当阳市农村公共文化服务体系建设现状及对策

周小军

（长江大学，湖北 荆州 434025）

基本公共服务均等化是指政府要为社会成员提供基本的、与经济社会发展水平相适应的、能够体现公平正义原则的大致均等的公共产品和服务，是人们生存和发展最基本的条件的均等。从我国的现实情况出发，基本公共服务均等化的内容主要包括：一是保障基本民生性服务，如就业服务、社会救助、养老保障等；二是完善公共事业性服务，如公共教育、公共卫生、公共文化、科学技术、人口控制和就业服务等；三是健全公益基础性服务，如公共设施、生态维护、环境保护等；四是确保公共安全性服务，如社会治安、生产安全、消费安全、国防安全等。

党的十六大报告提出，“要加强政府对文化公益事业扶持的力度，为人民群众提供良好的公共文化服务”。党的十九大报告再次提出，要完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义，形成有效的社会治理、良好的社会秩序，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。这为全面落实国家《公共文化服务保障法》，按照基本公共文化服务标准的要求，加大检查督促力度，建立目标考评机制，加快推进公共文化服务均等化建设，让广大群众共享文化发展的成果指明了方向。

加强农村文化建设，既是全面建成小康社会的内在要求，也是树立和落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要内容，是建设社会主义新农村、满足广大农民群众多层次多方面精神文化需求的有效途径。近年来，党和政府高度重视农村文化建设，采取一系列政策措施，着力推进农村公共文化服务体系建设，农民群众的精神文化生活得到不断改善，农村公共文化服务体系建设呈现较好的发展局面。例如，综合文化站、社区文化中心等建筑星罗棋布，来这里活动的民众经常爆满；各种自发的基层文艺团队、文化志愿者各展其长、各尽所能，把基层农村“搅”得风生水起；政府举办的送文化科技下乡大型活动、特色节庆的乡村锣鼓队以及街道社区文化活动等精彩纷呈……总之，从城市到村镇、从企业到学校，基层公共文化的魅力不断辐射，品位不断提高，为基层群众带来了文化的自信、喜悦与自豪，更增添了广大农村基层的生机与活力，让广大群众共享经济社会发展成果。但同时也要看到，农村公共文化服务体系建设与全面建成小康社会的目标要求还不相适应，与农村经济社会的协调发展还不相适应，与农民群众的精神文化需求还不相适应，农村公共文化服务体系和文化活动对农民群众还缺乏吸引力。例如，在湖北省一些地方，落后的文化观念还大行其道，酗酒闹事、聚众赌博、色情演出等违法乱纪事件时有发生，做道场、烧香拜佛、占卦算命、看风水等封建迷信活动随处可见。由此发现，湖北省农村公共文化服务体系建设严重滞后于农村经济社会发展的状况，已经影响到我国农村文化建设发展和农村基层政权建设，影响湖北省农村全面建成小康社会目标的顺利实现。

1 农村公共文化服务体系建设现状

1.1 个案地区的选取与调查

1.1.1 个案地区的选取。当阳市地处鄂西山地向江汉平原过渡地带，西接宜昌市，东临荆门市，南联荆州市。1988年10月撤县建市，现辖7个镇、3个街道办事处、155个村、18个社区，国土面积2159km2，人口48.6万人。

当阳市历史悠久，文化厚重灿烂，是湖北省历史文化名城，正在申报中国历史文化名城。战国时秦始设当阳县，距今2200多年历史。楚文化遗存极为丰富，被誉为楚文化“地下博物馆”。当阳市是三国文化重要发祥地，关陵是全国三大关庙之一，而且是“中华诗词之乡”“湖北省民间文化艺术之乡”。境内有号称“天下丛林四绝”之一的佛教圣地天台宗祖庭玉泉寺，为国家4A级景区。现有全国重点文物保护单位5处，省级重点文物保护单位10处。

另外，宜昌市第一个党组织、鄂西地区第一个革命政权和第一支人民武装，均诞生在当阳市，著名的瓦仓起义发生在当阳市。抗日战争时期，当阳市是涉及4个地市、11个县的襄西抗日根据地的中心。连续5次被命名为湖北省“双拥模范城”，2012、2016年2次荣获全国“双拥模范县”称号。

