以人民为中心：中国政治生态的独特性及其优化路径

王彩云

(济南大学 政法学院，山东 济南 250022)

一、中国政治生态的独特性及其表征

不同的国家由于民族历史文化与现实发展的不同，政治生态也会不同。西方国家坚持以个人为中心，形成了自由民主的政治生态；阿拉伯国家坚持“真主”至上，形成了政教合一的政治生态；中国是一个民族众多、历史悠久的文明古国，在中国共产党领导下经历了革命、建设和改革开放的伟大历程，探索选择了中国特色社会主义道路，并致力于实现中华民族伟大复兴的中国梦，这样的历史和现实状况，决定了中国的政治生态具有与众不同的独特性。中国政治生态的要旨，就在于中国的全部政治生活都是在坚持和实现以人民为中心的价值理念中展开的。换言之，坚持以人民为中心的政治理念，构成了中国政治生态的核心和灵魂。

(一)中国政治生态独特性的含义及其思想根源

政治生态是政治系统内部各要素之间相互联系、相互作用、相互影响所形成的政治运行现状及政治发展环境。具体来说，政治生态就是由政治理念、政治制度与政治行为等要素在相互联系、相互作用过程中所形成的“气候”“环境”“氛围”或“风气”。其中，政治理念是政治生态系统的价值规范和理性信念，为政治生态系统提供“应如何”的价值取向和“必如此”的精神信念，是政治生态系统的道德价值基础；政治制度是组织和行使政权的一套相互联系的机构和规范，是实现政治理念的载体和形式；政治行为是政治组织及其人员提供政治产品和公共服务的活动和过程，是承载和实践政治理念与政治制度的中介。在由政治理念、政治制度和政治行为构成的政治生态系统中，政治理念是决定政治生态状况的底层代码。以人民为中心的政治理念秉承人民至上性，坚持人民主体性，把人民主权作为制度安排的基本原则，把为人民服务作为政治行为的根本宗旨和基本规范，为政治生态系统注入了道德灵魂，奠定了正当性道义基石。以人民为中心的政治理念赋予政治以德性，赋予制度以良心，赋予行为以责任，使政治生态系统呈现出政治正义性和价值合理性。把人民利益作为最根本的政治追求，把人民愿望奉为最根本的奋斗目标，把人民满意作为最根本的工作标准，把人民主体作为最根本的依靠力量，是中国政治生态所展现出的一种大气候、主旋律、正能量，也是中国政治运行和政治发展的主要氛围和基本状态。这就是中国独有的具有中国特性的政治生态。以人民为中心的中国政治生态的独特性，植根于中国政治文化的独特性。

1.以人民为中心的政治生态根植于中国传统的民本思想

民本思想是中国传统政治文化的重要内容。源远流长的民本思想是形成以人民为中心的政治生态的深厚文化沃土和重要思想资源。早在殷商及西周时期，我国就产生了“敬德保民”“民为邦本，本固邦宁”的民本思想，这种思想在历史长河中不断得到丰富和发展。姜尚的“天下者非一人之天下，惟有道者处之”的治国理念，孔子“为政以仁”“足民足食，民信之矣”的政治主张，管仲“政之所兴在顺民心，政之所废在逆民心”的思想，荀子“水可载舟，亦可覆舟”的告诫，孟子“民为贵，社稷次之，君为轻”“得民心者得天下”的论断，贾谊“民者，万世之本”的观点，朱熹“国以民为本，社稷亦为民立”的结论，黄宗羲“天下为主君为客”的观念等，不仅包含着尊民、重民、恤民、贵民、信民等思想，包含着节制君权、伸张民意、评判政治合法性的主张，而且更重要的是，形成了与人民主体相会通的“民有”和“民享”的思想内涵*王彩云：《审思与警鉴：自由民主的理论缺陷分析》，《济南大学学报》(社会科学版)，2017年第6期。。正如金耀基所言：“中国自孔孟以迄黄梨洲、谭嗣同, 一直都有一极强的民本思想贯穿着。任何一位大儒，都几乎是民本思想的鼓吹者，‘天下非一人之天下, 天下人之天下’，肯定了民有的观念；‘民之所好好之，民之所恶恶之’，肯定了民享的思想。”*金耀基：《从传统到现代》，北京：中国人民大学出版社，1999年版，第21 页。正因此，传统的民本思想虽然属于君本位范畴，与以人民为中心的现代民主思想相差甚远，但是，它所蕴藏的人民主体的文化基因使其成为现代以人民为中心的政治理念的文化基础。以人民为中心的中国政治生态深刻地承接着民本思想的精神命脉，并展现出“以民为本”的价值取向。

