中国政府文化管理机构变迁中的结构、历史与行为——基于历史制度主义的分析

靳 亮, 陈世香

(武汉大学 政治与公共管理学院, 湖北 武汉 430072)

十八届三中全会公报指出,建设社会主义文化强国,增强国家文化软实力,需要进一步深化文化体制改革。因此,完善包括政府文化管理机构在内的文化管理体制是新时期深化文化体制改革的实践要求。在我国,政府文化管理体制是指“分散于党政宣传文化职能部门的不同文化管理职能以及作为这些职能载体的机构之间的整合方式,可以称为政府文化管理职能与机构整合方式”[1]。相应地,政府文化管理机构是政府文化管理职能的载体和主要制度表现形式。学界较多在文化体制、文化管理体制等综合性研究中涉及政府文化管理机构,陈世香[1]对我国政府文化管理体制改革的现状及挑战进行了专门研究,并总结出地方文化管理机构改革的几种模式。这些研究涉及我国政府文化管理机构的历史和现实。然而,鲜有学者对1949年以来我国政府文化管理机构的历史变迁及其规律做专门研究,也未有研究者从历史制度主义视角探讨这一主题。本文所指政府文化管理机构立足于中央层面主管文化管理职能的党政宣传文化部门,包含国务院文化类管理机构以及中共中央宣传部这一主管机构,由于党和政府权威的融合,统一视为政府文化管理机构。由于中央文化管理机构的确立、变迁还受到地方的影响,部分内容还将涉及地方文化管理机构。

作为新制度主义重要分支的历史制度主义,是当代西方政治科学分析范式之一。21世纪伊始,该理论引入我国,且逐渐发展为国内社会科学界热点理论研究工具。国内部分学者将其运用于高等教育和公共管理领域,以解释我国高等教育政策和各种公共管理制度的历史变迁。如对高校专业设置政策、高校毕业生就业政策、高考加分政策等制度的变迁分析;对行政审批制度、慈善事业、农村公共产品供给等制度的变迁分析等。这些研究表明,历史制度主义为各类制度的历史变迁提供了一种具有解释力的分析框架,有助于探寻制度变迁背后的内在规律。为此,本文试图运用这一分析架构,剖析我国中央文化管理机构近七十年的历史变迁,检视其内在变迁规律,期望能够为政府文化管理体制创新提供一种新的思路。

一、历史制度主义及其分析框架

历经数十年发展,由于在研究方法上与传统政治学的渊源以及对规范问题的关注,“新制度主义”[2]成为一种颇具解释力的分析范式。然而,新制度主义因其在基本主张上的差异而存在多个流派。西方学者对流派的划分也不一致,较有代表性的是“三分法”[3],即认为存在历史制度主义、理性选择制度主义和社会学制度主义三种分析途径。

其中,“历史制度主义的兴起和发展是对20世纪六七十年代盛行的政治学集团理论和结构功能主义的一种反应”[3],该学派对制度的界定比较宽泛,主张以制度为中心来考察历史,以国家、政治制度为中心来分析历史[4]。有学者提出,制度是“嵌入政体或政治经济组织结构的正式或非正式的程序、规则、规范和惯例”“与组织和正式组织所制定的规则和惯例相连”[3];亦有学者认为,制度是扎根于政体的组织结构或政治经济中的正式或非正式的程序、惯例、规范等,认为制度本身就是一个行动主体[4];还有学者认为,制度“不仅包括正式的组织,而且包括非正式的规则和程序”[5]。因此,在历史制度主义观点中,制度有三个方面的涵盖:正式制度,非正式的制度、程序、惯例、观念,以及正式的组织结构。

作为一种中观层次的分析架构,历史制度主义的分析框架主要体现在它的结构观和历史观上[6]。其中,结构分析范式主要体现在:(1)继承旧制度主义对正式制度的强调,肯定政治制度对公共政策和政治后果的影响。在这个意义上,国家宏观政治背景、整体制度设计影响具体的制度安排,各具体制度在国家宏观制度背景下得以阐释。(2)受到结构因果观的影响,强调政治变量间的结构关系或排列方式对政治后果的影响,“尤其倾向于将制度与其他因素一道定位于因果链之中,社会经济的发展程度和观念的分布也是他们重点考虑的因素”[3]。在这个意义上,具体政治制度的产生是一系列政治变量的结果,包括经济发展水平、利益关系、观念信仰等要素。