截至2017年，当阳市有各类中小学校51所（九年一贯制学校5所）。其中，小学32所，初中14所，普通高中3所，职业学校1所，特殊学校1所。另有幼儿园37所。在校学生37124人，比2016年减少1754人。其中，小学在校学生18249人，比2016年减少236人；初中在校学生10231人，比2016年减少556人；普通高中在校学生6642人，比2016年减少704人；职业高中1938人，比2016年减少258人；特殊学校在校学生64人。幼儿园在园幼儿8982人，比2016年减少257人。全市适龄儿童入学率达到100.0%，初中毕业生升学率达97.4%，九年义务教育完成率达99.8%。

1.1.2 调查概况。采取问卷调查的方式，就农村基层群众对近年来当阳市农村公共文化服务体系建设的指导思想、政策措施、建设路径、筹资办法等情况进行了民意测验，收集了农民群众对农村公共文化服务体系建设的建议。问卷发放时间为2015年9月13日至2017年12月26日。共发放问卷800份，其中农村600份、城镇社区200份。收回有效问卷741份，回收率为92.6%，回收问卷全部有效。

1.2 当阳市农村公共文化服务体系建设现状

近年来，当阳市委、市政府以党的十八大、十九大精神为指导，认真学习习近平总书记关于文化繁荣与创新对坚定“四个自信”、实现中华民族伟大复兴“中国梦”的重要性的论述，将农村公共文化服务体系建设纳入全市社会经济社会发展战略中，以繁荣社会主义文化、满足人民群众日益增长的精神文化需求为目的，坚持“政府主导、社会参与、重心下移、共建共享”的原则，弘扬优秀传统文化，建设新时代先进文化。目前，全市四级文化网络基本形成，农村公共文化建设呈现出“政府重视、群众积极、投资多元、建设规范”的精彩纷呈、积极进取的良好态势。

1.2.1 基层干群文化自觉意识明显增强。自党的十七大召开以来，当阳市委、市政府和市文化部门认真贯彻落实中央关于文化服务体系建设的指示精神，主动将文化建设作为一个独立的目标体系，把文化建设放在与经济建设同等重要的位置在年度工作中进行统一规划、统一实施、统一考评，在财政经费划拨时安排专项资金以项目的形式与农村文化建设捆绑下达，专款专用，结项时开展经费使用效益评估。从市委书记到村委主任、支书和文化管理部门负责人，都牢固树立责任意识、机遇意识、改革意识、发展意识，以高度的文化自觉承担起推动农村公共文化事业发展繁荣的历史责任，不断探索新思路、新举措，让“软实力”有了硬措施、硬指标。2016年，当阳市委、市政府把实施农村公共文化服务体系建设作为“一把手”工程，纳入全市保障和改善民生的15个方面实事，党政主要领导亲自过问、亲自规划、亲自督办，明确提出“抓文化就是抓民生”，加大推进力度，让更多人民群众享受到文化发展成果。目前，当阳市上下在农村公共文化服务体系建设的重要性方面已形成广泛共识和自觉，保证了农村公共文化服务体系建设的科学、有效和全面推进。

1.2.2 城乡公共文化网络形成，基础设施逐步改善。近年来，当阳市委、市政府在市财政投资的同时增加投入，加大对本市农村公共文化服务基础设施的建设和改造力度并取得明显成效。目前，公共文化服务设施建设正在努力推进。“十二五”以来，当阳市以乡镇综合文化站改扩建、村级农家书屋建设、文化信息资源共享工程建设、中心城区社区（街道）文化设施设备配置为标志的公共文化服务设施网络基本建成，当前正在努力推进农村广播（村村通）及农村智能广播网（村村响）两项建设工程。全市图书馆藏书5万余册，年接待读者人数逐年上升；电子阅览室电脑在普及筹备中；年展各项读书活动10次，参与群众超过7000人次。乡镇综合文化站按照上级文件要求，独家独院建设，每个乡镇的建筑面积都在200m2以上。目前，当阳市3镇6乡的综合文化站已经全部建设完成，并已投入使用。“五室、一校、一场、一院、一中心”，即图书室、报刊阅览室、展览室、游艺室、健身娱乐室、篮球场、影剧院（或小型演出场所）和文化信息资源共享工程中心（根据每村的经济实力会有差别）等基本业务用房已投入使用。除去这些必要的场地建设，每村还配有1.5万台投影设备及价值5000元的音响设备，来丰富农民的业余生活。目前，全市的农村电影放映工程已经在全市全面铺开，共有6个农村电影放映队，走访播放电影从未间断，确保每村每月都有一场电影的放映。各个村镇的农家书屋也已经全部建成，全部由政府出资，在全市198个村中已达到村村均有“农家书屋”，对每个村的“农家书屋”的投入均为2万元。目前，当阳市农村基本实现了文化活动场所“镇镇有”“村村有”的目标。

