土地一级开发PPP模式浅析

文/张淼 中国铁建投资集团有限公司 北京 100039

1、概述

1.1 土地一级开发定义

对于土地一级开发，并无统一的官方定义，认为如下定义基本能够反映其实质：土地一级开发是指在符合城乡总体规划和土地利用规划要求的前提下，由政府或者政府委托授权或通过招投标确定的企业对一定区域范围内的国有土地或集体土地进行征收、拆迁、补偿、安置并进行市政基础设施建设，使该区域范围内的土地达到“三通一平”、“五通一平”、“七通一平（熟地）”的建设条件的全过程。

1.2 土地一级开发历史沿革

1.2.1 萌芽期（1996-1999年）

1996年，上海和杭州等地率先开展了土地整理活动，当年，在上海建立了国内第一家土地储备机构—上海市土地发展中心，标志着我国土地储备制度的诞生。

1.2.2 发展期（1999-2002年）

2002年7月1日生效的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》：商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。在这一阶段，形成了协议出让与招拍挂并存的局面，但协议转让用地逐渐减少。

1.2.3 规范期（2002-至今）

2004年831大限后，协议出让经营性用地被正式叫停，必须通过公开竞价转让。2006年国务院发布的《关于加强土地调控有关问题的通知》将招拍挂制度范围扩展到了工业用地，进一步促进了土地一二级市场的分离。

1.3 土地一级开发采用PPP模式的意义

在采用PPP模式之前，土地一级开发主要由各级政府所属的土储中心或城投公司操作。随着开发规模不断扩大，地方政府债务压力趋紧，传统的操作模式无法满足工作需要。土地一级开发采用PPP模式具有以下三点意义：

1.3.1 通过市场化运作，进一步提高开发效率。相比于政府，企业更接近市场，能够调动的资源也更为丰富多样，由企业参与土地一级开发，能够进一步提高开发效率。

1.3.2 通过引入投资者，解决政府开发资金不足问题。根据2016年财政部下发的《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》，各地不得再向银行类金融机构举借土地储备贷款，土地储备资金需求需通过发行专项债券解决。据统计，2017年全国地方累计发行土地储备专项债券仅2407亿元。采用PPP模式，能够减轻政府的开发资金不足问题。

1.3.3 通过专业化运作，提升土地价值。参与土地一级开发的社会资本方多为房地产开发或基础设施建设企业，对于土地的市场价值更敏感，能够站在最终使用者的角度分析，为提升土地价值提升提供专业意见。

2、土地一级开发PPP模式分析

2.1 开发主体

在PPP模式中，由政府和社会资本方组成SPV公司作为独立法人实施开发工作。SPV公司作为合资公司按公司法设立运营，董事席位按股权比例分配。SPV公司内部组织机构通常包括综合管理（含人力）、财务、工程管理（含计划合同）、土地管理等部门。

2.2 工作内容

2.2.1 控制性规划调整

理论上，SPV公司是根据项目片区既有的控规条件开展工作，但实际操作中，由于既有的控规可能是在项目立项前若干年审批通过的，而外部环境早已发生巨大变化（如拆迁补偿成本、土地出让价格、资金市场环境等），无法满足经济发展需要，因此调规不可避免。社会资本方在与政府取得共识的前提下，积极配合，提出切实可行的建议，确保调规顺利开展。

2.2.2 拆迁

拆迁工作涉及面广，情况复杂，不确定性高。在实务中，往往由政府或政府委托的专业机构承担，确保拆迁进度及各方面的平衡。作为社会资本方，在这部分主要是做好拆迁所需的资金筹集工作。

2.2.3 安置房是政府为安置拆迁居民而建设的住宅，分回迁和异地安置两种

安置房建设属于民生工程，对政府和社会资本方的声誉影响极大。作为社会资本一定要跟政府有明确的界面划分，各司其职，通力协作。

2.2.4 土地出让

土地出让是项目运作的关键，一是因为土地出让收入是项目汇报的主要来源，二是因为社会资本方投资一级开发项目的主要目标往往是希望借此拉动二级开发。在土地出让工作环节，社会资本在土地挂牌顺序，片区整体营销上，要发挥作用，提出专业意见，整合资源，实现项目整体效益最大化。

2.2.5 运营

作为PPP项目，运营是必不可少的，但是在土地一级开发项目中，可运营资产并不多，主要是安置房小区物业管理及配套的市政设施。当前，很多社会资本方不重视PPP项目的运营，存在赚快钱的思维，这是一种短视的行为。随着PPP模式的规范化，运营的重要性将日益凸显，未来将成为衡量社会资本方能力的重要考量。

3、项目要点及优化措施

3.1 开发周期

一级开发项目收益率比较低，大约为总开发成本的8-12%。因此，如何提高时效性，缩短开发周期，将成为决定项目成败的关键。简要提出三点供参考：一是就快速开发与政府取得共识，并取得实质性支持；二是做好土地营销工作并积极参与二级开发；三是做好资金筹划及项目公司管理能力建设。

3.2 融资工作

近几年出台了若干政策指导性文件，社会资本方在签署投资协议时一定要注意其中的相关要求，使协议与之保持一致，确保融资顺利落地。

3.3 投资收益

土地一级开发项目涉及的产业链比较长，包括设计、勘察、监理、物资、施工、运营等环节，社会资本方不可能获取所有环节利润，在项目论证期，应结合自身情况进行全方位考虑。

3.4 二级联动

经营性用地需通过招拍挂转让，因此二级联动并非可控。若社会资本方具有的产业、医疗、教育等相关资源，可使之以成为其在摘牌环节中的优势。

4、结论与展望

土地作为稀缺资源，具有穿越经济和政治周期的特性，始终是政府工作的重点，以PPP模式开展土地一级开发具有先天优势，且符合国家层面推进PPP模式的号召。作为社会资本方，应充分发挥自身优势，积极介入这一长期的市场机会，但同时也要关注宏微观经济形势，做出应对调整，规避风险。