历史制度主义之所以被冠以“历史”,主要由于该学派认为历史是克服人类理性局限的一个主要途径[4]。其历史分析架构主要涉及:(1)强调过去对当下的影响,即前一阶段的政策选择往往会影响后一阶段的政策选择。(2)强调制度变迁中的“路径依赖”。一旦进入某个制度模式,由于该模式提供了相对于其他制度更大的收益,沿着该路径延续下去的可能性就会增大。(3)强调制度变迁中的制度断裂及生成机理。制度变迁总体上被分成制度存续的“正常时期”和制度断裂的“关键节点”。正常时期的制度变迁遵循路径依赖,制度断裂则构成制度变迁的“关键节点”,新制度的形成与否取决于在该节点上各种政治力量的对比。一旦进入某种新制度后,报酬递增和自我强化机制会使制度得以巩固。(4)存在一种放大历史视角的倾向,即致力于发掘产生较大影响的重大政治事件,并以此建构历史性变迁的因果关系。

然而,无论是制度变迁还是制度选择,归根结底要由制度与行为间的互动来推进。历史制度主义倾向于从相对广泛意义上界定制度与行为间的相互关系,并给出“算计路径”和“文化路径”两种解答[3]。“算计路径”强调人们寻求最大化实现自身偏好的倾向会使他们彻底考虑每一种方案,制度为行动者提供了其他行动者现在或将来行为的确定性程度,而制度存续是由于其表现出了类似于纳什均衡的某种平衡。“文化路径”则认为制度选择行为受到个体世界观的影响,个体会选择符合自身世界观的方案,而制度也为行动提供了道德或认知模板,制度存续是因为与制度相联的惯例使得个体选择不可能有清晰的目标。

二、我国政府文化管理机构的产生、转轨与创新

如前所述,政府文化管理机构是政府文化管理职能的载体和表现形式,在历史制度主义的范畴下也是一种重要制度形式。对其历史演变进行系统描述,是对这一现象进行分析的前提。自1949年以来,我国中央层面的政府文化管理机构大致经历了三个阶段的发展。

(一)初步建立阶段

中华人民共和国成立初期,政府文化管理体制受到战时中国共产党宣传文化领导体制的影响,呈现出明显的路径依赖特征。在中央政府成立之前,作为中国共产党组织机构的中共中央党委宣传部(简称“中宣部”),实际代行革命根据地的文化管理职能。1949年之后,政务院下设文化教育委员会,负责管理文化部、新闻总署、出版总署等机构[7],中宣部将解放前所属的新华通讯社、广播事业管理处划归新闻总署,电影管理局划归文化部,新华书店划归出版总署[8]109。这就奠定了新中国文化管理机构的基本格局。

随着社会主义“三大改造”的推进,各类文化团体纷纷被纳入政府统一管理之下,实现国家化,执政党和政府成为文化管理的唯一主体,建立了与高度集中计划经济体制相适应的文化管理体制。与此同时,随着执政地位的巩固,中国共产党逐渐将文化视为意识形态宣传工具,文化的政治属性确立并得以强化。在“反右”“文化大革命”等政治运动中,政治意识形态成为指导、调控文化管理关系的最高标准。但随着“文革”的爆发,中宣部、文化部等文化领导和管理机构纷纷瘫痪,取而代之的是由“四人帮”组建的“中央组织宣传组”“中央文革小组文艺组”等机构[8]71,此前建立的文化管理体制趋于解体。