2.以人民为中心的政治生态根植于马克思主义的人民观

马克思主义唯物史观主张，人民群众是历史的创造者，实现人民利益是社会发展的首要目标。马克思恩格斯指出：“历史上的活动和思想都是‘群众’的思想和活动”*《马克思恩格斯文集》(第一卷)，北京：人民出版社，2009 年版，第286页。；“无产阶级的运动是绝大多数人的，为绝大多数人谋利益的独立的运动。”*《马克思恩格斯选集》(第一卷)，北京：人民出版社，2012 年版，第411 页。列宁也指出：“生气勃勃的创造性的社会主义是由人民群众自己创立的”*《列宁全集》(第三十三卷)，北京：人民出版社，1985年版，第53页。。中国共产党人是马克思主义人民观的忠实继承者。毛泽东指出：“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力。”*《毛泽东选集》(第三卷)，北京：人民出版社，1991年版，第1031页。“共产党人的一切言论行动，必须以合乎最广大人民群众的最大利益，为最广大人民群众所拥护为最高标准”*《毛泽东选集》(第三卷)，北京：人民出版社，1991年版，第1096 页。。习近平也指出：“人民是历史的创造者，人民是真正的英雄”，“我们必须始终坚持人民立场，坚持人民主体地位，虚心向人民学习，倾听人民呼声，汲取人民智慧，把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量一切工作得失的根本标准”*习近平：《在第十三届全国人民代表大会第一次会议上的讲话》，《人民日报》，2018年3月21日。。以马克思主义人民观为基础，中国共产党确立了全心全意为人民服务的宗旨意识，并使之成为中国现代政治文化的核心精髓，成为支撑中国革命、建设和改革发展的精神力量。毛泽东说：“全心全意地为人民服务,一刻也不脱离群众”*《毛泽东选集》(第三卷)，北京：人民出版社，1991年版，第1094页。；邓小平也指出：“中国共产党员的含意或任务， 如果用概括的语言来说，只有两句话：全心全意为人民服务，一切以人民利益作为每一个党员的最高准绳。”*《邓小平文选》(第一卷)，北京：人民出版社，1994 年版，第 257 页。习近平也再次强调：“中国共产党人的初心和使命，就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴”，“践行全心全意为人民服务的根本宗旨”*习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》，2017年10月28日。。也正是在此基础上，习近平提出了发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的以人民为中心的价值理念。这一理念因其承继着马克思主义人民观，渗透着全心全意为人民服务的精神，成为当代中国政治生态的价值基础和灵魂。中国共产党立党为公、执政为民的执政理念，情为民所系、利为民所谋、权为民所用的政治情怀，体察民情、听取民意、汲取民智、顺遂民心的工作作风，攻坚脱贫、改善民生、增进福祉、促进人的全面发展和全体人民共同富裕的发展目的，都是在新的历史条件下坚持以人民为中心政治理念的生动反映，也是我国健康而独特的政治生态的集中展现。

(二)中国政治生态独特性的表现

以人民为中心的中国政治生态的独特性，凝练为中国政治制度的独特性，体现为党和国家决策行为的独特性。

1.凝练为中国政治制度的独特性

政治制度是指“在特定社会中，统治阶级通过组织政权以实现其政治统治的原则和方式的总和”*中国大百科全书编辑委员会《政治学》编辑委员会：《中国大百科全书·政治学》，北京：中国大百科全书出版社，1992年版，第514页。。换言之，政治制度是指能够体现一定的政治理念和政治原则并保障其实现的组织机构和规范体系的总称。“政治制度的优劣，直接决定了政治生态的面貌。”*胡鞍钢等：《中国政治生态的独特性及四大制度要素》，《学术前沿》，2013年第2期。中国政治生态的变化一直与我国政治制度的发展密切相关。20世纪中叶以前，由于中国缺乏正当性、合理性和规范性的政治制度，中国政治生态一直处于混乱无序的状态；中国共产党领导中国人民，经过艰苦探索，建立了与其他国家的多党制或两党制、总统制或议会制等根本不同的独特的政治制度，即中国特色社会主义民主政治制度，中国政治生态才在制度化的轨道上良性发展。人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度，构成了中国特色社会主义民主政治的骨骼与框架。这套制度是党和人民政治智慧的结晶，其设计和安排凸显了以人民为中心的政治理念与实现人民当家做主的目的追求，是一套适合中国国情、顺应人民意愿的具有政治效率和政治合力的制度。

人民代表大会制度是我国根本的政治制度，是人民当家作主原则在制度上的直接体现，人民代表大会制度以民主集中制为根本组织原则和活动方式，既能够在充分民主的基础上集中各方意见，反映人民意愿，又有利于形成全体人民的统一意志，动员全体人民以国家主人翁的身份投身于国家建设，集中力量办大事，“人民代表大会制度是符合中国国情和实际、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度”*习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》，《人民日报》，2014年9月6日。。中国共产党领导的多党合作与政治协商制度，是一种区别于西方国家的具有独特优势的政党制度，反映出共产党和各民主党派之间肝胆相照、荣辱与共的崭新的合作型政党关系，这种政党制度“既避免了多党竞争、相互倾轧造成的政治动荡，又避免了一党专制、缺少监督导致的种种弊端”*《江泽民文选》(第三卷)，北京：人民出版社，2006年版，第144页。；政治协商制度通过人民政协的组织和制度形式，有效回应社会各界的要求，能够使各民族、界别、阶层、宗教、地区等多样化的利益诉求吸纳到决策过程中，既体现了共产党领导的政治原则，也体现了人民当家作主的民主实质；党的十九大报告认为“人民政协是具有中国特色的制度安排”，协商民主“是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”*习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》，2017年10月28日。。民族区域自治制度是根据我国多民族国家实际情况及其历史文化发展特点作出的制度安排，对于保护少数民族的民主自治权利，对于发展平等、团结、互助、和谐的民族关系具有重要意义。基层民主自治制度是人民当家作主的直接形式，是人民群众实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的最有效途径。从制度设计上来看，我国社会主义民主制度包含着人民当家作主的实质内容，体现了以人民为中心的价值理念和原则，具有制度合理性和正义性。政治制度的完善不断推进中国特色社会主义民主政治的发展，使中国政治生活按照制度规则有序运行，使中国政治生态在制度化、规范化、程序化的健康轨道上优化和发展。

