论《巴黎协定》遵约机制:透明度框架与全球盘点

梁晓菲

(西安交通大学城市学院 思政部, 陕西 西安 710018)

2016年4月22日,175个国家代表齐聚纽约联合国总部,正式签署《巴黎协定》。这不仅为2020年后全球温室气体减排奠定了新的法律基础,也成为全球气候变化谈判史上的一次重大转折,以至于联合国秘书长潘基文都称其为“历史性的一天”。《巴黎协定》的最大贡献在于确立了国家自主贡献(Nationally Determined Contributins,NDCs)减排模式的法律地位,从而有效避免了近年来国家间气候合作的制度性危机。需要指出的是,国家自主贡献赋予了缔约方较大的自由裁量权,且不具有严格的法律拘束力[1]。这就为国家不作为或降低减排空间留下了致命的“法律罅隙”。为此,《巴黎协定》创设了新的遵约机制——透明度框架与全球盘点——以期形成制衡,从而保障全球应对气候变化始终处于进步状态*本文所述之遵约机制是广义范畴上的,这正如国际气候变化专家、加拿大多伦多大学布鲁尼(Brunnée)所言,遵约机制通常应包括四个部分,即渐进的规范构建(progressive norm-building)、持续的申辩进程(sustained justificatory)、不遵约原因的协商管理(concerted management of non-compliance causes)和执行导向组成部分的范围(a range of enforcement-oriented elements)。无疑,本文阐释的透明度框架与全球盘点属于这四个部分中的第一部分。从更一般的遵约机制来看,其实质上属于遵约的报告策略。。

但是,透明度框架与全球盘点能真正保证缔约方履约吗?本文认为,与之前气候变化治理方面的遵约机制相较,透明度框架与全球盘点的机制设计更趋于“软约束”,但这种方式却能较好凸显遵约机制的预设理念,强化履约能力,进而促成各国积极开展减排行动。当然,《巴黎协定》在遵约机制设计方面仍存在诸多不足。为此,作为全球气候治理大国,中国一方面应积极参与到《巴黎协定》遵约机制,特别是透明度框架与全球盘点在未来的制度构建中来;另一方面,也应从中国实际出发,密切关注遵约机制的制度衡平问题,从而实现既对《巴黎协定》的诚信履约,又维护中国在气候变化领域的核心利益。

一、对《巴黎协定》遵约机制的评析

2015年12月,《联合国气候变化框架公约》第21次缔约方会议上正式通过了《巴黎协定》,为2020年后全球应对气候变化奠定了新的法律基础[2]。同时,《巴黎协定》也创设了新的应对气候变化遵约机制——透明度框架与全球盘点。

(一)《巴黎协定》遵约机制的具体内容

《巴黎协定》在第13—15条规定了自身的遵约机制。其中,第13条涉及到透明度框架,第14条涉及到全球盘点,而第15条则涉及遵约的便利与执行机制。其具体内容可概述为三个方面。

1.透明度框架(The Transparency Framework)

第13条透明度框架由15款具体内容构成,成为《巴黎协定》中仅次于国家自主贡献规定内容最多的条款。具体包括:(1)透明度框架由内置灵活机制的行动和支助两个透明度框架构成;(2)透明度框架的执行应以“促进性、非侵入性、非惩罚性和尊重国家主权”的方式实施;(3)“行动”透明度框架应包括缔约方国家自主贡献进展和适应行动的信息;(4)“支助”透明度框架应包括缔约方在国家自主贡献、适应、资金、技术转让和能力建设支助方面的信息;(5)在透明度框架下设立了技术专家审评制度,对缔约方提交的信息进行审评;(6)设立透明度框架的模式、程序和指南。此外,该条还规定了为发展中国家履行第13条提供支助,以及在透明度能力建设方面提供持续支助*作为对此条款的回应,与《巴黎协定》同期通过的《巴黎决议》(第1/CP.21号决定)在其第84段提出,设立“透明度能力建设倡议”(Capacity-building Initiative for Transparency),以支持发展中国家履行《巴黎协定》第13条的透明度要求。。