(二)整合与转轨探索阶段

“文革”的结束构成中央文化管理机构变迁中的一个“关键节点”。1977年,中宣部、文化部等机构遵循“文革”前的机构设置路径相继恢复重建。然而,随着国务院组成部门的膨胀,中央提出精简机构的要求,拉开了文化管理机构整合的序幕。同时,改革开放政策使国家宏观背景发生重大变化,市场经济得到承认并逐渐确立,传统计划经济体制管理形态逐渐淡化。这客观上推动文化管理机构转轨以适应新的环境要求。如中央在十一届三中全会后强调,宣传文化部门的责任在于把干部群众的思想引导到四个现代化建设上来,由服务政治斗争转变为服务经济建设[9]268。

相应地,这一时期中央文化管理机构在政府机构改革的推动下,经历了数轮整合与变迁。1982年,国务院将直属的国家出版事业局、文物事业管理局、外文出版发行事业局、对外文化联络委员会合并至文化部。1987年新设新闻出版署,并于2001年更名为新闻出版总署,升为正部级单位。1998年,国家广播电影电视部改为国家广播电影电视局,归国务院直属[10]。通过这几轮改革,在国务院形成文化部、新闻出版总署、国家广播电影电视局三个文化管理机构,在归口管理上统一接受中宣部监督指导。

(三)改革与创新阶段

进入21世纪后,政府文化管理机构面临新一轮改革压力。开始的思路是先由国家出台试点政策,要求地方结合自身特点进行制度创新,呈现出中央与地方在制度创新上的互动。以2003年7月《关于文化体制改革试点工作的意见》出台为“关键节点”,采取先试点、后推广的方法,推动改革试点地区实施制度创新。在此基础上,2006年1月,中央进一步颁布《关于深化文化体制改革的若干意见》,对改革进行全面部署,地方政府文化管理机构整合全面展开。地方的“先试先行”为中央层面的改革奠定了基础,中央的文化管理机构创新在2013年机构改革中得以实现。是年,国务院整合新闻出版总署、广电总局的职责,组建国家新闻出版广播电影电视总局,并与文化部一起形成两个文化管理机构共治新局面。

值得注意的是,这期间中宣部的职责与监督指导地位没有发生实质性改变。不过,中央文化政策有较大调整,2004年《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出“增强我国文化的总体实力,推动中华文化更好地走向世界,提高国际影响力”[11]。文化政策的重心开始从改革开放前的整合民众以及改革开放后的以经济建设为中心,向国家软实力提升的指向转移。这意味着政府文化管理机构设置的国家宏观背景的转变。

三、我国政府文化管理机构演化的结构逻辑

“历史制度主义所强调的结构的重要性一方面继承了旧制度主义强调正式制度的重要作用的观点;另一方面也受到了阿尔都塞和普兰查斯等人为代表的结构主义马克思主义的结构因果观的影响”[6],由此形成了历史制度主义双重意义的结构观。其中,第一层次结构观肯定了政治制度或结构对公共政策的影响。在这个意义上,国家宏观政治背景、整体制度结构将影响具体的制度安排;第二层次的结构观则强调政治变量间的结构关系对公共政策的影响。在这个意义上,具体政治制度的产生是系列政治变量相互作用的结果。在这一解释框架下,作为一种制度形式的政府文化管理机构明显受到国家宏观制度背景以及各相关政治变量的影响,后者的作用使其不断变迁和革新。

(一)背景与制度:国家宏观制度背景决定政府文化管理机构的产生和演化

在分析各国面临共同压力条件下做出极大差异政策选择的原因时,历史制度主义继承了旧制度主义强调政治制度重要作用的观点,强调既定国家宏观制度背景对各国做出不同政策选择所具有的影响[6]。而国家宏观制度背景主要指一国经济、政治、社会的基本制度安排,“是指宪法所规定的基本政治制度与经济制度”[12]。对我国而言,不同时期的宏观制度背景决定了政府文化管理机构的设置和演化。