2.体现为中国政治行为的独特性

政治行为是“政治行为主体为实现既定的政治目标而进行的各种政治实践活动的总称”*张国胜：《中国特色社会主义政治行为论》，《理论探讨》，1996年第2期。。任何政治主体的行为都要受到政治文化的牵引和支配，从某种意义上说，政治行为往往是政治文化尤其是政治理念的外化表现。纵观我们党和国家发展的历史，尽管在不同时期，由于国内外局势不同而使国家面临的主要任务有所不同，但是，无论是革命、建设还是改革开放时期，以人民为中心的价值理念犹如一条红线，始终贯穿于党和国家的政治决策及其实施活动中，引领着国家稳步前进，使中国人民一步步地站起来、富起来、强起来。

近代中国陷入半殖民地半封建社会，国家内忧外患、民不聊生。人民的最大期盼就是推翻帝国主义、封建主义与官僚资本主义“三座大山”的压迫，能够伸直腰杆站起来。中国共产党领导团结各族人民，历经国民大革命、土地革命战争、抗日战争、人民解放战争以及渡江战役等新民主主义革命，推翻了“三座大山”，建立了人民当家作主的新中国，使中国人民站了起来。

社会主义建设时期，人民的最大愿望就是能够过上富裕的生活。于是，党和国家通过“一化三改”、大跃进、五年计划、经济重建等重大决策的实施，把人力、物力、财力集中起来，办了许多大事，建立了基本完善的工业和交通体系，进行了大规模的水利和农田基本建设，大幅提高了人民的健康水平和教育水平，为中国人民富起来打下了雄厚基础。经过40年改革开放政策的实施，使普遍处于贫穷状态的中国人民过上了富足的生活。有数据表明，1979年，我国人均 GDP为1000美元，人民处于“温饱阶段”；2002年人均GDP达到4000美元，进入“小康阶段”；预计至2020年在我们这个拥有13亿多人口的大国，人均 GDP将达到10000美元。数字能够表明中国人民已走上富裕之路，生活水平在稳步提高；然而，冰冷的数字却无法反映出党和国家的富民惠民政策所蕴含的热切的人民情怀。2006年国家废止《农业税条例》，自此，我国自古至今已经沿袭2600多年并被看作是天经地义的“皇粮国税”宣告终结，这是一件开天辟地从未有的事情！没有坚定的人民立场，没有以人民为中心的价值理念，这样的事情是不可能实现的。2015年党中央庄重承诺，到2020年确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，建设包括就业、教育、医疗、文化、住房在内的农村基本保障体系，编织一张兜住困难群众基本生活的安全网，使13亿中国人民全部进入全面小康。这又是一件亘古未有之大事！消除贫困，实现共同富裕，是数千年来中国仁人志士的政治抱负，也是中国人民长期渴望的美好理想，如今它即将实现！遍寻世界各国政党，也只有以人民为中心的中国共产党才能以决战的勇气和必胜的信心解决脱贫致富这个世界难题。

十八大以来，以习近平为核心的党中央不忘初心，牢记使命，把以人民为中心的政治理念贯穿于治国理政实践中，使中国改革开放事业进入了新历程，使中国人民迎来了强起来的新时代。第一，以人民为中心协调推进“四个全面”战略布局。“全面建成小康社会”承载着人民群众对美好生活的期待和憧憬；“全面深化改革”必须紧紧依靠人民，“没有人民支持和参与，任何改革都不可能取得成功”*《习近平谈治国理政》，北京：外文出版社，2014年版，第97页。。“全面依法治国”必须坚持人民主体地位，“法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民”*《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》，2014年10月29日。。“全面从严治党”，确保党坚强有力，为实现国家富强、民族复兴、人民幸福的中国梦提供根本保证。第二，坚持以人民为中心实施一系列利民惠民安民举措和民生工程。如推进国家治理体系和治理能力现代化以满足人民期待；依法执政、依法行政以保障人民根本权益；加强食品监管以确保人民饮食安全；促进教育公平以保障人民发展权利；加强环境治理为人民提供绿色福利和生态福祉；健全公共安全体系为人民提供工作、学习、生活稳定环境和秩序；改革收入分配制度让改革红利惠及全体人民；打赢脱贫攻坚战实现人民共同富裕；等等。这一系列政策增强了人民的安全感、获得感和幸福感。第三，以人民为中心全面实现社会主义现代化。以习近平为核心的党中央高瞻远瞩，谋篇布局，对21 世纪上半叶社会主义现代化建设做出了战略部署，2020年全面建成小康社会；2035年基本实现社会主义现代化，此时，人民平等参与、平等发展权利得到充分保障，人民生活更为宽裕，生活环境更为美好，基本公共服务均等化基本实现，全体人民共同富裕迈出坚实步伐；2050 年则全面实现社会主义现代化，将建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，全体人民共同富裕基本实现，人民将享有更加幸福安康的生活*习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》，2017年10月28日。。可见，社会主义现代化是以人民为中心的全面发展的现代化，既是人的全面发展，更是十几亿人民的全面发展的现代化*胡鞍钢等：《2050中国：以人民为中心的社会主义全面现代化》，《国家行政学院学报》，2017年第5期。。