2.全球盘点(Global Stocktake)

《巴黎协定》第14条创设了全球盘点的制度设计。具体包括:(1)全球盘点是指作为《巴黎协定》缔约方会议的《联合国气候变化框架公约》应定期盘点《巴黎协定》的履行情况,以评估实现《巴黎协定》宗旨和长期目标的集体进展情况;(2)缔约方会议应在2023年进行第一次全球盘点,此后每五年进行一次。全球盘点的内容应包括缔约方在国家自主方式下,更新和提升与《巴黎协定》规定相一致的行动和支助以及加强气候行动的国际合作。

3.遵约的便利与执行机制

《巴黎协定》第15条规定了遵约的便利与执行机制。主要包括:(1)创设《巴黎协定》遵约的便利和执行机制;(2)《巴黎协定》遵约的便利和执行机制由选举出的委员会开展工作;(3)《巴黎协定》遵约机制在性质上是促进性的(facilitative),在职能上应采取透明、非对抗的、非惩罚性的方式,并顾及缔约方各自的国家能力和情况。此外,《巴黎协定》特设工作组将负责制订《巴黎协定》遵约委员会的模式和程序,以便在第一次缔约方会议上通过,之后委员会将按该模式和程序每年向缔约方会议提交报告。

(二)《巴黎协定》遵约机制的特点

就气候变化发展史上的三份遵约机制而言,《巴黎协定》的遵约机制与《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》项下的遵约机制相比,具有三个主要特点。

第一,《巴黎协定》遵约机制适用于包括发展中国家在内所有缔约方的减排。尽管《联合国气候变化框架公约》在其第13条规定了“多边协商程序”的遵约机制,但并没有真正进入实质操作阶段,况且,《联合国气候变化框架公约》并未规定具有法律拘束力的减排内容,因此即使“多边协商程序”最终运行起来,其遵约的实际意义也不大。而《京都议定书》项下的遵约机制虽然也涉及到发展中国家,但在具体操作层面上,其形成的机制主要是针对发达国家减排为内容的遵约机制。因此,对《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》而言,《巴黎协定》遵约机制是第一次将发展中国家的“减排”纳入到遵约机制规制的范畴,这无疑是对前两个气候变化公约遵约机制的继承和发展。

第二,《巴黎协定》遵约机制是围绕国家自主贡献展开的机制创建与设计。作为《巴黎协定》的核心,国家自主贡献成功化解了自2007年以来全球应对气候变化的制度性危机。但不可否认的是,国家自主贡献赋予缔约方在减排方面较大的自由裁量权,这种制度设计带来的问题是无法保障缔约方的减排始终是进步的,这一度曾引发包括发展中国家在内的许多缔约方的质疑和担忧[3]。而《巴黎协定》遵约机制无疑正是为了平衡这种制度性不足,保障缔约方积极减排的关键设计。从其条文中可以看出,在关于减排的遵约设计方面,其要求的国家减排清单报告、国家自主贡献进展信息以及对信息的技术专家审评,都是具有强制性的*这从《巴黎协定》第7和第9条使用“each party”和“shall”这些针对每一缔约方和强制用语的表述均可窥见一斑。。这在一定程度上,对缔约方减排自由载量权的行使形成制衡,有助于缔约各方在行动透明度框架和全球盘点下遵守和执行减排行动。

第三,《巴黎协定》遵约机制加强了在资金、技术转让等方面的遵约考量。自1992年《联合国气候变化框架公约》出台以来,在向发展中国家提供应对气候变化的资金、技术转让和能力建设等方面的进展始终处于一个缓慢甚至踯躅不前的状态。即使《京都议定书》规定了一个较强的遵约机制,但在这三个方面却呈现出一种“软”的遵守和执行。这也是2007年重启气候变化谈判以来,缔约方一直未能达成共识的桎梏所在。显然,《巴黎协定》在资金、技术转让和能力建设等方面的遵约得到了加强,这典型地体现在对支助透明度框架的设立和第13条第9款,发达国家就其在资金、技术转让和能力建设等方面的支助提供信息具有强制性的规定。