1.2.3 立足非遗传承和自创各类民间文化活动，地域特色突显。文化越是地域的、民族的，就越是世界的。当阳市在我国古代特别是三国时期是一个充满故事的地区。将不同地域特色通过千姿百态的物遗、非遗形式传承和展现出来的“活体文化”，正是植根于人民大众之中的基层公共文化活动的重要内容，并具有生生不息的浓郁生命力。关公忠义仁勇的故事一直在民间传诵，不绝于耳；历史遗迹遍地全市各个乡村，以玉泉寺最为著名；近年来遗落在民间的手工艺制作有所振兴等。全市建立健全了非物质文化遗产资料目录，非遗资源数据库建设初见成效，储存资源容量已有8T以上，为今后进一步开展非物质文化遗产保护工作奠定了坚实的基础。富有地域特色的各地非遗所传承和地方自创的丰富多彩各类民间文化活动，是基层公共文化最有生命力的“活体”文化，为这些文化活动搭建平台，引导提升，是基层公共文化彰显地域特色、继承弘扬中华优秀文化传统的有效手段和途径。

1.3 当阳市农村公共文化服务体系建设存在的问题

虽然近年来在党和政府的积极倡导、大力扶持下，当阳市委、市政府也在竭尽全力，认真贯彻落实党和政府的各项文化惠民政策，农村公共文化服务体系建设已初具规模，但实事求是地说，与全面建成小康社会、美丽乡村建设的目标相比还有较大差距，存在起点低、基数小以及不完善、不均衡、不协调问题，已成为全市经济社会发展的短板。

1.3.1 公共文化服务体系建设中的主导责任落实不到位。少数乡镇党委和政府领导对农村公共文化建设认识不到位，工作安排与国家文化战略和省市的要求存在偏差。乡镇机构改革后，乡镇综合文化站人员实行“行政隶属乡镇政府领导，业务接受主管部门指导”的管理模式，往往导致人员兼职情况普遍，专职不能专用，少数乡镇对农村文化体系建设主体责任不明，有“等、靠、要”的思想。

1.3.2 投入资金不足，绩效不高。相比于教育、卫生、科技等，其他领域事业费占财政支出比重逐年大幅度增长，文化事业费与其他社会事业费的差距被逐年拉大。具体表现在：一是总量不足与结构失衡的问题并存；二是体制分割造成资金分散，导致资源不足与资源浪费并存；三是重投入轻产出、重硬件轻软件、重建设轻管理的现象普遍存在，公共文化设施利用效率不高。

1.3.3 农村基层文化人才缺乏、素质不高问题并存。由于当前农村年轻人、有一定文化程度的村民外出务工或者做生意的现象较为普遍，导致农村留守人员中懂文化的人少之又少。在乡镇综合文化站、村（社区）公共文化服务中心等基层文化单位，一方面文化队伍整体力量薄弱，学历层次低，年龄结构不合理，业务水平不高，特别是缺乏稳定的专业队伍和“文化带头人”，难以形成一支可资“调教”的文化队伍。二是在公务员队伍中也存在有编制、人员落实不到位和编制不足、公益性岗位人员落实不到位的现象。三是乡镇综合文化站缺少既懂管理又懂业务的文化站长，站长多为兼职，且提拔少、待遇低，不能专心投身于文化工作。四是文化人才队伍更新和充实不够，存在即使有新人但不能适应文化工作和适合文化岗位的人员得不到录用的问题并存。

2 加快农村公共文化服务体系建设的建议

2.1 依法落实政府公共文化服务体系建设的主导责任

根据政府职能，可从以下方面落实政府及相关部门的主导责任：一是强化各乡镇政府主导责任，进一步贯彻落实当阳市“十三五”文化事业发展规划，把保障和维护广大农村群众的基本文化权益作为公共文化服务的出发点和落脚点，使农村公共文化服务的供给与人民群众的生活水平相适应，与农村经济社会发展水平相一致；二是健全全市农村公共文化服务体系建设的统筹协调机制和科学的绩效评估体系，把公共文化服务水平作为衡量各乡镇政府工作绩效的重要指标；三是进一步完善体制机制，增强各乡镇政府与市相关部门对公共文化服务体系建设的统筹和沟通的有效性，协调好文化建设专项经费的管理与使用情况，包括明确资金数量和使用范围等；四是要加强对农村公共文化服务体系建设资金监管力度，完善事前、事中和事后的审计机制，防止发生资金分散、截留、套取、重复投资和挪用等腐败现象发生，提高财政绩效管理能力；五是把公共文化服务体系专项经费纳入财政预算，并建立稳定增长的机制［1］。