二、中国政治生态存在的问题及其原因

以人民为中心的政治理念是包括政治制度和政治行为在内的中国政治生态系统的道德基础，也是良好政治生态的活水源头。政治生态的平衡和质量取决于政治制度和政治行为是否能够坚持以人民为中心并在此基础上良性互动、协调发展。如前所述，中国政治生态总体上是健康的，无论是我国的政治制度建设，还是党和国家的政治决策行为，从根本上来说都坚持了以人民为中心的政治理念，在既定的历史条件下最大限度地满足了人民的愿望。但是，不可否认的是，我国政治体制的某些方面还存在不完善的地方，离人民的期待还有一定的距离；某些领导干部的个体行为还存在着偏离甚至背离人民群众的现象，这种因政治生态要素自身不完善、功能退化或发生变异而导致的政治生态紊乱或恶化，是目前我国政治生态存在的主要问题。

(一)权力监督体制不完善导致政治生态紊乱

权力是政治制度运行和政治行为实施的中介和载体。权力运行状况直接决定着政治生态状况。然而，目前我国政治体制改革的薄弱环节恰恰是权力监督体制。总的来看，我国建立了一套以实现人民当家作主为目的的优越的政治制度，也建立了党的纪委、国家监察委等专司监督职能的机构，同时，我国《宪法》和《监督法》还赋予权力机关对“一府两院”及宪法实施的监督权，此外还有党际监督、社会监督等。应该说，我国已形成了相对完善的监督制度。但现实中监督乏力甚至监督失灵的情况却大量存在，如前些年各种权力的滥用和腐败现象的大范围存在即是证明。这严重影响了我国政治制度与政治行为的良性互动与正向协调，从而造成政治生态的紊乱。

在我国相当丰厚的监督资源中，作为国家权力机关，人民代表大会监督权的重要性、广泛性及其监督的权威性无疑是最高最大的。在此，仅以人民代表大会为例做一说明。宪法赋予了各级人大对具体政治行为的监督权，赋予全国人大与全国人大常委会对宪法实施的监督权。但客观来看，无论是哪一种监督，大都乏善可陈。第一，人大对具体政治行为的监督存在着“漏监”“虚监”等监督不到位、不彻底等现象。比如，作为各级人大监督对象的“一府两院”及其所属部门、官员算起来是个天文数字，但作为监督重要形式的质询案数十年来仅发生过寥寥数次*程竹汝：《监督权：人大权力总量的百分之五十》，《上海人大》，2010年第11期。，监督程度可见一斑。第二，全国人大和人大常委会的宪法监督权使用不到位。我国宪法规定全国人大、全国人大常委会“监督宪法的实施”，全国人大可以“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”，全国人大常委会可以“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”，“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”，全国人大和全国人大常委会具有特定问题调查权，等等*《中华人民共和国宪法》，第六十二条、第六十七条、第七十二条，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-03/22/content_2052621.htm，2018年3月22日。。但是，到目前为止，全国人大和全国人大常委会的这些权力几乎还没有正式启用过。究其原因，就在于人大监督体制还存在诸多不合理、不完善之处。如人大的会议制度和组织制度不利于提出监督议案。人大会议一年仅召开一次，会期短，会议议程和议题都由人大常委会事先确定，时间安排紧凑而严密，同时由于人大代表的职业素质和能力所限等，所以，在开会期间人大代表几乎没有提出质询等监督议案的可能。再如人大监督的组织建制问题。人大监督权的行使需要专门的组织载体，全国人大常委会的司法审查权之所以长期没有使用，主要是它缺乏专任的、常设的宪法监督机构。组织建制短缺，导致监督无“门”。

制度体制供给不足导致人大监督权虚置，由此造成人大、人大常委会和人大代表在监督上的不作为、难作为。这种不作为、难作为对我国政治生态造成了十分严重的影响。第一，使权力运行缺乏有效监控，导致权力滥用和腐败现象的发生，极大地败坏了党风政风。第二，导致与宪法相违背的行政法规和地方性法规横行于世，侵害人民的权利，影响社会的公平正义，败坏社会风气。第三，造成权利与权力的失衡。人大是人民的委托机关，人大对“一府两院”和宪法实施的监督权是人民当家作主、管理国家事务权利的直接体现。人大监督乏力所削弱的是人民的权利，伤害的是以人民为中心的价值理念。事实上，包括人大监督在内的我国权力监督体制机制还存在不少问题，如监督机构缺乏应有的权威性和独立性；公民监督缺乏有效的配套程序；在监督方式上，以自上而下的监督代替平行与自下而上的监督；偏重事后监督，疏于事前和事中监督；等等。这种状况说明，我国的监督体制改革还不能满足人民的期待，在一定程度上影响着以人民为中心的价值理念的落实，由此造成政治生态的污染、失衡和紊乱。