(三)对《巴黎协定》遵约机制的反思

《巴黎协定》遵约机制对全球应对气候变化所产生的意义与局限可以从四个方面来认识。

1.《巴黎协定》透明度框架与全球盘点的规定打破了气候变化制度安排的困境

在国际法上,遵约机制的出现很大程度上是来自于人们对美国国际法学家亨金(Henkin)提出的一个论断之回应。在其《国家如何行为》一书中,他曾大胆指出,“几乎所有国家在绝大多数时间里都遵守其在国际法上的原则和义务”[4]。毋庸讳言,此种遵约的现实绝不是因为国际法拥有像国内法那样的警察、监狱、军队等强制执行机构。所以,强有力的争端解决机制(制裁)并非国家遵守和执行国际法的主要成因。那么,国家为何遵约?又是什么使国家不遵约?学界传统观点认为,是因为条约符合其国家利益*国际关系现实主义学派和国际法中的理性选择理论学派更为支持这种观点。。换言之,决定国家是否遵约的关键是“条约所要求的国家行为改变的程度”。无疑,条约没有迫使国家改变其行为,或者要求行为的改变并不损害其国家利益时,国家遵约的可能性极大,反之亦然*例如,在《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》谈判时,英国都是积极的参加者。这是因为其国内用天然气替代煤炭发电,已使其获得大量减排空间,英国无须改变或只要较小地改变其国内行为就可完成其在气候变化条约项下的减排义务,遵约不仅对其没有困难,而且可使其获得比其他缔约方更大的竞争优势。。

然而,晚近一些研究表明,国家遵约并不完全建立在国家利益的成本分析之上。国际关系新自由制度主义学派认为,权力与国家利益无法彻底解释清楚国家为何遵约,故需要考虑更多因素[5]。其中,制度因素往往不能忽视,因为它将使国家获得更高水平的信息并且降低交易成本。而与此同时,国家对条约的违反则将面临声誉等方面的损失,这些都决定了国家更愿意遵约而不是违约。而国际关系社会建构主义学派则认为,世界的集体表征是一个被建构和扩散的过程。因此,遵约不是建立在利益的理性计算基础上;相反,它是关于在任何具体政策领域,国家利益如何可能被完成的,一项社会性地生成确信和理解的应用事件。其中,共有的知识、因果关系上的共同理解将起着更为重要的作用[6]。

而从国际法的角度来看,以国家利益为分析基础的国际法理性选择理论同样没有得到大多数学者的支持和认可,这不仅来自于理论上的驳斥,而且来自于对国际法经验性事实的分析。耶鲁大学法学院蔡斯(Chayes)就认为,不应把国家遵约看成是一个执行事项,而更应将其视为一个谈判过程。缔约不是结束,而是在新协定下的开始[7]。而国家违约往往是由于条约语言的模糊和不确定,缔约方缺乏履约能力,以及条约随时间产生的社会、经济及政治的变化;因此,可以通过强化缔约方履约能力、增加透明度和争端解决机制设计来促进国家间交流以解决这些违约问题。无疑,这一被学者称为“管理路径”(Managerial Approach)的遵约模式,尽管仍存在着不足之处[8];但从国际法实践来看,其正成为一种主流遵约理念,而被越来越多的国际领域所接受。

就《巴黎协定》而言,人们普遍认为,是由于国家自主贡献减排模式被纳入到协定中,才挽救了全球应对气候变化制度安排的危机;然而,仅仅是这一模式尚不能消解缔约方对国家能否真正减排的疑虑,例如欧盟和许多小岛屿国家在《巴黎协定》文本谈判时,就表现出了这种关注。[9]无疑,透明度框架和全球盘点的制度安排是一种管理路径的遵约机制。它不同于争端解决机制那种强制性的遵约,而是以一种“管理的”的软路径来实现国家遵约。这样,从理论上讲,它既保证了发展中国家愿意接受这种遵约模式,又使得减排始终处于进步中,从而达到发达国家希冀所有国家减排的意愿。此外,从实践来看,管理路径的遵约机制在多边环境协定中也一直有着良好记录,这也决定了所有缔约方愿意选择这种模式。因此,从这一角度而言,《巴黎协定》遵约机制的规定是打破当前气候变化制度困境的关键因素。