2.2 推进公益性文化单位改革，增加有效供给

一是抓紧时机开展乡镇综合文化站实行垂直管理的改革试点。实行文化站垂直管理和文化下派员制度，统一监管工作经费，统一考核奖惩机制。

二是加大政府职能转变和改革力度，着力解决多头管理、条块分割问题，推进公益性文化单位改革，如市级公共图书馆、文化馆实行总分馆制改革，实现市乡村三级公共文化资源共享、服务互联。

三是建立公共文化单位法人治理结构，鼓励和引导社会力量参与公共文化服务，创新社会资本和政府合作模式，调动社会文化人才、民间文化团体和社会组织参与的积极性和主动性，有效增加公共文化产品和服务供给主体［2］。

四是创建符合现代公共文化服务体系管理机制的示范区（项目）。

五是创新文化投融资渠道，引导社会资本多元化投入。通过免税的方式鼓励社会资本对公共文化事业的赞助，以提高对公共文化服务的总体投入。积极鼓励社会力量兴办各类非营利性文化服务机构，拓宽公共文化建设资金的投入渠道，引导社会资金以多种方式投入到公共文化服务体系的建设中来，逐步形成以公共财政投入为主、社会投入为辅的公共文化多元化投入体制［3］。

2.3 引进和培养并举，建设稳定、高素质的公共文化人才队伍

2.3.1 健全文化人才培养机制。要坚持培养和引进并重，采取“走出去”“请进来”相结合的办法，统筹抓好文化领军人才、专业队伍、基层骨干建设，不断提高全市文化队伍的业务水平和整体素质。以重点剧目、重大文化项目和重点文化课题为依托，加强与国家、省文化单位和高校合作，聚集和培养人才。实施优秀青年艺术人才培养工程，每年选拔一批优秀青年艺术人才，采取举办培训班、表演比赛、举行拜师活动、邀请国内艺术名家指导等多种形式，进行重点培养，促进青年艺术人才成长。充分发挥民间组织和民间艺人在活跃基层文化生活中的作用，积极培养基层文化建设的带头人［4］。在城市社区，可将文艺人才、文化骨干进行整合，通过组建音、舞、美、戏、书画、收藏和读书等业余团队，带动群众性公共文化的发展。

2.3.2 健全完善文化人才引进机制。要优化文化人才政策，在引进高层次紧缺人才的同时，注意招录适合基层实际需求的文化人才，吸引具有相应专业或经历的人才投身基层文化事业。加强城乡社区公共文化服务岗位建设，按照人口规模和实际需要，配齐配强乡镇综合文化站专职人员，发展壮大文化志愿者队伍，形成一支扎根基层、服务群众的专兼职文化服务队伍。

2.3.3 健全完善文化人才激励机制。要提高公共文化服务人员的待遇，在考核中对有突出贡献的专业人员、文化带头人给予奖励或表彰，广泛宣传其先进事迹，优先提拔重用。要树立文化人才是第一文化资源的观念，努力营造尊重人才、关心人才、培养人才的社会环境，积极宣传、引导全市人民和社会各界共同参与，形成有利于吸纳和积聚人才的浓厚氛围。

2.4 创新公共文化服务方式，提高公共文化服务效益

一是广泛开展“结对子、种文化”活动，鼓励市文化馆、图书馆等公共文化服务机构专业人士、文化志愿者与基层文艺爱好者结成帮扶对子。

二是着力打造群众性文化活动品牌，开展“文化下乡”活动，送辅导、送培训、送演出、送图书［5］。

三是扎实开展文化志愿服务活动，以“大舞台”“大讲堂”“大展台”为载体，开展文化志愿者走基层等文化志愿服务活动。着力加强重大公共文化工程和文化项目建设，广泛开展群众性系列文化活动。

四是坚持以人民群众基本文化需求为导向，以打造群众文化品牌为龙头，广泛开展形式多样的群众性文化活动。

五是抓好政府向社会力量购买公共文化服务工作，缩小市内公共文化服务城乡差距、区域差距和群体差距，加大对基层公共文化设施整合力度，统筹城乡文化资源均衡布局、合理配置、科学组合，促进城乡和区域文化协调发展。