(二)政治行为不正当导致政治生态污浊

作为政治行为主体，党和国家在革命、建设和改革中以人民为中心制定和实施的政治决策使中国人民站起来、富起来并迈向强起来的新时代，也形成了中国独特而健康的政治生态。但是，作为政治主体个体，某些官员或党的领导干部的政治行为却偏离甚至背离了以人民为中心的价值理念，导致政治生态乱象丛生。一是官本位倾向严重。所谓官本位，“就是把官当做人生价值的最高体现，把官职当做衡量人生是否成功的标准”*王长江：《民主是良好政治生态的要件》，《探索与争鸣》，2015 年第6期。。官本位的价值取向给整个政治生活带来了负面导向，这就是一切围绕官帽转。为了晋升官职，或者劳民伤财，大搞形象工程；或者跑官要官，拉关系、找后台、抱大腿；或者买官卖官、行贿受贿。这种以官为中心的官本位价值取向，丢掉了“以民为本”的优秀传统，背离了以人民为中心的理念，由此造成了带病提拔、任人唯亲、官官勾结、权钱交易等政治生态乱象。二是人身依附关系固化。在政治生活中，正常的同志关系和上下级关系被帮派化、私人化，形成了“老板与佣工”、“主人与仆人”、“主子与家臣”式的人身依附关系。人身依附的实质是权力依附，结帮抱团的目的是帮派利益。这种以权力为中心、以私利为纽带的关系，导致公共权力私有化。它从根本上背离了权力的人民性，丢弃了以人民为中心的理念，造成集团性、群体性、地域性“窝案”或“塌方式”腐败。三是为官不作为现象日益普遍。随着国家治理体系现代化的推进和反腐压力的持续递增，有些官员产生了“为官难做”的怨言。在工作中，有的官员患得患失、只求自保，为保证少惹事、不出事，宁愿少干事、不干事。有些官员对党和国家政策消极抵抗，对本职工作被动应付，当一天和尚撞一天钟，慵懒、懈怠、颓废，尸位素餐；有的官员是选择性执行，对自己有利的事情就干，无利的就推诿回避；在不能做乘机获利之事的情况下，该办的事情也久拖不决，甚至玩忽职守；有些官员畏难惧险，缺乏改革创新、干事创业、攻坚克难的勇气和能力，使问题成堆，积重难返。为官不作为的根本错误，在于其偏离了以人民为中心的价值取向，考虑问题的出发点不是人民利益而是个人利益，已经丧失了向人民负责、为人民服务的责任意识和担当精神。这种为官不作为现象已成为破坏政治生态的新的污染源。如果“干和不干一个样”、“干多干少一个样”成为一种风气，那么，不作为将会被官员视作缓解政治风险和压力的成本最低的选择，并且会相互传染而引发政治生态的不良反应。四是腐败现象仍不时发生。在前段时间“老虎”“苍蝇”“狐狸”一起打的强力反腐下，反腐效果显著，形成了使掌权者不敢腐的高压态势；但是，由于使掌权者不能腐、不想腐的机制尚不完善，腐败现象仍不时发生。腐败的本质是公共权力的异化和变质，以权谋私、滥用权力是腐败的基本特征。“腐败分子往往集政治蜕变、经济贪婪、生活腐化、作风专横于一身”*习近平：《在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话》，《人民日报》，2016年7月2日。，无视党纪国法，吞噬人民利益，践踏人民权利，侵蚀政府公信力，败坏党风、政风和社会风气，对政治生态所造成的是全方位的破坏。五是“四风”问题改头换面。随着中央八项规定、六项禁令的颁布执行和党的群众路线教育实践活动的开展，“四风”问题得到有效整肃。但是，在新形势下“四风”问题却出现改头换面、“转型升级”、以新的形态出现的势头。如看起来忙忙碌碌，实际上不干正事；形式上轰轰烈烈，实质上空洞无物；口头上豪言壮语，现实中却畏首畏尾；表面上积极主动，私底下却偷奸耍滑；程序上规规矩矩，实质上却独断专行；表面上勤俭节约，事实上却挥霍无度；等等。官场上大量存在的这种“双面人”的现象，实际上都是“四风”新的表现形式。“四风”问题的实质是脱离群众，它直接败坏政治风气和社会风气，污染政治生态。

三、优化中国政治生态的现实路径

优化中国政治生态的目的是为了更好地坚持以人民为中心的价值理念，更好地彰显中国政治生态的鲜明特性。要坚持和落实以人民为中心的理念，形成“干部清正、政府清廉、政治清明”的良好政治生态，必须坚持党的领导，着力净化党内政治生态；完善监督机制，把权力运行规范到为人民服务的轨道上；构建领导干部践行群众路线的压力和动力机制，保障其“利为民所谋、权为民所用”。

(一)坚持党的领导，着力净化党内政治生态

中国共产党是执政党和领导党，中国政治生态的优劣取决于党内政治生态状况。以人民为中心着力改善政治生态，必须坚持党的领导，净化党内政治生态。党的十八大以来，党中央以整顿吏治和作风建设为突破口，严厉整治“四风”行动，以高压态势惩治腐败，使党内政治生态得到明显改善。但是，治理被污染的政治生态并非一日之功，要彻底净化党内政治生态，保持党的纯洁性、先进性和战斗力，还需要着力做好以下根本性的工作。