改革开放前,我国政府文化管理机构的建立和演化,取决于下述宏观制度背景:(1)新政权的建立。1949年新政权建立伊始,客观上要求建立一套对全国各项文化事务进行管理的官僚机器,文化管理机构应运而生。(2)中国共产党在全国领导地位的确立。取得全国政权后,政府文化管理机构从其在革命时期构建的宣传领导机构中产生,并接受其宣传机构的领导,遵照其意志制定方针、政策,形塑了文化管理机构中的党政关系格局。(3)高度集中政治体制的确立。该体制为确保全国政令的统一,要求下级服从上级、地方服从中央,因此建立了纵向层次清晰、横向分工明确的文化管理机构。(4)反复出现的政治运动。“反右”“文化大革命”等政治运动,一方面强化了党委对文化管理机构的领导和干预,使文化管理机构面临高度政治化、集权化局面;另一方面也对政府文化管理机构造成连续冲击,使后者面临瘫痪。(5)法治不足与人治过盛氛围对文化管理机构的稳定性形成冲击,政府文化管理机构往往因政治需要而受到调整甚至裁撤,显示出较强的随意性。

改革开放后,文化管理机构实现大规模调整,其宏观制度背景在于:(1)改革开放的时代背景。十一届三中全会之后,计划经济时期积累的大量弊端要求在各领域推进改革,政府文化管理机构被囊括进文化体制和行政体制改革范畴之内,随着文化体制和行政体制改革的推进而不断推进。(2)市场经济体制的逐步确立。社会主义市场经济的确立与完善,使市场和社会活力得到激发,一方面要求政府下放权力,推进政府与文化企事业单位职责分开,如1988—2013年文化部门的每次改革都要求下放一定的事务性职能给直属企事业单位和行业协会来转变政府职能,推动政企、政事分开[10];另一方面又要根据文化市场发展需要,建立相应的文化市场管理机构,如文化部于1989年设文化市场管理局,全国文化市场监管体系开始建立[13]。(3)政府机构改革的轮番推进。改革开放后国务院共推动七次机构改革,在每次改革的推动下,政府文化管理机构不断转变职能、理顺关系、提高效率。如1982年国家出版事业局等四部门合并至文化部;1998年设广播电影电视总局;2013年将新闻出版总署、广电总局整合,组建国家新闻出版广播电影电视总局。这些改革都是在国务院机构改革的直接推动下完成的。(4)依法治国的提出和推进,对政府行为的规范化提出要求,也对政府机构设置、增强政府稳定性提出要求,使得政府文化管理机构不再随意裁撤。(5)全球化背景下,文化在国家竞争中的地位不断上升,作为国家软实力,迫使政府调整文化管理机构,提高文化管理能力,以适应全球文化竞争的需要;同时,发达国家政府管理经验的示范效应,为政府文化管理机构与机制、管理方法革新带来契机。

(二)变量与制度:相关政治变量影响政府文化管理机构的产生和演化

历史制度主义强调各政治变量间排列方式与结构关系对政治结果的影响。尽管历史制度主义“极其关注政治生活中制度所扮演的角色,但很少有历史制度主义者坚持说制度是产生政治结果的唯一因素。他们倾向于将制度与其他因素一道定位于因果链之中,社会经济发展与观念的分布也是他们重点考虑的因素”[3]。何俊志则认为,“利益、观念和制度三者间的结构性关系一直是历史制度主义关注的核心”[6]。

相应地,经济发展程度、利益因素、观念意识形态等变量与政治制度共同处于因果链条之中,政府文化管理机构的选择、持续与变迁受到了这些因素的影响。具体而言:(1)经济发展程度。新中国成立初,经济发展水平较低,计划经济体制的确立适应了大规模生产发展的需要,但排斥了市场,也排斥了社会的自主发展空间,政治、经济、社会、文化高度一体化、国家化,执政党和政府成为文化管理的唯一主体,体制外的力量没有进入文化领域的合法性[13]。改革开放后,随着市场经济的逐步确立,市场和社会要素不断成长壮大,政府为顺应这一形势,不断推动职能转变,理顺政企、政事关系,客观上推动政府调整文化管理机构、缩减规模。如2001—2017年,国务院为适应市场经济发展要求,在数轮行政审批改革中取消和下放数百项文化管理权力,直接推动了政府职能转变[10]。(2)利益因素。文化管理机构的设置涉及到各文化专业系统、中央与地方、党与政等多重关系,其背后实质是权力和利益关系。1949年之后,政府文化管理机构依据专业职能分工,将全国文化事业分门别类纳入系统化管理轨道,这就形塑了文化管理部门之间的职责关系;条块关系模式使地方文化行政部门要受上级主管部门的指导,形塑了中央和地方文化管理关系;在党政关系上,各级党委对同级文化机构实施包括负责人任命、人员编制、财政划拨等管理职能。另外,机构调整还要受到内部人员利益的影响。有数据显示,在文化管理机构工作人员中,有72.6%的受访对象认为人员分流是构成我国政府文化管理体制改革的主要阻力[1]。(3)意识形态因素。意识形态是影响我国政府文化管理机构设置与变迁的关键变量。随着执政地位的确立,中国共产党将文化视为意识形态的宣传工具,文化的政治意识形态属性确立起来并不断得以强化,成为指导、调控文化管理关系的最高标准。“文革”期间,这一因素影响最为显著。改革开放后,与以经济建设为中心的要求相适应,在坚持党对文化的领导前提下弱化文化的政治属性,强调文化服务于经济建设和改革开放。