六是着力保障特殊群体文化权益。要像抓精准脱贫那样抓文化民生，与国家和省扶贫攻坚战略、新型城镇化建设、新农村建设相衔接，加大资金、项目倾斜力度，重心下移至城乡基层和老少边穷地区等薄弱环节，保障老年人、未成年人、残疾人、农民工和农村留守妇女儿童等特殊群体基本文化权益，推动贫困地区公共文化服务实现跨越式发展，促进基本公共文化服务标准化、均等化。

2.5 整合资源，形成公共文化服务体系建设的合力

2.5.1 优化资源配置。要统筹文化资源，注重吸收运用市场、社会等非政府资源，按市场规律和宣传文化规律，提升资源运行效益，促进公共文化资源共建共享。例如，建立城乡联动机制，农家书屋购书经费纳入县图书馆统一采购，在乡镇、村设立分馆；建立农村文化资源库，把剧团演出、电影放映等资源形成文化“大礼包”，由农民自行选定，采用政府花钱买服务的方式，真正实现由“养人头”向“养事业”转变［6］。

2.5.2 加大对落后地区的支持力度。现在城乡文化设施建设不平衡，农村文化设施相对落后，要制定针对农村文化发展的专门扶持政策，对落后的文化设施进行改造。县镇两级“三馆”建设要按照标准要求，该改建的改建，该扩建的扩建，尽快完成文化设施达标工程。

2.5.3 加大政府财政购买投入，构建五级现代公共文化服务体系。为保障群众公共文化权益，加快构建标准化、均等化的现代公共文化服务体系，要制订一系列相应政策措施，加强农村基层公共文化服务设施建设，丰富服务内容，创新基层公共文化运行管理体制等。

2.6 调动农民参与热情，自创文化阵地

农业是农民生存生活的支柱，要改变农民的文化娱乐方式就必须把农民从繁重的体力劳动中解放出来。可以加强农村农机具的购买补贴力度，让农民有更多的时间投入到精神文化生活中来。村里可以建立象棋协会、戏剧协会，广场舞协会等各种组织，主动发展适合自己的且健康的文化娱乐活动［7］。农民群众应主动接受政府和社会群体各方面的帮助，主动开展各种文化娱乐活动。主动向政府反映自己合理的文化娱乐愿望，丰富自己的文化娱乐生活，改变自己的精神世界。要真正落实送文化下乡活动，杜绝走形式的做法，让农民自主选择所喜欢的影片、演出剧目及其他文化活动内容，不断提高文化服务质量，满足农民群众多样化的文化需求。

2.7 完善考核标准，建立长效机制

长期以来，政府一直都是“重经济、轻文化”，针对过去出力不讨好的农村公共文化服务体系建设现状，以及许多工作仅停留在喊口号上，并未真正落实到位的情况。政府应有选择地开展工作，把服务效果等与相关部门和负责人的政绩、迁升、荣辱直接挂钩［8］。农村公共文化服务状态表现为其公共文化服务水平，决定于其所具有的农村公共文化服务能力，其未来发展取决于其公共文化服务潜力。这就需要建立科学的农村公共文化服务监管、评估、考核体系。要统一农村乡镇文化机构的名称，理顺上级文化主管部门对乡镇一级文化工作和事业发展的指导和监管，建立农村文化建设目标责任制，健全农村公共文化服务单位的人才招聘制度和农村公共文化服务单位工作人员的考核评价制度。在引入高素质、高水平的人才基础上，必然会充分调动工作人员的积极性，使其在工作上最大化发挥自身才能，做到让农民满意［9-11］。同时，以农民的认可度、满意度作为标准，确立科学有效的评价体系和评价机制，逐步建立起一套适应农村文化发展和农村文化新格局的新体制，将服务农村、服务农民的情况作为各级文化主管部门、文化工作单位的重要考核内容，推动农村文化建设法制化、规范化、制度化。

［1］闫平.试论公共服务体系建设［J］.理论导刊，2017（12）：112-116.

［2］张忠.现代公共文化服务体系：多维视角的分析［J］.图书馆理论与实践，2016（7）：8-11.

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［4］胡税根.省级文化行政部门公共文化服务绩效评估研究［J］.中共浙江省委党校学报，2015（1）：26-31.

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［7］Wu HX. Deepening the Reform of the Government under the Background of Cultural Functions［J］.Theoretical Monthly，2016（1）：110-115.

［8］Yang J. China’s Government Public Cultural Service Function Analysis［J］.People’s Forum，2011（11）：70-72.

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