1.发展党内民主，实现党内政治生态平衡

党内民主的核心要义之一就是“强调党员在党内主体地位”*汪玉凯：《十八大以来民主集中制的再发展》，《济南大学学报》(社会科学版)，2017年第3期。。从党内权力体系和制度设计来看，由特定的少数党员和党组织来行使权力，由广大党员行使选举和监督的权利。权力与权利相制衡，是党内政治生态平衡的目标。虽然党章党规规定了党员的各项权利，但是，由于其落地的程序、机制、技术和方法还比较缺乏，直接导致了党员的选举权、监督权等基本权利的虚置，使党内权力过分集中，造成党内政治生态的失衡。因此，必须强调党员主体地位，发展党内民主，一是要认真对待党员的权利，尤其是党员的选举权，严格执行和落实党章规定的民主选举制度，建立党内民主授权机制，实现干部制度的民主化和科学化，探索一条中国特色的“组织提名、群众选择、差额选举”的“民主新路”*刘红凛：《“对上负责”与“对下负责”何以兼得》，《人民论坛·学术前沿》，2013年第1期(下)。。二是要建立相应的制度机制，改变过去只是对党员权力进行笼统规定、原则要求的状况，要明确、细化党员的权力，对其作出细致的程序安排，比如对领导干部的质询、审计、罢免等作出关于人员、时间、地点、步骤、结果等一系列可操作的程序性规定，在党内活动中真正体现出“党员—领导”的委托代理关系。三是要合理配置党内权力，健全党内集体领导制度。严格遵守党章的规定，真正实现党的代表大会与委员会之间的授权与受权、领导与被领导、监督与被监督的关系，形成党的委员会成员之间分工合作、集体领导的关系。

2.抓住“关键少数”，实现党内政治生态的个体净化

党内“关键少数”尤其是一把手往往决定着一个地方或单位党内政治生态的优劣。要营造良好政治生态，一是要选好用好“关键少数”。选人用人是政治生态的风向标，“用一贤人则群贤毕至，见贤思齐就蔚然成风”*盛若蔚：《习近平在全国组织工作会议上强调建设一支宏大高素质干部队伍确保党始终成为坚强领导核心》，《人民日报》，2013 年6月30 日。，“一把手”的率先垂范是营造良好政治生态的前提。因此习近平总书记要求各级党委及组织部门，要“坚持正确用人导向，真正让那些忠诚、干净、担当的干部得到褒奖和重用，让那些阳奉阴违、阿谀逢迎、弄虚作假、不干实事、会跑会要的干部没市场、受惩戒，倡导清清爽爽的同志关系，规规矩矩的上下级关系”*习近平：《在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话》，《人民日报》，2016年5月3日。。二是要实现“关键少数”的主体约束和个人净化。习近平总书记对此做出了全面而严格的要求：“领导干部要坚守正道、弘扬正气，坚持以信念、人格、实干立身；要襟怀坦白、光明磊落，对上对下讲真话、实话；要坚持原则、恪守规矩，严格按党纪国法办事；要严肃纲纪、疾恶如仇，对一切不正之风敢于亮剑；要艰苦奋斗、清正廉洁，正确行使权力，在各种诱惑面前经得起考验。”*《习近平在中共中央政治局第十六次集体学习时强调，坚持从严治党落实管党治党责任，把作风建设要求融入党的制度建设》，《人民日报》，2014年7月1日。

3.全面从严治党，形成干事创业的良好氛围

全面从严治党就是对政党系统内各要素的建设以及对系统内部各要素之间关系结构的改善，而在这一过程中所形成的良好环境和风气及其对党员干部的正向导向作用，就是在净化和改善党内的政治生态*王彩云：《以净化党内政治生态为途径推进全面从严治党》，《中共浙江省委党校学报》，2017年第1期。。因此，全面从严治党是改善党内政治生态的根本途径。为此，一要严肃党内政治生活。严格执行党章规定的关于党内政治生活的各项规定，积极开展批评与自我批评，改变党内政治生活庸俗化、随意化和平淡化现象，增强党内政治生活的政治性、原则性、时代性和战斗性，使党内政治生活成为党员干部之间相互监督、相互批评的有效平台。二要严明党的纪律和规矩。首先，党内法规条文要科学严谨，组织纪律要严明；其次，党规党纪的执行要严格，对于违反党章党规、违反组织纪律的党员和行为，措施要严厉，要出真招、动真格；再次，政党精神文化和价值追求要严肃而崇高，要坚持实事求是精神、民主集中制原则、法治精神、全心全意为人民服务的价值目标等。通过全面从严治党，形成严于律己、走正道、谋正业的好风气，形成勇于担当、敢于创新的大环境，形成公正为民、风清气正的大气候，形成“三严三实”、干事创业的好氛围，使党内政治生态得到切实有效的改善。

(二)完善监督机制，把权力运行规范到为人民服务的轨道上

权力滥用、腐败蔓延、“四风”猖獗、为官不为、人格依附等政治乱象及其所引发的政治生态危机，从本质上来说是权力运作失控、失范、失信的结果。能否把政治权力规范到为人民服务的轨道上，统一到以人民为中心的要求上，是治理政治生态的关键。因此，必须加强权力监督，在开发利用现有制度资源的基础上，进一步构建和完善权力监督的长效机制，为保持以人民为中心的政治生态的独特优势提供制度机制保障。

