度客观上降低了各省份的养老保险基金风险，而且由于中央承担了更多的养老保险责任，养老保险中央调剂金制度在一定程度上弱化了地方政府对养老保险的责任。因此，为防止地方政府懈怠其养老保险相关责任而使中央和其他省份承担更大的压力，在养老保险中央调剂金制度的实施过程中应该明确中央政府和地方政府的相关责任，主要是中央和地方各自承担的责任权限和财政分担比例。首先，中央要加强对各省养老保险资金收支情况的监督，防止地方政府为获得中央调剂金的补贴刻意造成养老保险社会统筹“空账”。其次，中央调剂金和地方财政应各承担养老保险基金缺口的一定比例。在养老保险中央调剂金制度中，中央调剂金应该只负担相关省份养老保险基金缺口的一定比例而不是全部比例，养老保险基金缺口的其他部分应由地方政府通过扩大养老保险覆盖面、足额征收养老保险费、养老保险基金投资运营、地方国有资产充实养老保险基金等措施来负担。这样方能合理划分中央和地方在养老保险中央调剂金中的责任，既缓解了中央政府的巨大财政压力，又保持了地方政府发展当地经济和养老保险事业的积极性。

参考文献：

[1]中国宏观经济研究所.我国人口老龄化发展、趋势与政策应对[EB/OL].http://www.amr.gov.cn/ghbg/tzgg/201702/t 20170222_31625.html

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