2.《巴黎协定》遵约机制在设计上的变化:透明度框架的意义

如上所述,遵约机制与争端解决机制相比,在保证和促进缔约方履约方面具有一定优势。然而,我们也应清醒地认识到,这种优势的发挥仍在于制度设计的合理性。正如美国国际关系学者扬(Young)所言,“说制度是重要的并不是断言,在国际层面上,它们总是甚至通常作为决定个体或集体行为的关键因素”[10]。诚然,除了权力与国家利益的考量之外,制度设计的合理性将直接影响到国家是否遵约。正因如此,有学者指出,在遵约机制的设计方面,不应只是简单地考查缔约方“为何要遵约”,而是要深入分析它们“不遵约的理由是什么”[11]。

回顾整个气候变化领域遵约机制的发展可以发现,尽管在国际实践中,遵约机制在人权、劳工待遇、武器控制等领域都有所体现,但从设计角度而言,气候变化的遵约机制很大程度上是受到早期国际环境法领域遵约机制的影响。其中,1987年《蒙特利尔破坏臭氧层物质管制议定书》(简称《蒙特利尔议定书》)有关遵约机制的规定对后来气候变化遵约机制设计理念具有重要影响*1973年的《濒危野生动植物种国际贸易公约》是最早开始发展“特别程序”来处理缔约方遵约问题,其可以说是遵约机制的萌芽。但从体系构建来看,要从《蒙特利尔议定书》开始。在多边环境协定制定历史上,其第8条第一次明确规定了“不遵约条款”。1992年其第四次缔约方会议上又正式通过了“不遵约程序”(Non-Compliance Procedures)。。例如,前者在遵约机制中确立的非对抗性、非司法性的合作理念被普遍接受[12]。然而,尽管1992年的《联合国气候变化框架公约》接受了这一合作原则理念,但在“多边协商程序”的具体设计时,并没有全盘吸纳《蒙特利尔议定书》的规则,甚至有所倒退*例如,在遵约机制启动方面,《联合国气候变化框架公约》排除了秘密处启动程序的权力。而且也没有规定,当确定不遵约后,缔约方会议应采取的具体措施。这无疑会使“多边协商程序”的遵约效果大打折扣。。究其原因可能是多方面的,但这却无不与《联合国气候变化框架公约》前期谈判的复杂性、文本义务规定的模糊性以及《京都议定书》的出台有着必然的因果联系。

迄今为止,《京都议定书》可以说是多边环境协定遵约机制中设计最全面、规定最为详尽的,在一定程度上,它弥补了《联合国气候变化框架公约》在遵约机制设计上的不足。此外,从其实施现状来看也取得了良好的效果。然而,必须指出的是,鉴于《京都议定书》的遵约机制主要是针对发达国家减排义务设计的,其在“硬性要求”和“惩戒”上都是多边环境协定中最为突出的[13]。倘若将这种遵约安排直接运用到发展中国家身上,显然违反了“共同但有区别责任”原则的基本理念,这从自2007年重启气候变化谈判以来,发达国家要求发展中国家执行同样的“可测量、可报告、可核实”(MRV)的减排承诺受到强烈抵制即可窥见一斑。

《巴黎协定》透明度框架的构建实现了气候变化遵约机制的一种“软着陆”。一方面,它构建起一个自上而下的监督体系。要求包括发展中国家在内的所有缔约方都要履行国家自主贡献的信息通报、履约报告和技术专家审评等强制性义务。这在一定程度上满足了发达国家要求发展中国家减排的要求。另一方面,透明度框架又不同于“可测量、可报告、可核实”的遵约模式。实际上,后者早在《联合国气候变化框架公约》制定之初,就受到了国家主权强有力的挑战。这表明,既然合作、非对抗以及能力建设是遵约机制的基本理念;那么,单纯的“可测量、可报告、可核实”必然是不可行的。而透明度框架的优势则在于对这种模式进行了根本性变革。第一,它强调了要为发展中国家“内置灵活机制”,充分考虑缔约方能力的不同。第二,其支助透明度框架充分体现了为发展中国家遵约提供资金、技术转让和能力建设支助的规定。第三,其技术专家审评要求注意发展中国家的各自能力和国情。透明度框架的这些设计在一定程度上考虑到了发展中国家的遵约诉求,从而使得机制能被构建起来,并最终促成《巴黎协定》的正式通过。