1.以法律规制权力，形成权由法授、依法用权的习惯

政治生态恶化的根源在于权力失范。治理政治生态，就要用法律规制权力，把权力关进制度的笼子里，形成权由法授、依法用权的法治思维和法治方式。第一，用法律划清权力边界。推进权力清单和责任清单的立法工作，使政治主体职能法定化，形成“法定职责必须为、法无授权不可为”的边界意识。第二，用法律规范权力运行。推进行政程序立法，规范行政行为的实施方式、步骤和时限；依法规范决策机制，“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”*《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》，2014年10月29日。，并使其纳入组织法体系。第三，用法律惩戒擅权怠权行为。一方面，法无授权不可为。公共管理人员尤其是党的领导干部要依照权力清单、在法定权限内使用权力，谨防越权、擅权、乱作为；建立严格的问责制度，对权力失范行为依规依法进行严肃处理和责任追究。另一方面，法有授权不可怠。公职人员必须切实履行法定职责，克服懒政怠政思想，切勿为官不为。加强监督问责，对失职失责行为要依规依法严肃处理，营造勇于负责、敢于担当、真抓实干的政治生态。

2.强化人大监督，促使权力阳光运行

我国人大可以监督“一府两院”，可以监督立法，其监督范围之广、内容之多在世界各国议会中都不多见。这是我国人大制度的优越性所在。我们应充分利用这种制度优势，发挥人大的监督作用。一是充分发挥人大的宪法监督功能。党的十九大第一次将“推进合宪性审查工作”纳入党的重要文件，对人大的宪法监督工作提出了新要求。2018年3月中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，将“全国人大法律委员会”更名为“全国人大宪法和法律委员会”，并规定在其继续承担统一审议法律草案工作的基础上，增加“推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等职责”，专门赋予了其合宪性审查的职责。应该说，这是人大组织建制中设立的专司宪法监督的专门委员会。在获取授权的基础上，全国人大宪法和法律委员会应尽快完善并启动宪法监督的机制和程序，通过追究违反宪法的行为，撤销与宪法相抵触的法律法规，以捍卫宪法的神圣性和权威性。二是修改完善相应法律，赋予人大现有的专门委员会以调查监督权，如有权监督政府各项活动，要求政府提供资料、接受调查；可以运用听取汇报、直接参加有关部门的会议、举行听证会、向相关政府部门官员提出质询等多种方式进行调查监督等，从法律上赋予人大专门委员会监督职能，以改变现在人大专门委员会只是研究、审议和拟定议案的现状。三是建立健全人大监督程序。把宪法和地方组织法赋予各级人大及其常委会的监督权力，如质询权、罢免权和特定问题调查权等，逐一逐项地细化，为每项监督权的行使制定出具体的便于操作的实施细则。四是改革人大的组织制度和会议制度。我国人大代表是兼职代表、数量多、专业素养较低、人大会期短等都是人大监督功能的制约因素。目前在推行人大代表专职化改革遭遇理论和法律瓶颈的情况下，建议扩大各级人大常委会的数量，增强人大常委会的实质性职权*何俊志：《作为一种政府形式的中国人大制度》，上海：上海人民出版社，2013年版，第173页。，如强化其财政控制权、审计监督权等；减少全国人大代表人数，在减少数量的同时提高人大代表的质量，即注重人大代表参政议政素质和能力；酌情延长人大会期，从程序上安排监督议案的提出和审议等；由此增强人大的监督职能。

3.疏通社会监督通道，构建有效的外部监督机制

2018年3月，根据中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》及新修订的宪法，国家将监察部、国家预防腐败局、最高检的相关反腐败职责进行整合，组建了国家监察委员会，同中央纪律检查委员会合署办公，实现了党内监督和国家机关监督、党的纪律检查和国家监察的有机统一。整合监督职能，增强监督合力，是我国监督体制机制改革的主要方向。所以，在整合内部监督部门及职责的同时，还应该疏通现存社会监督资源的制度通道，充分发挥社会监督的作用：一是加强媒体舆论监督，制定相关法律，以法律的形式把媒体的监督权固定下来，使大众传媒对政治权力及其运作行为进行监督；二是建立定期的民主评议官员制度，增强公民对单位领导或当地干部人事安排的评议权和话语权；三是有效利用网络平台打造网络化的监督体系，使多元监督主体纳入到共同的监督网络之中，便于即时沟通、掌握相关信息并快速行使监督权力，便于实现事前监督和事中监督。

(三)构建领导干部践行群众路线的压力机制，形成“利为民谋、权为民用”的氛围

我国政治生态恶化的主要表现就是脱离群众。群众路线是党及其领导干部密切联系群众的法宝，是党在长期革命斗争中形成的一笔重要政治财富。对于改善政治生态而言，群众路线这一既有宝贵资源的创造性转化和创新性发展具有重要作用。采用践行群众路线的新方法新技术，构建践行群众路线的压力和动力机制，是保障决策和选人用人的人民性，形成“利为民谋、权为民用”工作作风的必要途径。

