如何看待和防范地方政府债务风险

文/专题策划组

8月28日，财政部部长刘昆在受国务院委托向第十三届全国人大常委会第五次会议作今年以来预算执行情况的报告时表示，将坚持标本兼治，依法依规管控地方政府债务风险。刘昆说，下一步，坚定做好去杠杆工作，把握好力度和节奏。坚持标本兼治，依法依规管控地方政府债务风险。坚决遏制隐性债务增量，督促整改政府投资基金、PPP、政府购买服务中的不规范行为，严禁各种违法违规担保和变相举债。妥善化解隐性债务存量，省级政府对本辖区债务负总责，省级以下政府各负其责，重点加强对高风险地区债务化解力度。刘昆指出，下一步，积极财政政策要更加积极，提高政策的前瞻性、灵活性、有效性，在扩大内需和结构调整上发挥更大作用，做好稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期工作，确保实现经济社会发展的目标任务。

控增量、化存量，无疑是下半年防控地方政府隐性债务风险的政策重心。当下我国地方政府债务的现状如何？针对地方政府债务风险防范应该采取哪些有效措施？“夸大地方政府债务规模为即将爆发的危机”言论甚嚣尘上，我们又该如何客观看待地方政府债务与风险的关系？在国际经济贸易格局面临深度调整、外部不确定性增加的环境下，实施积极财政政策如何处理好与债务风险防控的关系？为此，我们采访了北京大学国家发展研究院教授张帆、中国财政科学研究院宏观经济研究中心副主任王志刚，针对地方政府债务风险的有关问题进行了相关讨论。

访谈专家 张 帆 北京大学国家发展研究院教授 研究领域：产业组织、国际经济学、城市经济学

王志刚 中国财政科学研究院宏观经济研究中心副主任 研究领域：宏观经济学、财税政策评估、政府债务

科学看待地方政府债务

《人民法治》：近年来，我国地方政府债务问题引起关注。我国地方政府债务的现状如何，存在哪些主要问题？

张帆：目前地方政府债务杠杆率过高，增长速度过快。这一问题是以政府投资为主的旧的增长模式的产物。政府投资，特别是2008年为应对金融危机的四万亿投资，是地方政府债务增加的直接原因。地方政府为配合中央政府的投资，解决资金问题，大规模建立融资平台。融资平台模糊了地方政府与平台的关系，存在很大风险。经过一段时间的尝试，中央最终决定取缔融资平台，由中央政府为地方政府发行地方债券，因而引起了一系列控制地方债务与债券管理问题。

《人民法治》：从通过新预算法到去年出台《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》等一系列举措，我们可以看到中央依法加强地方债改革和监督的力度，以及剥离融资平台政府融资功能的决心。其实，在2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》中“地方政府债务”与“地方政府性债务”的不同表述，就已经体现出规范地方债管理的大方向及要求。

王志刚：地方政府债务与地方政府性债务是两个不同的概念，涉及的债务范畴并不相同。地方政府性债务是指地方政府和所属机构为项目建设直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。债务举借主体多元化，包括融资平台公司、地方政府部门及其所属机构。地方政府债务是地方政府性债务的一个重要部分，是地方政府举借的债务，通过新发债券或债务置换，这部分债务多是以政府债券形式出现，包括一般性和专项债务，而且有严格的管理办法。

《人民法治》：当前，有一种观点夸大我国地方政府债务规模对经济社会发展的负面影响，甚至将其称为即将爆发的危机。我们应该如何客观看待地方政府债务及其与风险的关系？

王志刚：地方政府债务的形成原因众多，但是要科学对待债务问题。首先，债务和风险不是等价关系，他们之间有一个转换过程。有的风险可以转化为债务，例如环境风险、社会风险等公共风险，政府介入治理，就可能会带来债务问题。债务一旦规模过度也可能会带来风险。其次，债务是否真正形成风险取决于两个因素：一是举债规模和偿债能力是否匹配，举债规模包括了地方政府直接或间接所形成的债务，这些债务给地方政府财政带来很大的压力，如果地方没有一定的偿还能力，是会在某一时期形成较大风险。二是看债务资金的使用效率，如果债务资金都能合规合理运用于重点民生领域或是补短板，就是有效的。

正确处理积极财政政策与债务风险防控的关系

《人民法治》：今年4月，习近平总书记主持召开中央财经委员会第一次会议，明确提出了打好三大攻坚战的思路和举措，关于“应对地方政府债务风险”也作出了重要指示。我国在大力规范和强化地方政府债务管理方面，采取了许多行之有效的措施。比如，允许地方政府适度举债，同时对举债主体、举债方式、规模控制等方面作出明确规定。针对地方债务风险防范，主要还有哪些措施？

张帆：目前对地方债务风险的防范措施，概括来讲，主要包括：修正地方政府政绩观，把债务管理纳入地方政府考核体系；实行终身问责制；把地方政府债务纳入预算体系；实行存量债务债券置换和增量限额管理；推进地方政府专项债务管理改革。具体来说：

1．对地方政府支出及其增长速度进行有效约束，这是对地方债务的根本约束。在目前情况下，这种约束只能通过中央政府来实行。在长期，应当发展其他形式的监督。

2．改善地方政府的激励机制，把债务作为地方政府业绩的重要衡量指标。为做到这一点，必须建立严格的实用的绩效评价和考核体系。

3．通过问责制对地方债务进行管理，终身问责，追查责任。

4．推进政府存量债务置换和增量债务管理。

5．债券发行市场化。逐步从中央代发代还发展到地方自发自还。为此，需要完成一系列基础工作，包括建立地方政府信用评级体系和机构，公开披露地方政府财务信息，推进第三方审计等。

《人民法治》：今年国务院地方政府专项债券额度是13500亿元，比上一年增加5500亿元。8月14日，财政部发布的《关于做好地方政府专项债券发行工作的意见》要求，至9月底累计完成新增发行原则上不得低于80%，剩余的发行额度应当主要放在10月份发行。这意味着近1万亿元的地方政府专项债券在7月至10月的4个月内集中完成。如何看待中央这一举措？

王志刚：专项债发行提速释放财政政策积极信号。地方政府专项债发行是积极财政政策的重要方面，可以为地方的基础设施建设、重点民生领域提供合规的资金支持，属于债务管理“开前门”的举措，加快发行地方政府专项债券，用好用足债务限额，能够切实把债券的功能发挥出来。

《人民法治》：此前《人民日报》刊文称“截至2016年末，我国地方政府债务余额为15.32万亿元，控制在年度地方政府债务限额17.19万亿元以内，地方政府债务率（债务余额/综合财力）为80.5%，低于国际货币基金组织90%—150%的控制标准参考值”，“从实际情况看，我国地方政府债务规模在风险可控范围之内”。目前在中美贸易战升级，财政政策更加积极的大背景下，主要存在哪些风险？

张帆：目前一个突出的风险是如何正确处理债务风险防控与积极财政政策的关系。在外部环境恶化，实行积极财政政策的情况下，可能增加地方政府发行新的债务的需求，两者有一定的矛盾，如何处理两者的关系是一个挑战。对地方债务控制不严会产生地方债务风险，控制过严则可能影响地方正常的经济发展。

王志刚：积极财政政策有助于地方保持一个良好的发展态势，但是这里面要平衡好稳增长和防风险的度，不能顾此失彼，就需要地方政府在落实财政政策时候统筹考虑，结合本地实际做出有效的政策部署。