3.《巴黎协定》遵约机制在演进策略上的变化:全球盘点的棘轮模式

在全球温室气体减排的进程设计方面,1997年《京都议定书》构建起的进程安排是以“阶段”为路径进行的。它的突出特点是,在一个承诺期行将结束时,再就下一个承诺期的减排量和参加方进行重新谈判。从实践方面看,这种减排进程不仅没有使更多的缔约方愿意参加进来,甚至为下一期减排承诺造成许多不利因素。实际上,《联合国气候变化框架公约》制定之初,已经有学者意识到,随着气候变化治理的深入,原有遵约机制的僵化将无法保障缔约方对未来减排义务的遵守[14]。

《巴黎协定》的全球盘点在演进策略上采取了与《京都议定书》不同的方式。首先,它没有承诺期的规定,相反,仅是要求每隔五年进行一次减排总结。其次,它不是仅有部分缔约方参加减排,而是所有国家都参与到减排中,在减排性质上已发生了变化。最后,也是最为重要的,全球盘点构建起一个棘轮模式,它是一个长期的减排策略,而不同于《京都议定书》的阶段路径。这实际上是将“后京都”的全球温室气体减排纳入到了《巴黎协定》的框架中,未来不是通过再启谈判的方式进行,而是根据前期国家自主贡献的实际情况进行总结和采取措施,这在一定程度上既降低了缔约成本,又使减排始终处于提升和进步中。

4.《巴黎协定》遵约机制仍存在着亟待改进与完善的地方

尽管在遵约机制构建方面,《巴黎协定》成绩斐然,但必须承认的是,其仅仅是一个2020年后全球温室气体减排的开始。因此,未来该协定,特别是其创建的相关机制能否真正运行起来,仍有待于在以下四个方面的加强。

第一,加强“透明度框架与全球盘点”的可操作性。从《巴黎协定》的条约文本中可以看出,尽管二者在条款数方面居于前列,但在具体操作层面则需要进一步加强。为此,《巴黎协定》第13条第13款明确规定,缔约方应在第一次会议上确定适用于透明度框架的模式、程序和指南。而具体规则的拟订则交由《巴黎协定》特设工作组于2018年前完成。同样,在全球盘点方面,有关全球盘点的投入来源、信息问题及模式也都将由《巴黎协定》特设工作组和《联合国气候变化框架公约》附属科学技术咨询机构在第一次缔约方会议时提交相关报告。

这一拟订规则的难点在于:(1)透明度的开放问题,即哪些内容属于可透明度范围,哪些仍属于国家主权范围而不予公开;(2)缔约方完成的情况,即如何判别缔约方是否完成或超过自己的国家自主贡献;(3)缔约方完成的效果,即缔约方完成的国家自主贡献是否达到减排的真正效果;(4)缔约方的改进,即缔约方应如何改进其国家自主贡献的路径和方法;(5)支持缔约方的办法,即如何帮助缔约方克服实现国家自主贡献的障碍;(6)缔约方的相互学习,即通过何种方法来促进缔约方相互学习,以克服减排障碍和积累经验。

第二,在资金、技术等方面的遵约设计仍处劣势。如上文所言,遵约机制的设计初衷是希冀通过帮助那些没有履约能力的缔约方加强履约能力,从而实现条约的全面执行。无疑,对发展中国家而言,在资金、技术方面的援助是其遵守和执行多边环境协定的关键。例如《联合国气候变化框架公约》第4条第7款就明确指出,发展中国家缔约方能在多大程度上有效履行其在本公约下的承诺,将取决于发达国家缔约方对其在本公约下所承担的有关资金和技术转让承诺的有效履行。然而,在被誉为多边环境协定中设计最好的《京都议定书》中,被诟病的却是在资金和技术的遵约设计方面[15]。尽管此次《巴黎协定》文本中对资金、技术转让等方面的遵约规定有所突破,但仍存在语焉不详、缺乏可操作性的问题,这将有待于缔约方会议进一步做出相关规定。