四、我国政府文化管理机构演化的历史逻辑

认为历史是克服人类理性局限的一个主要途径是历史制度主义的最大特色。历史制度主义强调过去的政策选择对现在政策选择的影响,进而阐释了制度变迁中的“路径依赖”规律。在该理论看来,制度变迁过程整体上分为制度存续的“正常时期”和制度断裂的“关键节点”。在“正常时期”强调路径依赖对制度存续的作用,在“关键节点”上则强调重大历史事件对制度变迁的作用。

(一)制度断裂与关键节点:政府文化管理机构变迁中的重大事件

“历史制度主义的历史观还意味着历史制度主义的文献体系中存在一种放大历史视角的特点”[6],因此,历史制度主义在分析中致力于发掘能产生重大影响、不经常发生的重大事件,同时忽视微小事件。重大事件的发生往往导致制度平衡被打破,造成旧制度的崩溃,形成制度断裂的“关键节点”。在制度断裂的关键节点上,新制度将会产生,而在塑造新制度过程中又会引发紧张的政治冲突[5]。

依据前文分析,中央文化管理机构在历史变迁中至少存在三个重大的“关键节点”:(1)1949年中华人民共和国的成立。新政权的建立打破了旧政权管理机构的连续性,客观上要求建构不同于旧政权,也不同于执政党在尚未取得全国政权的革命时期的文化管理机构。(2)1978年十一届三中全会的召开。党和政府工作重心的转移与改革开放基本国策的确立,需要打破计划经济时期尤其是“文革”时期的文化管理模式以适应新时期的要求,具体言之,即否定中央文革小组管理文化的模式。(3)2003年《关于文化体制改革试点工作的意见》的颁发与实施。这标志着“以政府职能调整与机构改革为核心内容之一的文化体制试点改革拉开帷幕”[14]。推进文化体制改革,适应市场经济发展要求,繁荣和发展中国特色社会主义文化,客观上要求变革政府文化管理机构。

重大事件的发生为制度创新提供了契机,然而,在重大事件发生的“关键节点”上,新制度的形成往往有多种可能。按照历史制度主义的阐释,决定“关键节点”之后制度走向的是环境的需要和政治力量对比的变化。具体到中央文化管理机构的变迁,体现在:(1)中华人民共和国成立时,政府文化管理机构要适应1949年后文化管理和发展的需要,而非革命时期以政治动员为主的环境需要。在政治力量对比上,共产党领导的全国革命的胜利决定了其在新成立的文化管理机构中地位的特殊性,表现为中国共产党宣传系统在政府文化管理机构中领导与监督地位的确立。(2)“文革”结束后,随着“四人帮”势力的覆灭,由中央文革小组负责的文化管理机构走到尽头。恢复重建的中央文化管理机构要根据改革开放基本国策和以经济建设为中心的环境变化进行调整,适当增减相应的机构与职能。(3)十六大前后,经济体制改革不断推进,而文化体制改革滞后。在改革成为全社会共识的环境下,文化体制改革的迫切性被提出。由此,十六大做出“推进文化体制改革”的战略部署,并于2003年出台改革试点工作意见,开始推动文化管理机构改革。