1.创新践行群众路线的方式方法，保障决策的人民性

践行群众路线是优化决策制定和决策实施，保障决策的人民性的根本途径，也是避免公共政策脱离或悖逆民意的必要手段。而要尊重、顺遂民意，就必须深入群众，了解民意。这就要求党员干部下基层、进农户，与群众打成一片，与群众形成同呼吸、同命运、共患难的血肉联系，并在这一过程中倾听群众的呼声，体察民情、问询民需、了解民意。可以肯定的说，群众路线的这种原则要求与传统做法是十分正确的，而且，在我国社会结构单一化、均质化和整体化的情况下，这种直接朴素的方法也发挥了极为突出和良好的作用，成为汇集民情民意、密切干群关系的极有效率的手段。然而，在当代中国，经过40年的改革开放，社会结构发生了重大变化，社会分化和分层明显，不同群体间的利益矛盾日益突出，非均衡利益格局已经形成。在这种条件下，要想真实、全面、客观地了解和掌握民意，就必须在坚持群众路线价值原则的前提下，既使用老办法，又要创造新方法，采用新技术，创建新机制，以保证决策的公正性、人民性，保障“利为民所谋”。第一，要根据不同地区、不同阶段的重点任务，因地制宜、因时制宜，充分发挥原有方式方法的作用。在目前全面建成小康社会的关键时期，深入群众，了解民情民意，需要重点联系贫困地区和困难群众，打好脱贫攻坚战。如建立领导干部联系点制度，领导干部定点联系贫困地区，帮助群众解决问题，带领群众脱贫致富；选派驻村第一书记实施精准扶贫，切实帮扶贫困村走上富裕之路；党员干部与本地区贫困户“结对子”，帮扶困难群众尽快脱贫；各级领导干部定期下基层调查研究；等等。这些践行群众路线的既有方法在新形势下仍发挥着巨大作用。第二，建立并发挥专业调查中心或民意调查机构的作用，运用专业队伍、科学方法对国情社情民情进行调查。党和国家要依托党务政务部门、学校、科研院所、社会组织所成立的调研中心、民意调查机构、智库等，采用科学方法和专业技术，设计调查问卷和访谈提纲、选取样本、培训调查员、深入基层、入户调查，并进行数据录入、数据分析工作，以掌握经济社会综合发展或某一方面发展状况的一手数据，客观、精准把握国情社情民情，依靠智力支持进行决策。第三，建立健全制度化的利益表达与利益综合机制。在目前群众主体多元化、诉求多样化以及维权意识不断提高的情况下，要保障公共政策的人民性，就必须建立和完善能够容纳包括基层社会组织、地方各级党政组织、民主党派与政治社会团体、大众传媒、人大代表和公民个人等各种利益表达主体在内的机构和机制，搭建形式多样的协商、交流平台，为不同偏好的表达、不同声音的传输、不同意见的综合提供多样化的制度通道，完善利益表达与利益综合的制度和机制，形成利益表达与决策中枢之间的互动格局。

2.构建践行群众路线的压力机制，保证选人用权的人民性

践行群众路线的重要性毋庸置疑。但关键问题是如何才能保证党的领导干部能持续践行群众路线。在革命战争年代，由于外部残酷斗争的压力，中国共产党与人民群众结成了血肉相连、生死相依的关系，走群众路线是我党生存和发展的常态。但是，随着外部斗争压力的消失，随着党的执政地位的巩固，尤其是随着市场化的不断推进和社会转型期的接踵而至，一些领导干部的群众观念逐渐淡薄，出现了严重脱离群众、大搞特权、公权私用、权钱勾结的腐败问题，直接损害了人民利益，严重污染了政治生态。要避免这种情况，必须增强领导干部践行群众路线的压力和动力。第一，加强思想政治教育。要加强党员干部对政治思想理论、党章党规和习近平新时代中国特色社会主义思想的学习和实践活动，以坚定理想信念，提高党性修养，强化党员干部践行群众路线的自觉性。这是一条有效途径，十八大以来开展党的群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育、“两学一做”学习教育活动所取得的成效即是明证。第二，推进干部人事制度的民主化改革。要建立“党管干部”与“民选干部”的统一机制，在选人用人上实现党的领导与人民当家作主的统一。首先，由党向人民提供可供选择的德才兼备的领导干部人选，即各级党组织负责培养、考核、选拔干部，根据组织原则把好选人用人关，把“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”*《习近平谈治国理政》，北京：外文出版社，2014年版，第412页。的人选拔出来并推荐给人民。其次，由人民直接或间接(通过人大)行使选举权，把权力授予自己信任的人。这种机制的合理性在于，它既坚持了党的领导，又尊重了人民的选择权。一方面，共产党把忠于党的纲领和目标的政治精英推荐给人民，实现了党对国家和社会的领导，体现了“党管干部”；另一方面，人民把自己满意的、能够为自己服务的人选举到各级领导岗位上，由他们代表人民决定和管理国家事务，也体现了“民选干部”*王彩云：《国家治理现代化目标框架下干部人事制度改革研究》，《理论探讨》，2015年第2期。。这一机制为领导干部践行群众路线增加了双重压力，从根本上保证了选人用权的人民性，在“权为民所授”的压力下迫使其必须做到“权为民所用”，同时也有助于改变“对上负责、不对下负责”“上谄下骄”“媚上欺下”的官场恶习。