第三,其它预防不遵约机制的构建问题。《京都议定书》遵约机制能被各方看好,很大程度上与其构建起来的“预防不遵约的灵活机制”密切相关。这一点从多年来《京都议定书》灵活机制,特别是清洁发展机制(CDM)的运行可以看出,在减排方面,《京都议定书》有效地预防了缔约方的不遵约,从而使得遵约机制被启动的可能性降到了最低[16]。《巴黎协定》也希冀继续沿革这种模式,其第6条创设了一个可持续发展机制,以便利于缔约方合作来执行它们的国家自主贡献。然而,需要指出的是,这一机制的构建将会面临比《京都议定书》下更多的操作困难。这是因为在《京都议定书》下,发展中国家不承担减排义务,联合减排量的分配能够较好解决;而《巴黎协定》项下,所有国家都负有减排义务,联合的减排量属于哪一缔约方将面临一个选择问题。此外,缔约方如果利用了这一机制,并获得收益,但却没有遵约,又将如何处理。这些无疑都需要缔约方会议进一步协商确定。

第四,遵约程序的构建将成为未来遵约机制的关键。此次《巴黎协定》秉持了以往气候变化条约的一贯做法,即先出台相关气候变化的实质义务,再在未来缔约方会议中考虑遵约程序的具体设计。从这一角度而言,其第15条仅是规定了未来遵约程序遵循的原则和方向。而这一程序的制定将成为未来缔约方会议的谈判焦点,在如何能实现国家主权原则与国际合作的兼容,如何能避免《京都议定书》遵约机制的不足,以及能否将非政府组织纳入到遵约机制中都将成为关键性议题。此外,是否将委员会的职权扩大到所有方面,还是仅局限到审议领域,也需要做出相应规定,以便与缔约方会议的职能相区别。

二、中国应对《巴黎协定》遵约机制下的策略建议

作为世界上重要的政治力量,中国历来尊重和信守自己做出的承诺。然而,这并不代表中国要履行对那些具有“非法”性质的国际行为和裁决的遵守[17]。同时,我们更应认识到,一国遵约的基础并不在于条约的强制力,而更多的是对国家利益、国家声誉和国际观念的考量。因此,国际法能否取得实效更多地来自于对条约本身的设计,来自于将尊重国家主权和促进国家合作纳入到一个相互沟通的进程中。无疑,遵约机制的设计正旨在反映这种共识。因此,作为气候政治大国,中国也应积极发挥其在遵约机制设计上的重要作用,使全球应对气候变化的制度安排真正走向公正合理的一面。为此,可以考虑从四个方面入手。

(一)详细研究《巴黎协定》遵约机制,做好相应预案

中国在《巴黎协定》遵约机制下的情境已远不同于之前的《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》。因为尽管中国是后两者的缔约方,但并不承担具体的减排义务,因此,对中国启动遵约程序不仅不可行,也无法律依据。然而,随着中国跃居为全球最大温室气体排放国,对中国减排遵约的呼声愈来愈强烈。从2009年《哥本哈根协议》对发展中国家提出汇报其减排情况就可窥见一斑。此次,《巴黎协定》将所有国家都纳入减排行列,对中国而言,无疑将受到较大束缚。特别是遵约程序的启动,将成为发达国家,甚至某些发展中国家(例如小岛屿国家)制约中国温室气体减排的一柄“利器”。

中国应根据不同国家类别作出应对预案。首先,应尽可能避免针对中国启动《巴黎协定》遵约程序。因为不管任何一缔约方在《巴黎协定》项下的义务完成情况如何,针对其启动遵约程序都将产生负面影响。这不仅会因其根据遵约程序准备如何应对带来成本问题,而且遵约程序启动本身就是对该缔约方减排义务完成情况的怀疑,势必对其应对气候变化的国际声誉产生负面影响。因此,中国应尽可能利用其在全球气候变化治理中的大国地位,通过谈判协商甚至非正式方式,避免《巴黎协定》遵约程序的启动。