(二)制度继承与自我强化:政府文化管理机构变迁中的路径依赖

历史制度主义所强调的路径依赖表现在两个方面。其一,“关键节点”虽打破了制度的连续性,但新制度继承了旧制度的某些特征,受到旧制度的制约和影响。即前一阶段的制度安排会影响后一阶段的制度选择和安排。其二,一旦进入一种制度模式,沿着该模式继续深入下去的可能性增大。原因在于,该模式一旦固定下来,“学习效应、协同效应、适应性预期和退出成本的增大将使得制度的改变变得越来越困难”[6]。有学者更是指出,政治制度具有变革的惰性,比经济制度变迁有着更强的路径依赖[15]。因此,制度一旦固定便经由自我强化而进入一种“锁定状态”,打破这种“锁定状态”的唯一办法是等下一个“关键节点”的出现。

在“制度断裂”之后,中央文化管理机构的历史演化存在明显的路径依赖现象。表现在:(1)1949年之后对之前文化管理模式的继承。中华人民共和国建立的文化管理机构在延安时期就已奠基,体现为指导思想上坚持马克思主义,坚持文艺服从政治、服务于人民大众;在机构设置上,继承了延安时期中国共产党宣传文化领导体制的高度集中统一,体现在对党校、党报、文艺、出版等方面的管理体制上。(2)1978年之后文化管理机构的设置对“文革”期间以及五十年代管理模式的继承。在“文革”结束这一“关键节点”上,由中央文革小组进行文化管理的模式被否定,对“文革”前所建立的文化管理机构进行恢复重建。虽然改革开放后因应新形势需要,对文化管理机构进行转轨探索,但建国初期确立的管理关系模式总体上得以保持。(3)2003年文化体制改革推动的文化管理机构创新毫无疑问建立在之前既有文化管理机构及相关模式基础之上。这一阶段的文化体制改革正是要加强和改善中国共产党对文化工作的领导,理顺政府与文化企事业单位的关系。总体上,这种后一阶段对前一阶段制度安排的承继关系,是因旧制度不符合新环境的需要以及旧制度的缺陷而引起,但新制度是在旧制度基础上创新,承继了旧制度中的合理成分。

我国政府文化管理机构第二个层面上的路径依赖表现在,新机构一旦产生,随着收益递增和自我强化,新设置的机构便进入一种锁定的存续状态。在中央文化管理机构演化的三个历史时期中,机构设置在每个时期总体处于相对稳定的平衡状态。虽然各期间受到各种大小不一的政治事件影响时有波动,但历史制度主义倾向于忽略这些微小事件而专注于“关键节点”。根据该理论,推动一种制度沿着既有模式继续深入下去的原因在于“报酬递增”,以及学习效应、协同效应、适应性预期和退出成本的增加。就中央文化管理机构的演变而言,新产生的机构对环境有较好的适应性,新制度产生的管理效益扩大了社会对制度变迁的认知和偏好。面对旧制度的缺陷以及自上而下的推动,各级政府学习、模仿、配合中央或其他地方政府的改革措施,这就确保了新制度得以固定和流行。同时,政治生活中存在的大量制度相互牵制,权力的非对称性,以及复杂性和不透明的政治行为,使得政治生活中存在抵制变革的倾向,使得作为一种政治制度的政府文化管理机构的变迁有着更强的路径依赖。

五、我国政府文化管理机构创新中行为与制度的互动

制度与行为间的关系是当代制度分析的核心。制度通过行为产生作用,制度变迁也由制度与行为的互动来推进。二者关系也是历史制度主义关注的重点。然而,行为与制度间的关系具有复杂性。历史制度主义在进行分析时,“不倾向于强调某一结果使人人都变得更好的程度,而倾向于强调某些集团的失利和其他集团的胜出”,即“权力和权力游戏中的非对称性关系”[3]。换言之,制度通过赋予一部分人以特权,并将另一部分人置于不利地位。在这种模式下,制度与行为间的关系就变得复杂化。前文已指出,在制度与行为互动方面,历史制度主义给出了“算计路径”和“文化路径”两种解答,它们都对个体如何行动、制度起到了什么作用、制度为何会随着时间的变化而存续等问题做出回答[3]。两种解答显示,制度与行为之间并非单向,而是双向互动关系,制度对行为产生影响,而行为会影响制度的选择,行为与制度在互动中推动制度变迁的发生。

(一)行为影响制度:中央对文化管理机构创新的行为选择

在制度变迁过程中,制度提供了行为者界定其策略和追求利益的情境。行为者根据未来制度情景对自己的影响提前做出选择,以使自己在未来制度情景中处于有利地位。因此,这里所指行为对制度的影响,主要指制度创新主体的行为选择对制度安排的可能影响。在政府文化管理机构的历史变迁中,制度创新主体主要是中央政府,行为对制度的影响主要指中央基于自身利益和价值判断对制度作出相应的安排。

按照历史制度主义的理论逻辑,作为制度创新主体的中央政府会对一系列因素进行衡量,进而决定选择这个而不是那个制度。具体而言,(1)“算计路径”的解释。作为一个利益主体,中央政府决定是否实施制度创新、以及实施何种制度创新取决于是否有利于维持社会秩序和促进国家文化事业的发展。但凡出台一项新的机构设置方案,中央会综合衡量自身面临的压力和动力,选择那些能够确保中央政策目标最大化实现的方案。客观上就会涉及到我国政府文化管理机构变迁中的动阻力因素。(2)“文化路径”的解释。价值定位和意识形态是我国政府文化管理机构创新时要考虑的一个重要因素,党宣系统与政府文化管理部门的分工以及内部设置在很大程度上以政府价值导向的考虑为基础。党宣系统的工作目标从计划经济时期服务于政治动员,到改革开放后服务于经济建设,再到新时期增强国家“软实力”。因此,不同时期的国家价值导向和价值定位在一定程度上影响机构内部设置,如1990年中央对外宣传小组的设置,1997年中央精神文明建设指导委员会办公室的设置等。此外,高层领导人的政治理想和热情也是推动文化管理机构变迁的因素,有研究显示,我国公共文化政策是“政治理想推动的精英决策”[16]。由此可见价值观及意识形态因素在我国政府文化管理机构设置中的重要地位。可以推论,推动中央政府实施制度创新,需要针对创新主体的利益和价值诉求,视时机赋予相应激励,以推动制度创新的发生。

(二)制度影响行为:中央文化管理机构设置的创新决策影响地方行为

新制度的产生可以规范相关行为主体的选择范围,塑造其偏好和行为目标。制度在制度创新主体和作用对象之间形构了一组非对称的权力关系,探索制度对行为的影响就有必要区分出制度的作用对象。在我国,中央的机构设置模式不仅影响社会公众、文化企事业单位等,更直接影响地方政府行为。按照我国政府机构设置中的对口模式,中央一旦确定机构设置模式,不意味着制度创新的完成,而是在一定程度上规范和限制了地方行为,只有地方同时推动创新,制度变迁才算完成。因此,这里所指制度对行为的影响,主要探讨中央的制度安排对地方行为的影响。

在我国,中央围绕文化管理机构的创新决策一旦做出,地方就面临效仿实施并推广的责任。但在面对中央的创新决策时,地方会根据自身偏好和价值倾向决定是否接纳新制度及其接纳程度。这会影响新制度能否被推广和普及,决定了中央制度创新的成败。具体而言,(1)“算计路径”的解释。一般而言,在我国自上而下强制推动的改革模式下,地方接纳中央政府文化管理机构改革思路,原因可能不仅在于地方与中央同样面临着旧制度缺陷的诟病,还在于接纳中央改革思路并积极主动创新是获取政绩实现晋升的途径之一。基于对自身利益的权衡,接受中央推动的制度创新在大多数情况下是符合理性的。因此,自上而下层层推动便有了动力基础。如2003年文化体制改革试点意见颁布之前,上海、深圳就已经对文化管理机构实施创新,但实际上这一行为得到了中央的默许和支持,与“中央政府领导实施的1999年度地方政府机构改革进程有着密切关系”[14]。在我国“压力型体制”和“晋升锦标赛”的地方政府行为模式下,积极创新或采纳中央方案是地方领导人取得政绩、实现晋升的理性选择。(2)“文化路径”的解释。在我国单一制结构、高度集权的政治体制下,长期形成了地方服从中央的思维模式和政治文化。地方对中央日积月累的信任和依赖,促成在中央推动机构改革过程中,地方无条件服从成为符合自身价值倾向的选择,进而建立起与中央层层对接的政府文化管理结构。这可以被上升为拥护中央、服从大局的政治价值高度。理论上也认为,若认为服从中央决策会违背地方主流价值或不合地方民意,则地方也会在实际中采取其他各种灵活应对方式消极执行中央决策。