其次,对于发达国家针对中国启动遵约程序。一方面,中国应根据《巴黎协定》遵约程序的具体规定,分析其启动遵约程序的合法性,尽可能在未进入实质程序之前,关闭其针对中国的遵约程序启动。倘若进入遵约程序的实质阶段,中国则应积极准备,从各个方面确保在气候变化领域的核心利益不受损害或降至最低。另一方面,从长远来看,中国应设立相关内部机构或人员,密切跟踪那些在应对气候变化治理方面有重大影响的发达国家对《巴黎协定》的遵约情况,特别是在国家自主贡献方面。一旦这些国家意欲或启动针对中国的遵约程序,中国或将威胁启动或启动针对该缔约方的遵约程序作为一种反报措施。

第三,对于发展中国家针对中国启动遵约程序。发展中国家针对中国启动遵约程序存在两种可能性,一种是受气候变化影响最大的缔约方,例如小岛屿国家。尽管其针对中国单独启动《巴黎协定》遵约程序的可能性较低,但不排除其有可能会以在温室气体减排方面负有重大义务却怠于行动为借口,针对这些国家启动遵约程序。在此种情况下,从长远来看,中国应与这些国家在应对气候变化方面保持积极的合作和援助立场,使其不针对中国提起遵约程序。而一旦其启动针对中国的遵约程序,中国应联合其他缔约方采取共同策略。另一种是其自身受气候变化影响不大,但却因其他外部因素,对中国启动遵约程序的发展中国家。这种可能性同样较低,但不排除有些发展中国家与中国在应对气候变化方面存在分歧,在受到其他外部负面因素(例如贸易或金融合作等方面)的刺激下会针对中国启动《巴黎协定》下的遵约程序。对此,中国应加强与这些国家的沟通,避免遵约程序进入实质阶段。但更重要的是,要防止其他国家利用针对中国遵约程序的启动而“渔翁得利”。

第四,对于非国家实体针对中国启动遵约程序。从多边环境协定遵约机制的实践来看,非国家实体启动遵约程序,大致有协定的秘书处、非政府组织和遵约程序专家审评组三种类别*例如,《蒙特利尔议定书》采用了秘书处的形式,而最为激进的是《在环境问题上获得信息、公众参与决策和诉诸法律公约》(《奥胡斯公约》),它允许非政府组织作为启动遵约程序的主体。。从《联合国气候变化框架公约》“多边协商程序”的规定来看,其是反对非国家实体启动遵约程序的。而《京都议定书》采用了专家审评组的类别。从遵约程序启动的实践来看,单个国家针对国家的启动记录几乎没有,而更多地是以非国家实体启动遵约程序。因此,未来在遵约程序设计方面,鉴于中国在温室气体排放方面的现状,应谨慎考虑在遵约程序构建时纳入非国家实体启动遵约程序的可能性,以免造成不确定的遵约后果。

此外,遵约机制的预设理念是帮助国家履约,并不是制裁。因此,当中国在经济社会等重大国家核心利益可能由于遵约而受到潜在危害时,仍有理由依据遵约机制作出不遵约的行动或决定,但该行动或决定应符合国际法上的一般要求。

(二)积极参与透明度框架与全球盘点的制度构建

作为遵约机制的报告部分,透明度框架与全球盘点对报告要件的规定,直接决定着缔约方是否启动遵约程序。当前,透明度框架和全球盘点的具体模式、程序和指南尚未完全建立起来。这就要求中国积极参与到透明度框架与全球盘点的制度构建中,考虑到中国气候治理实际,可以从三个方面着力。

第一,应将各自能力和共同但有区别的责任原则彻底贯彻到透明度框架与全球盘点中。从目前《巴黎协定》在透明度框架与全球盘点的规定上来看,多次强调了对发展中国家应给予特殊考虑。例如内置灵活机制、对最不发达国家和小岛屿发展中国家,以及技术专家审评的特殊规定。然而,更重要的是要把这些规定内化到具体操作层面。对此,中国应针对未来拟订的模式、程序和指南逐一分析其是否将共同但有区别的责任原则纳入其中。