六、结论与讨论

历史制度主义为我国政府文化管理机构变迁提供了良好的分析框架。借助这一分析架构,纵观1949年以来的历史视域,可以发现我国政府文化管理机构历史变迁的内在逻辑。分析显示,我国政府文化管理机构的设置、演变受到国家宏大制度背景的决定,经济发展程度、利益因素和意识形态是影响机构设置的关键变量;重大事件的发生构成变迁的“关键节点”,路径依赖促使政府文化管理机构在原有基础上不断完善和优化。同时,制度与制度创新主体、制度推广主体间的互动不断推动机构变迁的发生。历史制度主义较好地展现了新中国成立后我国中央文化管理机构的变迁逻辑。在此基础上,可以进一步推断:

第一,政府文化管理机构改革要紧密结合时代要求。尤其是随着社会主义市场经济趋向深入发展、文化成为国家“软实力”,并在“国家治理体系和治理能力现代化”这一背景下,探索新时期对政府文化管理的新要求、对政府机构改革模式的新要求,推动政府文化管理向文化治理转型,优化政府文化管理机构设置,提升文化治理能力,是当前及今后一段时期我国政府文化管理机构创新的内在要求。因此,在未来国务院机构改革以及我国文化体制改革的双重推动下,根据经济社会发展需要,可以适时推动文化部与国家新闻出版广电总局的整合,从而进一步提高政府文化治理能力。

第二,政府文化管理机构变迁要遵循路径依赖规律,并把握“关键事件”推进制度创新。推进政府文化管理机构变迁,要准确把握“关键事件”带来的机会之窗,尤其注重领导人换届、重大经济社会发展计划的颁布、行政体制改革等政治制度设计与国家经济社会发展中的重大事件,以改革的量变积累不失时机促成质变的发生。在新制度设计上,尊重我国政府文化管理机构变迁的历史路径,遵循其历史变迁规律和内在机理,保持机构设置的连续性和稳定性。

第三,政府文化管理机构创新应注重关涉对象的利益诉求和价值取向。每次政府机构改革都是对权力的重新划分和对利益的调整。因此,推进政府文化管理机构创新,需要理清所涉及到的利益关系,不仅包括中央与地方,还包括党与政、各文化专业系统、政府与文化企事业单位、政府与内部人员等多主体间的复杂关系。合理界分围绕这些关涉对象所产生的改革动阻力机制,改革应尽可能扩大共识、减少阻力,以制度激励推动制度创新。在当前情势下,立足于顶层设计,理顺党政关系即国务院文化管理部门与中宣部的文化管理权责关系,是十九大报告提出的牢牢掌握意识形态领导权与推动文化事业与文化产业发展的客观需要,这应是当前深化改革的重点。

当然,历史制度主义不可避免地带有内在局限,从历史分析中得出制度变迁在当下应吸取的经验和教训,这种时空上的滞后性往往导致无法准确把握当今的新问题。同时,过于宏观的历史视域也无法深入诠释具体的微观问题,事后的描述方式亦不能准确预测制度的未来发展。因此,有关我国政府文化管理机构变迁的历史制度主义分析,不应止于粗线条的框架搭建和浅略描述,应深入到政府文化管理机构的结构、历史变迁及其与行为的互动架构中做详细考察,而这将是未来的努力方向。

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