第二,应加强对支助透明度框架的构建。如果从遵约机制的理念来看,支助透明度框架相比行动透明度框架更能体现遵约机制设计的目的和宗旨。绝大多数情况下,没有一个国家意欲违约,往往是因为缺乏履约能力,而造成不得不违约的事实。因此,在遵约机制设计时,应将支助透明度框架摆在一个更为重要的方面。不仅要明确发达国家在适应、资金、技术转让和能力建设方面的具体支助报告,而且在技术专家审评时应着重分析支助所产生的效果,作为开展国家自主贡献和行动透明度框架的前提条件,亦可作为免除其不遵约的必要条件。

第三,应把握透明度框架与全球盘点制度设计的剩余权力。根据不完全契约理论的观点,任何契约都存在着不完全性,只有把握住契约的剩余权力,才能在后期履约时掌握主动[18]。因此,在透明度框架与全球盘点制度设计时,在程序、模式和指南的规定中,要考虑到这些规定一旦制订后,可能对中国产生的不利影响。故而,中国在制度构建时,应考虑将对规则修改的启动权放在自己手中,或尽可能避免发达国家掌握此剩余权力*例如,可以考虑在决定的表决方面,采用特定+多数票通过,也可以根据形势的变化,采用协商一致的办法。但一定要防止出现被架空的表决方式。例如,《蒙特利尔议定书》在遵约实践,曾采用“共识+壹”的方式,通过了针对俄罗斯联邦不遵约的执行措施。。

(三)力促实现遵约机制的机制衡平

回顾《京都议定书》遵约机制的实践,可以发现在执行委员会部分,履约情况是较好的;但在便利委员会部分则没有起到应有的作用。这不仅是《京都议定书》遵约机制的问题所在,也是所有多边环境协定所面临的问题。因此,如何加强便利机制的重要度、优先性,是未来实现《巴黎协定》遵约机制衡平的关键。为此,在内容上,应加强便利机制的设计;在程序上,应考虑便利机制作为启动执行机制的前提条件,以防止发达国家逃避其所承担的资金、技术转让和能力建设方面的义务。同时,也应考虑是否在便利机制部分设立便利遵守基金,以便利于支持发展中国家的履约能力。

(四)加强国内应对气候变化制度安排,推动生态文明建设

从本质上讲,《巴黎协定》遵约机制的建立旨趣,仍是期望国家切实开展温室气体减排,防止全球气候变暖。因此,加强应对气候变化的国内制度安排才是根本所在。故而,在国家大力开展生态文明建设之际,应充分考虑《巴黎协定》对国内环境治理的“倒逼”作用,加快气候变化立法,尽快在全国层面铺开碳排放交易活动,从根本上减少国内温室气体排放,为解决日益严峻的环境问题和全球环境治理提供相应的制度支持。

三、结语

《巴黎协定》对透明度框架和全球盘点的规定,无疑是全球环境治理中遵约机制设计的一次重大发展。从宏观层面上讲,它们能够促进《巴黎协定》缔结,推动全球应对气候变化迈向一个新阶段;从微观层面上讲,它们亦是对气候变化遵约机制设计的经验总结,使遵约机制更趋于合理化。当然,《巴黎协定》遵约机制的规定仅仅是一个开始,未来《巴黎协定》缔约方仍需要通过谈判,进一步细化相关规则。而中国一方面应积极投入到这一机制建设中,释放中国话语权;另一方面,也应依托《巴黎协定》,加快国内气候变化制度安排,推动本国生态文明建设。

总之,正如美国联邦最高法院大法官布兰代斯(Brandeis)的名言,“阳光是最好的防腐剂”,无论从何种意义上而言,透明度框架和全球盘点的规定都代表着全球气候变化治理的又一次大的进步,尽管其未来的运行仍需拭目以待,但这种制度的理性安排无疑有助于人类迎接一个更美好的气候时代。

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